中國共產黨執政合法性與依法治國

高旭

摘要：任何政權要鞏固執政地位，實現社會長期穩定都離不開強有力的執政合法性支撐。不同政治語境下，執政者獲取政權的方式決定了執政合法性的最初來源及再生產機制。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，執政合法性源于其成功革命的歷史功勛，是一種經驗型的事實合法性。經驗型合法性模式的時效性特點決定了中國共產黨必須不斷尋求新的合法性資源，以為長期執政提供合理性和正當性。執政60多年來，中國共產黨的執政合法性幾經調整，呈流變演進態勢;而十八屆四中全會以來，“全面依法治國”的提出，正是中國共產黨于新的政治生態環境中，在堅持基本的合法性生成模式的同時，與時俱進，進一步擴充合法性資源、豐富合法性話語之體現。

關鍵詞：執政合法性;經驗型合法性;中國共產黨;依法治國;與時俱進

中圖分類號：D25

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0050-05

自人類進入政治社會，個體便被編排進統治與被統治秩序之中，而統治需要“理由”，這時便會涉及到統治的“合法性”（legitimacy）問題。合法性是“政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”。[1]任何政權要實現穩定而長久的統治，都必然要以充足的合法性為依據。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，其先進領導者的身份及長期執政的需求決定了其必然要以更為審慎的態度對待執政合法性問題。

不同的政治語境下，由于執政者獲取政權的方式不同，因此為其辯護的合法性之最初來源也不盡相同，而這又會直接影響合法性之后續生成。同時，對于同一政治體系而言，不同時期其所依靠的具體合法性資源也并非一成不變，隨著政治環境的變化發展，后者的具體內容亦會不斷更新。與西方憲政體制下政黨通過競選獲取執政地位所依憑的法理型合法性資源不同，中國共產黨執政的原初合法性源于其帶領全國人民順利完成新民主主義革命和社會主義革命的歷史功勛，是一種經驗型的事實合法性。這種經驗型合法性模式的時效性特點決定了中國共產黨必須不斷尋求新的合法性資源，以為自身長期執政提供合理性和正當性。在60多年的執政歷程中，中國共產黨的執政合法性幾經調整與轉化，而十八屆四中全會以來全面“依法治國”的提出，正是中國共產黨于新的政治生態中，在堅持原有的經驗型合法性生成機制的前提下不斷進行內容創新、豐富合法性資源的表現。

一、中國共產黨執政合法性之源起：歷史和人民的選擇

現代政治是一種政黨政治，政黨作為現代政治制度的實際操作者，往往成為實際的政治權力中心;由此，在某種程度上，“治權”之合法性便轉換為執政黨的執政合法性，而政黨獲取政權的方式對其執政合法性有著決定性影響。依據著名政黨研究者迪韋爾熱內生型政黨和外生型政黨的劃分，英美等早發現代國家的議會政黨多是內生型政黨，[2]中國共產黨則是一種外生型-革命政黨。[3]議會（內生型）政黨“是在國家權力之下獲得相應的政權，憑借現行法律法規之選舉方法，以求實現其主張”，革命黨則“用其絕對的權力，采取超出於現行法律之革命的方法，以求得革命目的，實現其主張”。[4]基于上述兩種類型政黨獲取政權的不同方式分析可知，西方議會式政黨執政之合法性最初源于憲政體制的內在法理依據，這種法理性基礎既包括一套實質性終極價值規范（如正義、自由、平等、法制、天賦人權等政治理念），同時涉及到民主程序的合法運作、執政正當性追及根本源于法律。而外生型-革命政黨其執政合法性則來自于早已超出當時法律范圍的革命事實。中國共產黨作為一個外生型-革命政黨其最初的執政合法性同樣并不是源自法律的認可，更多的則是來源于其成功領導革命、實現民族解放和國家獨立這一實質性績效，以及強大的意識形態支撐。

步入近代以來，中國社會面臨的最緊迫任務就是爭取民族解放和國家獨立。作為一個民族資本發展緩慢、專制勢力強大、缺乏自主參政和政治妥協傳統，且內外危機日益加深的后發現代性國家，20世紀的中國為克服社會自組織匱乏，完成現代國家建設，必然性地選擇了一條“以黨建國”“黨治國家”的發展道路。[5]起初國共兩黨都曾試圖“以黨建國”，然而中國共產黨以馬列主義意識形態自我武裝，憑借自身嚴密的組織性、高度的整合力和堅強的戰斗意志，加之土地改革的實利政策以及國民黨當時所累積“負面合法性”，最終在國共聯合取得抗戰勝利的基礎上接續奮斗，推翻了國民黨統治，順利地由局部執政轉為全面執政。[6]1949年新中國的成立標志著中國現代民族國家建設初步完成，中國共產黨作為革命的領導核心，毋庸置疑，因其成功帶領人民完成建國事業而得到人民一致認可。由此，在由革命黨轉化為執政黨那一刻，顯著的革命功績使得中國共產黨獲取了強大的執政合法性。

與經驗層面的建國績效相呼應，規范層面上中國共產黨執政合法性還擁有強大的意識形態支撐。在馬克思主義的意識形態中，中國共產黨作為中國先進的無產階級政黨，其執政合法性源自自身階級性質，既是歷史的規定性，更是中國社會主義的質的規定性。社會主義的本質取向是實現建立于公有制經濟基礎之上的人類的全面解放，公有制不可能在私有制中孕育，必須通過無產階級革命建立國家政權來實現。[7]然而無產階級革命并不會自發形成，無論是階級意識形態灌輸還是獨立的革命行動都需要先進政黨的領導。共產黨作為無產階級的先鋒部隊，“堅持和強調整個無產階級共同的不分民族的利益”，并“代表整個運動的利益”，“是各國工人政黨中最堅決、始終起決定作用的部分”，[8]因而理所當然成為革命的領導者，建立國家并領導國家。正如毛澤東在《論人民民主專政》中所指出的：“人民民主專政的基礎是要工人階級的領導。因為只有工人階級最有遠見、大公無私、最富有革命的徹底性……在帝國主義時代，任何國家的任何別的階級，都不能領導任何真正的革命達到勝利。中國的小資產階級和民族資產階級曾經多次領導過革命，都失敗了，就是證明。”[9]

由此可見，中國共產黨執政合法性并非源于法理依據或者某種超驗價值，而是建立于馬列意識形態與建國政績相契合的捆綁結構之上，是一種經驗型事實合法性。法律認不認可、規不規定都不是黨的領導的依據，黨的領導作為黨與人民之間的一種關系狀態，其合法地位的取得是黨獻身革命、服務人民、與人民群眾保持密切聯系而贏得人民廣泛信任的必然結果。[5]也正是從這一層面，我們說中國共產黨執政合法性源于“人民的選擇、歷史的選擇”。

這種經驗型合法性模式既具有內容的變更性，同時又保持著機制的相對穩定。首先，正所謂“你能到哪兒，取決于你從哪兒來”，由于“路徑依賴”效應的作用，原初合法性生成方式很大程度上決定了后續合法性之再生模式。自建國以來中國共產黨執政合法性資源雖然幾經流變，但是其憑靠事實經驗說話的合法性再生機制卻基本改變，重績效和意識形態建設有效性、輕法理合法性的傳統長期延續。與穩定機制相伴的是具體的合法性資源不斷調整更新。由于經驗型合法性并不具備本體性的程序價值，而更多的是一種實體性內涵價值，其存在的基礎就是特定的目標或者某方面的成就。[10]這樣隨著周邊環境及具體執政任務的改變，執政黨所追求和憑靠的合法性資源也會隨之發生變化，同時執政合法性發展過程也就呈現出流變態勢。中國共產黨執政60余年，歷經從意識形態合法性向經濟績效合法性之變遷，以及在新時期以依法治國為表征的新的執政資源的開辟，正是經驗型合法性模式自身與時俱進的變動性之體現，同時更是中國共產黨鞏固執政地位、維持社會穩定之必然選擇。

二、中國共產黨執政合法性之演進

依據不同階段合法性資源主題之不同，中國共產黨執政合法性建設歷程大致可以換分為三個階段：意識形態合法性階段、經濟績效合法性階段和鄧小平之后的散布性合法性階段。[11]當然，盡管不同階段所訴諸的合法性手段有所側重，但這并不代表對其它合法性資源之忽略，在經驗型事實合法性生成模式主導下，執政合法性之獲取始終是多種執政資源共同作用的結果。

1.意識形態合法性。領導建國僅僅是中國共產黨作為執政黨邁向成功的第一步。如何進一步在全國范圍贏得人民認可，進而從根本上鞏固新生政權，這是建國初期黨和國家領導人面臨的首要任務。而能否獲得充足的執政合法性，很大程度上取決于黨為社會發展所規劃的理想藍圖及實踐成效。在此，中共所勾畫的是一幅共產主義社會圖景。

按照洛文索爾的觀點，共產主義體制的首要特征在于一種迅速發展的驅動力——把自己與其他發展中國家的革命民族主義運動聯系起來的“政治上的強發展”——加上一項在全世界實現無階級社會的承諾。[12]革命年代，社會長期動蕩分裂，民眾飽受戰亂之苦，中共將共產主義理想與民族主義訴求相結合，全民動員奪取革命勝利，共產主義意識形態所勾畫的理想社會已為民心所向。建國后，一方面，新中國的建立使人們在邁向共產主義社會的道路上看到了曙光，從而堅定了共產主義信仰;同時，殘破凋敝的社會現狀與理想社會之間的差距，也使人民認識到堅定不移地接受黨的領導對于實現長遠目標的極端重要性。這樣，政權建立之后中共對共產主義意識形態合法性的訴求便順其自然地繼承下來，而這一意識形態也的確成為當時中共最核心的合法性資源。

鑒于意識形態在政權奪取及鞏固中所發揮的關鍵性作用，建國伊始中共便極為重視意識形態領域的工作。依照戴維·伊斯頓分析，意識形態所能夠喚起支持的作用主要源于它的表達方面，以及“這個意識形態作為領導者手中的一個控制工具的效用，即其中所含思想推動人們行動的能力”。[13]由此可見，通過多種手段擴大意識形態宣傳對于確保其指導思想之地位至關重要。為此，中共最先采取的策略就是大力宣傳馬列主義和毛澤東思想，加強意識形態灌輸。自1950年起，先是在黨內開展新一輪的整黨整風運動，加強意識形態教育;隨后中共中央做出《關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳工作的指示》，要求各級黨委從基層著手推廣馬列、毛澤東思想，組織理論學習活動，展開了全國性的思想政治教育工作。[14]與此同時，中共還對意識形態領域的非無產階級思想傾向進行批判，[15]從而為主流意識形態深入推進掃清了道路。至此，通過廣泛深入的宣傳教育，共產主義意識形態下滲到社會各個角落，并最終深入人心確立起無可撼動之地位。共產主義意識形態以其遠大的理想目標、無產階級必勝的堅定信念以及高昂斗志激發起人民無限熱情。1956年三大改造順利完成，社會建設初顯成效，這更進一步地印證了馬列主義、毛澤東思想的正確性和中國共產黨執政之正當性。

在1957年—1976年社會主義曲折發展階段，共產主義意識形態在中國共產黨執政合法性之中繼續占據著重要位置。由于初級階段恢復生產、建設社會主義的基本任務未變，共產主義意識形態在當時依舊存有較強的時效性與號召力。然而好景不長，自1957年下半年一直到“文革”結束，除了期間短暫的調整恢復，中國社會主義現代化建設步入了一個經濟失衡與社會失序并存的低潮階段。盡管共產主義意識形態可以以前進路上必然付諸的代價來暫時慰藉民心，但是經濟和社會民生方面之績效平平著實快速侵蝕著早先打下的合法性根基。意識形態捆綁績效的合法性生成模式下，績效合法性流失必然要以新的意識形態加以補救;而在特定的時空語境下，意識形態不斷得到權威領袖人物的重新闡釋，于是合法性便逐漸與化身為意識形態代表的領袖的個人魅力和威望聯系起來。

2.經濟績效合法性。帕金在分析克里斯馬權威時一語中的：“個人魅力一經產生，它的衰落就開始了?！盵16]克里斯馬型合法性天然存在著時間限度及難以再生的局限，因此伴隨著毛澤東的逝世，先前的個人魅力權威難以持續。加之對十年“文革”動亂及長期貧苦落后社會生活狀況的反思，原有的意識形態激勵已經很難有效地說服和動員人民。這樣，對于一個以統治績效與意識形態結合來獲取合法性的政權而言，唯一的也是最為穩妥的出路便是重拾執政績效，并同時對原有意識形態進行調整，以適應新的社會發展需求。1978年中國共產黨召開十一屆三中全會，放棄“以階級斗爭為綱”的“左”傾方針路線，將黨的工作中心轉移到經濟建設上來。中國進入改革開放新時期，經濟快速發展，社會秩序穩定，人民生活水平不斷提高，民眾在改革過程中實實在在地獲益，此時，顯著的執政績效，尤其是“經濟增長及其對中國社會造成的影響成為政權政治合法性的主要來源”。[17]

中國共產黨在大力推進經濟建設的同時開創出中國特色社會主義理論，創新意識形態話語，為鞏固執政地位提供合法性論證。改革的首要目標就是推行市場經濟，大力解放和發展生產力。然而，依照傳統的意識形態認知，市場經濟是“資本主義”“修正主義”，與主流意識形態相悖。在一個以意識形態捆綁績效合法性立基的國家，如何在堅守正統意識形態陣地的同時又順利推進改革是中國改革開放面臨的一大難題。[5]對此，中共領導階層采取了極為巧妙的應對策略，在堅持“四項基本原則”的基礎上，對“意識形態作出創造性的重新闡釋”，從而“發展出一種具有中國特色的執政黨意識形態的話語系統，使革命意識形態逐漸轉化為對市場經濟與對外開放方針具有論證功能的、與改革開放新時期相適應的意識形態的理論話語”，這樣既維護了領導層的權威，保證了意識形態的連續性和繼承性，又“實現了國家意識形態對新時期政治路線的保護、辯解、動員與凝聚功能”。[18]

3.鄧小平之后執政合法性的演進。在后鄧小平時代，中國共產黨執政合法性來源延續了原有的中國特色社會主義意識形態結合治理績效的傳統，經驗型合法性的生成機制基本未變。與此相對，最為顯著的變化在于，作為合法性來源的主流意識形態顯現出由超越性向世俗性、從排斥性到包容性，于開放狀態中不斷變遷的軌跡：中國特色社會主義理論體系在繼鄧小平理論之后，又增添了“三個代表”重要思想、科學發展觀等新內容，其政治話語概念也由傳統計劃時期“現代化”一元指標發展為和諧執政模式下現代化、市場化、民主化、法制化以及民生幸福多元指標。[5]17意識形態的這種調適性變遷一方面是對客觀經濟基礎和廣大民意的反映，同時更是中共為保持自身先進性，在新時期增強執政合法性而審時度勢理性選擇的結果。

綜上可見，中國共產黨執政依靠的是一種意識形態與治理績效結合的經驗型合法性模式;由于合法性主要來源自外在的治理成效，因此隨著外界環境和治理目標的改變，意識形態與實際績效所占比重，以及各自內部具體內容都會有所變化。從建國初共產主義意識形態（略高）與統治績效同步增進;到“文革”期間，克里斯馬合法性彌補意識形態與統治績效之雙線下滑;再到改革開放后，經濟績效增進意識形態同步調適，中共合法性在保持生成機制穩定之際，具體內容不斷調整更新。而這種經驗合法性模式的機制穩定、內容更替的特點恰恰為新時期依法治國的提出累積起充分的必要性與可行性。

三、執政合法性視域下的“依法治國”

任何政權的有效運作都需要以一套完備有序的法治系統作為支撐。鑒于“文革”期間踐踏法制、人權的教訓，以及改革開放環境下的客觀現實需求，改革開放以來，中共高度重視社會主義法治建設，并圍繞“依法治國”不斷展開理論創新。早在1978年中央工作會議上鄧小平就明確提出法制建設“十六字方針”;1997年中國共產黨十五大將“依法治國”確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”;隨后的九屆人大二次會議中，“依法治國，建設社會主義法治國家”正式寫入憲法。之后中國共產黨依法治國思想不斷地豐富完善，近些年來，隨著新一屆領導集體“三個推進”（依法治國、依法執政、依法行政共同推進）和“三個一體化”（堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設）新思想的提出，[19]以及不久前首次以“依法治國”作為黨的全會主題的十八屆四中全的召開，“依法治國”“依憲執政”“司法改革”等法治話語再次作為社會及學界熱點被推至時代的風口浪尖。“依法治國”方略自首次提出至今已將近20個年頭，新時期，中國共產黨對法治之高調重申及創新闡釋，一方面是堅持社會主義政治發展道路的客觀要求和現實表現，同時，更是中共面對新的執政挑戰，開拓合法性新資源，鞏固長期執政地位之有效路徑，是宏觀與微觀、外部壓力與內部選擇交互作用的結果。

概而言之，依法治國是黨在新的執政環境下，克服意識形態和經濟績效合法性雙重失靈的有效手段。如上所述，中共執政合法性主要建立于意識形態和經濟績效基礎之上。如果說，在社會主義建設初期共產主義社會的彼岸理想尚能夠聚攏民心的話，那么自改革開放開始，意識形態的說服力則日益衰退。改革帶來驚人的成就，經濟騰飛社會面貌煥然一新，“但這些變革是以犧牲在國家價值觀上的共識為代價的”。[20]隨著民眾受教育程度的提高以及西方政治價值的傳入，個體的自我意識復蘇，民主法治觀念增強，原有的理論說教難以服眾，超驗性的意識形態漸次衰落。而上世紀90年代作為社會主義典范的蘇聯一夜解體，則進一步加劇了人們對原有的意識形態正當性及社會主義制度可行性之懷疑。在績效方面，經過幾輪的結構調整和轉型努力，經濟增長速度放緩，步入常態階段，單是高速的經濟發展本身就難以持久;況且經濟績效合法性存在著陷入“績效困境”的風險，在一個統治者合法性與政權合法性難以明確區分的政權體制之下，政績平平不僅會瓦解統治者的合法性，同時會瓦解制度的合法性。[21]改革開放30余年，貧富差距拉大，社會沖突日益增多;公權濫用、行政失范層出不窮;生態環境惡化，基礎設施建設亟待完善，多種社會民生問題同樣考驗著民眾對執政者的認同和信心。至此，原有的意識形態、經濟績效等特定合法性資源由于其自身存在的單一性、斷裂性和政治剛性弊端早已難以應對新環境下的挑戰和風險，最為有效的出路就是不斷發掘新的執政資源，向散布性合法性轉變，[11]而依法治國正是中共于轉型期極度重視且最為優先選取的新的合法性資源。依法治國對法治、公平、正義等現代民主政治價值之崇尚，緩解意識形態合法性衰退造成的認同危機，從而某種程度上彌補了執政合法性法理基礎之闕失。而在國家治理的實踐層面，依法劃定權力邊界，妥善調整多元利益關系，化解社會矛盾和沖突，實現社會長治久安，自然有助于政權穩固。

從宏觀角度看，依法治國符合現代民主政治的價值訴求和發展規律，有助于提升民眾對中共長期執政的合法性認同。現代民主政治以追求民主、法治、憲政、自由等價值為目標?，F代政黨執政合法性源自通過民主選舉“合法進入”并且“合法地運作”國家政權。中共雖然于法律之外起家，執政合法性最初來源有別于西方，但是實際的政權運作始終擺脫不了現代民主國家構權的普遍規律，“黨和工人階級只有在民主共和國這種形式下，才能取得統治。”[22]依法治國之下，中共通過選舉程序或者人民代表大會的決定、任命程序使自身對國家的“進入”合法化，或者說，其執政得到合法程序的確認，[23]首先從根基建構起牢靠的合法性依據。與此同時，在政權運作過程中，依法治國要求實現國家治理的制度化、法律化，“黨的領導”再也不能以一種謀求凌駕或超越于法律之外的特權面貌存續下去，其行為活動必須在憲法和法律的范圍內展開，并接受后者的監督。在此，依法治國傳達出的“法律至上”“依法賦權”“有限權力”意涵不僅符合了現代民主政治發展趨勢，同時切合了社會民眾追求民主法治生活之心意，無疑將成為中共贏得廣泛認可，鞏固執政地位的有效手段。

從微觀角度來看，依法治國是中共實現領導方式轉變，增強自身執政能力之必然選擇。中共歷來就有著依靠政策治國的傳統，并且由于制度惰性的存在，以及國家法律法規尚待完善，以政策為手段的領導方式自然延續下來。在特殊時期，政策可以以其靈活性、實利性有效統一全黨動員民眾，順利奪取政權。然而一旦進入長期執政階段，政策領導方式的弊端則會暴露無遺：政策過于靈活多變，前后難以為繼;政策制定隨意，甚至出現嚴重失誤;政策的變通性為“人治”留出了空間。過多的政策依賴，直接影響著政權的鞏固，“這種以非國家的規范形式治理國家、以少部分人的決策規束全體社會成員的政治統治，必須以法律化的方式來實現，才是最穩妥、最符合民主政治要求的選擇?！盵24]除此之外，革命黨領導方式本身具有濃重的全能主義政治色彩，黨對意識形態、經濟資源以及社會進行著全面控制。雖然后發現代化國家的認知經驗亦表明，現代化的平穩過渡有賴于一個強有力的具有現代化取向的政治權威，[21]但是隨著利益格局、資源配置及社會結構的多元化，這種以黨代政、大包大攬的剛性管理，不僅會因為侵害個體權利、壓制社會發育而備受詬病，同時過多的行政介入加重了政府負擔，任何管理不力等都會直接招致民眾對政府的不滿，進而引發執政的“合法性危機”。堅持依法治國，依法執政，是中國共產黨由革命黨轉變為執政黨的必經之路。依法治國，即廣大人民群眾在黨的領導下依照憲法和法律管理國家事務，在確保黨的領導的核心地位的前提下，系統而穩定的法律替代變動的政策成為主要執政工具，更加有利于社會秩序規范有序。而作為依法治國內在精髓的依法執政，則在明晰執政黨角色定位、執政權責的前提下直接為執政黨領導公共權力運作和社會干預設定了界限。執政黨、政府和社會依法各司其職，減少了執政黨權責膨脹導致的政府認同危機。并且，執政黨自身法權內化，全面從嚴治黨，增強自身約束力和執政能力，提高執政水平：兩者殊途同歸，最終通過維護憲法和法律權威達到增強執政黨自身權威的目的。

結語

中國共產黨以革命黨身份于法律外奪取政權，執政合法性源于其領導人民成功革命的歷史事實，是一種實質有效的經驗合法性。這種以意識形態和執政績效資源結合為基礎的合法性模式在保持合法性再生機制穩定的前提下，通過內部具體合法性資源的不斷刷新實現自身更新發展。60多年來，伴隨著執政環境、歷史任務及自身政治地位的改變，中共執政合法性資源也處于不斷調整變化之中。在當下，原有的意識形態和績效合法性日漸式微，而在改革逐步推進至深水區愈發臨界制度改革之關節點時，依法治國通過“合法地進入政權”形式合法性，以及依法而治帶來的實質有效性，彌補了原有合法性資源流失引發的認同危機，成為新時期中共鞏固執政地位的重要合法性資源。

當然，這里的“依法治國”不能將其等同于西方憲政體制下執政的法理型合法性基礎，由于“黨治”相對于“法治”先天存在一種邏輯和實踐的優位性，因此“依法治國”更多的是在遵循原有合法性模式前提下的內容創新。畢竟在現代化建設進程中，中共領導層已經對“改革、發展與穩定”三種策略的優先次序做出了自己的選擇：“先穩定后發展、以發展促穩定，以改革促發展，最終實現三者之間的協調與平衡?！盵25]政治改革中任何貿然的舉措，無論是對于中共領導還是民眾利益來說都是極為不負責任的。與冒險地更換合法性之法理根基相反，作為一個“韌性威權”①政體之下的學習型政黨，中國共產黨要在堅持基本的合法性生成模式的同時，不斷與時俱進，進一步擴充合法性資源，豐富合法性話語，而“依法治國”恰恰是這一努力之體現。

注釋：

①黎安友在其著述中首先提出了“威權主義的韌性”（Authritarian resilience）的相關概念。見 [美]黎安友.從極權統治到韌性威權：中國政治變遷之路[M].香港：巨流圖書出版社，2007∶10.

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【責任編輯：閆生金】