論信賴保護原則的發展及其作用

李　繼　剛

(曲阜師范大學法學院，山東日照276826)

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論信賴保護原則的發展及其作用

李繼剛

(曲阜師范大學法學院，山東日照276826)

[摘要]源于德國的信賴保護原則與德國獨特的法制環境有著不可分割的關系，這一原則對歐盟法院及諸多大陸法系國家的行政立法均產生了深刻影響。信賴保護原則的適用范圍非常廣泛，其中，信賴保護原則對授益行政行為撤銷與廢止的限制系信賴保護原則最早形成且影響最大的領域。

[關鍵詞]信賴保護; 授益行政行為；撤銷

19世紀以來，隨著眾多西方國家對“法治”認識的深入，法律在人們的眼中已不再被看做統治者管理人民的工具，而成為保障人民的權利、自由為價值取向和發展目標的重要手段。特別是各國在憲法、行政法等傳統公法領域里日益強調“法治國”理念，使得各國執政者在維護國家有效管理的同時，更加注重對人民各方面權利的保障，在此背景下，信賴保護原則首先在德國產生并迅速被日、法等國及我國臺灣地區接受。當前，信賴保護原則作為行政法中的一項基本原則，已被諸多大陸法系國家所公認，其在限制授益行政行為的撤銷、維護行政相對人的合法權益方面發揮了重要作用。相比之下，當前我國行政法尚處在發展初期，由于法治改良的內在驅動力相對強勁，使得國家法律、法規和政府行為的穩定性必然會明顯弱于歐美那些長期處于穩定法治狀態下的發達國家，行政行為頻繁被撤銷或歸為無效的情形在實踐中頗為常見，造成人們預期的權利和利益無安定性，導致人們對國家法律秩序不信任，這顯然不利于國家長治久安。本文以德國行政行為基礎理論為切入點，介紹其撤銷授益行政行為的相關操作方式及其理論依據——信賴保護原則，以供我國學界和實務界參考。

一、信賴保護原則的發展及內涵

(一)信賴保護原則發展

信賴保護原則最早起源于德國，其產生與德國特殊的歷史背景有直接關系。該原則盡管基于德國法律的影響力而外銷至歐盟法院，但歐盟法院在使用這一原則時十分謹慎。而像法國這樣的國家在其立法和司法實踐中更是很少使用“信賴保護”的字眼。

德國法律上的信賴保護原則，是在基本法第二十條第三項及第二十八條所揭示的法治國原則的基礎上衍生而來的一個行政法原則。如果將時間往前推移，我們發現信賴保護的想法在德國有其歷史淵源，早在德國魏瑪法時期，法安定性原則已經被德國學界提出并被廣泛認可，該原則以兩個子原則為基礎：其一是明確原則，它要求應當讓人民能夠事先了解其行為的法律后果，為此，要求法規范本身應當明確、具體，不能過于模糊從而留下太大的操控空間，同時要求維持已經建立的法律關系，不能任意廢棄；其二是安定原則，要求所有法規都必須持續地被遵守，時至今日，這種法安定性的傳統一直在歐洲大陸法系國家得以延續。從18世紀開始，德國部分學者開始提出建立法治國家的想法，這種想法最終在1848年5月的革命后，融入德國1849年的憲法中。然而，德國此后長期的專制政體使得學者鼓吹的法治國理想一直未能建立，更可悲的是納粹時期的德國更是經歷了一段與法治國理念完全相反的黑暗時期。

二戰后，德國學界和政界開始對納粹德國時期的專制且恣意的權力運作進行深刻反思，他們深刻認識到法的不安定會給國家帶來的嚴重災難，正是基于這樣的反思，法治國理念及信賴保護原則在戰后德國才得到充分重視和真正認可。20世紀50年代后，德國從學界到政界開始逐步提升信賴保護原則的地位，并將其看作是與依法行政原則、法的安定性原則、比例性原則等同等重要的行政法的基本原則。1961年12月德國聯邦憲法法院在其做出的裁判中對信賴保護原則進行了闡釋:“法安定性原則乃法治國家原則之基本要素。對于國家可能對其做出的干涉行為，公民應能有所預期并采取相應措施；公民應當能夠信賴的是，對于其基于現行法作出的行為，法律秩序應以其原本所應獲得的所有法律后果予以回應……對于公民而言，法安定性原則首先意味著信賴保護。”[1]學界普遍認為這一闡釋奠定了信賴保護原則的基礎。1973年10月，在德國法學者大會上，“行政法之信賴保護原則”成為會議的第二議題。1976年，《德國行政程序法》(下稱《程序法》)正式頒布實施并首次在立法中明確規定了行政信賴保護原則作為行政法的基本原則。此后，德國《租稅通則》《聯邦建設計劃法》等均明文規定了信賴保護原則。

德國通過立法確立信賴保護原則的做法對歐洲人權法院以及筑基于歐盟條約的歐盟法院都產生了影響，并開始在其判決中使用信賴保護這一用語。歐盟法院在1973年的一個判決中把信賴保護視為一個法律原則，[2]并在此后的不同判決中稱其為“歐盟基本原則”或“歐盟法秩序所固有的法律原則”。不過，值得注意的是，盡管歐盟法院自20世紀70年代后大量使用信賴保護原則，但其卻很少單獨使用這一原則，而是把這一原則與諸如法安定性原則等并存，其目的似乎是為了平衡德國法與法國法在歐盟法院中的影響力。而在歐洲人權法院的裁判中，以歐洲人權公約第六條規定為主要參考，常常會使用法安定性原則的概念，并透過此概念落實信賴保護的精神，例如在1979年的一個裁判中，歐洲人權法院的判決中寫到：雖然比利時國內民事法被本裁判宣告為違反歐洲人權公約，但基于歐盟法及本公約的法秩序所必然固有的法安定性原則，比利時無須因此裁判而廢棄所有基于此違反人權公約之民事法規所構建的法律行為或法律關系。[3]

德國通過立法規范信賴保護原則的做法被包括我國臺灣地區在內的部分大陸法系國家仿效，這些國家和地區先后在《程序法》或其他立法中對信賴保護原則作了明確規定。在我國，多數學者認為我國行政立法中最早注意信賴保護原則基本精神的是1999年最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，該司法解釋第59條規定：根據《行政訴訟法》第54條第2項規定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以責令被訴行政機關采取相應的補救措施。諸多學者認為最高人民法院的這一司法解釋實際上認可了行政信賴保護的理念并意識到應當用這一原則指導行政審判實踐。2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》(下稱《行政許可法》)進一步對行政許可中的信賴利益保護問題做了規定，許可法第8條規定：行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。但是，我們應看到，就信賴保護原則來看，由于我國的立法對這一原則規定過于模糊，具體操作時有較大不確定因素，導致行政機關工作人員及行政訴訟中的法官在面對具體案件時適用信賴保護原則往往會非常慎重，制約了這一原則在實踐中的作用。因此，從理論上進一步對這一原則的本質及運行進行深入探討具有重要的理論與實踐意義。

(二)信賴保護原則的內涵

分析當前我國學者對這一原則的定義，我們可以看出學界對這一原則進行界定時重點關注了如下方面。

1.信賴保護原則設置的目的在于通過這一原則使法的安定性得以維護并進而保護行政相對人的正當權益。“保護人民權利，首重法律秩序之安定。”[4]65在行政活動中，行政法律規范、事實等都存在著變動可能性，為了使行政相對人不因法律規范、事實等的變動而使其利益受損，有必要通過設置一道保護屏障對其正當權益予以保護，信賴保護原則恰恰適應了這一制度需要。盡管信賴保護原則的適用看似會在一定程度上傷害到依法行政原則，但信賴保護原則卻最大限度地維護了社會成員的正當權益，使法律秩序的安定性得以實現，最終依法行政原則在實質上得以遵循。

2.信賴客體是行政主體已經作出的并使行政相對人產生信賴的某一行為，這些行為既可能是行政主體作出的某一具體行政行為，如行政計劃、行政許可，也可能是行政主體作出的抽象行政行為，如行政主體制定行政法規、行政規章以及其他規范性文件的行為。這些行政行為之所以能夠成為相對人信賴的客體，是因為行政主體的這些行為成立后，行政相對人將會基于對行政主體行為的信賴及對此行為結果的判斷，對自己下一步的行為方式及時做出選擇、調整，這將使其利益受到行政主體作出的行政行為的影響，此即為“無預期則無信賴”。

3.信賴保護所保護的客體是相對人基于對行政行為的信賴所形成的信賴利益。這種利益是相對人基于對行政主體的信賴做出行為或選擇后所獲得或可預期獲得的一種利益。不管這種利益是否已為行政相對人所實際獲得，只要這種利益具有正當性，其都應受到法律保護。

4.相對人的信賴利益應當是正當的、值得保護的。所謂信賴利益的正當性是指獲得信賴利益的行政相對人基于對行政主體的信賴，相信行政機關作出的行政行為或其制定的法規、規章將具有安定性，而且其在獲得信賴利益時自己本身應當是善意且無過失的，若行政相對人是由于自己的過錯最終使其獲得了信賴利益，則信賴利益即非正當。

綜上所述，我們把信賴保護原則界定為：在現代法治國家中，基于維護法律秩序的安定性和保護人民正當利益，當人民對行政主體作出的行政行為形成合理信賴，且這種信賴值得保護時，行政主體必須遵守信用，不能對其行為進行變更，如果基于重大公共利益不得已進行變更時，行政主體應當對相對人的信賴利益進行合理補償。

二、信賴保護原則的作用——以信賴保護原則對授益行政行為撤銷的限制為考察對象

信賴保護原則的適用范圍非常廣泛。首先，對于立法活動而言，信賴保護原則要求法律的變更或廢止一般不應具有溯及力。其次，對于行政機關作出的授益行政行為而言，該原則要求行政機關對其作出的授益行政行為即便違法一般也應給予存續保護。再次，對于行政機關作出的行政計劃、簽訂的行政合同等，該原則要求行政機關基于公共利益在需要對此行政行為進行變更或撤銷時應當對行政相對人先前已經獲得或預期獲得的信賴利益予以充分考慮并保護。信賴保護原則適用的上述三種情形在具體保護內容、適用的具體標準以及涉及的規范基礎等方面都存在一定差異。對此，我國臺灣地區學者李建良教授甚至明確指出信賴保護原則在不同領域中將會衍生出三個子原則，即法不溯及既往、行政處分之撤銷與廢止的限制、行政機關承諾或保證之效力。[5]87其中，信賴保護原則對授益行政行為撤銷與廢止的限制系信賴保護原則最早形成且影響最大的領域，這一問題近年來引起國內諸多學者的關注和探討，甚至有學者稱之為“信賴保護原則的典型問題”。為避免泛泛而談，本文重點圍繞這一問題展開討論。

(一)授益行政行為及其分類

“授益行政行為”的用語，無疑是由德國法而來的。德國聯邦行政程序法第48條第一項規定：所謂授益處分，即指對相對人設定或確認權利或具法律上重要性之利益者謂之。[6]這里所說的權利，是指行政相對人向國家特定行政機關提出其請求權的權利，這一權利對行政相對人來講是一項主觀公法權利。具體來說，只要在一國的法律規范中明確規定行政機關的某項行為義務，并且該項義務對公民權利保護又能發揮作用，這就能構成主觀公法權利。所謂“法律上重要性之利益”是指公民“應受法律所保護的某種利益”。[7]德國學者認為聯邦行政程序法中作此附加說明，主要是為了防止對“權利”一詞作出過于狹義的解釋。[8]我國大部分學者認為“授益行政行為是指行政主體為行政相對人設定權益或免除其義務的行政行為”，[9]146這種定義方式是從行政行為在結果上是否有益于行政相對人來定義授益行政行為，如果從行為構成上分析，授益行政行為包含四項構成要件：授益行政權的存在、授益行政權的實際運用、授益的意思表示和授益法律效果的存在。[10]

以授益行政行為是否合法為標準，可將其分為合法的授益行政行為和違法的授益行政行為。對于合法的授益行政行為，根據依法行政原則，其行為效力應當予以維護，如果基于情勢變化的需要，行政機關可以廢止其部分或全部效力，但應當給予相對人適當補償。《程序法》第49條第2款規定了授益行政行為廢止的四種情形：第一，法規容許或行政行為保留該廢止；第二，行政行為負擔，受益人沒有或未在為他定出的期限內履行該負擔；第三，行政行為所依據的法規或基礎事實發生變更，致使該行政行為繼續存在將危害公共利益；第四，為避免公益遭受重大損害。針對上述四種情形，德國行政程序法分別規定了不同的處理方式。在前兩種情形中，由于相對人先前就已經知道或應當預見到該授益行政行為存在廢止的可能性，因而在這兩種情形下行政相對人的信賴利益不符合信賴保護的構成要件；在后兩種情形中，基于信賴保護原則，行政機關對相對人的信賴利益應區別不同情況或是給予相對人提供存續保護或是給予相對人以財產保護。

以授益的內容性質為標準，德國聯邦行政《程序法》第48條又進一步將違法的授益行政行為分為直接產生金錢或財務利益的處分和非直接產生金錢或財務利益的處分。

(二)信賴保護原則對能直接產生金錢或財務利益的處分的作用

所謂直接產生金錢或財務利益的處分，是指行政主體實施的一次或連續給予相對人金錢或可分物的行政行為，如行政機關向相對人發放補助金或撫恤金的行為。這種行為將直接明定一筆特定金額，可能是一次或多次給予。對于此類違法的授益行政行為，《程序法》第48條第2款規定了符合法定條件下應當對行政相對人采取存續保護的方式，從該條的規定來看，提供存續保護方式需要符合以下三個條件。

1.受益人已對行政行為產生信賴心理，確信行政行為會繼續存續，并基于信賴心理作出了相應的處置或安排。例如政府違法為不符合條件的相對人(相對人無過錯)已經連續發放近一年的救濟金，受益人使用發放的救濟金用于按揭購買住房即屬于此種情形。如果行政相對人對行政機關的授益行為根本不知道，則不能認定其對授益行為存在信賴。

2.受益人的信賴依法值得保護。對此，《程序法》做了嚴謹的制度設計來審慎地考量堅持先前違法的授益行政行為將繼續給予相對人的信賴利益和撤銷該行政行為所能達到的公共利益的價值，在此基礎上進行嚴格的價值判斷和選擇。首先，《程序法》第48條第2款規定通過公益衡量的方式作為判斷相對人的信賴利益是否值得保護的一般原則。其次，在法律中從正面專門列舉了受益人的信賴利益原則上值得保護的兩種法定情形，即如果行政機關提供的利益已經被受益的行政相對人實際使用，或受益人基于對行政行為的信賴已作出一定的財產安排且這種安排是不能回復或只能在遭受不合理的不利時才能回復原狀的財產處分。在以上兩種情形下，原則上行政機關應當保護受益人的信賴利益，但這并不意味著行政機關在受益人的信賴利益與撤銷行政行為所維護的公益之間進行權衡的義務就被絕對排除。[11]再次，在法律中從反面列舉了三種無須通過存續保護的方式對受益人進行保護的法定情形，即：

(1)受益人以欺詐、脅迫或賄賂等手段使行政機關做出的授益行政行為，這種情形下由于受益人的利益是通過欺詐、脅迫或賄賂等手段獲得的，因此法律當然無需對其進行存續保護；

(2)受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為，判斷此種情形關鍵是要考察客觀上受益人是否提供了錯誤的陳述，并且行政主體作出違法的授益行為主要是由該錯誤陳述造成的，至于受益人在主觀上是故意還是過失則并不重要；

(3)受益人明知或因重大過失而不知行政行為違法。

3.經過對受益人信賴利益與撤銷該行政行為所維護的公益進行衡量，前者應當大于后者。行政主體在衡量兩種利益時，原則上應當對公益和私益一視同仁，此時，公共利益并不必然具有優越性。同時如果該行政行為的撤銷將會對第三人的利益產生影響，行政主體在進行利益衡量時也應將第三人的利益視為其中一部分進行考量。

在綜合考量各種所涉利益之后，如果行政主體認為撤銷行政行為給行政相對人的信賴利益造成的減損會明顯大于撤銷該行政行為所能產生的公共利益，則此時即使該授益行政行為違法，行政主體也應當對此行為提供存續保護；反之，行政主體則可以基于公共利益的考慮對該違法的授益行政行為予以撤銷，但此時行政主體根據撤銷該行政行為對行政相對人的信賴利益造成的實際損失進行合理補償，平衡公共和私人利益關系。

《程序法》之所以為此類違法的授益行政行為提供存續保護，根本原因在于早期德國政府作出的授益行政行為主要是為行政相對人發放補助金或救濟金等行為，而獲得補助金或救濟金的基本都是弱勢群體，采取存續保護的方式可以避免因撤銷這一授益行政行為使其生活陷入困境，這顯然不利于私人利益的保護和社會穩定。對此，施瓦茨教授認為:“信賴保護原則在行政法上是服務于社會弱勢群體保護的，因此盡管其在憲法上的地位被提升得過高，但也是值得尊重的。”[12]

(三)信賴保護原則對非直接產生金錢或財務利益的處分作用

這是指行政相對人盡管不能從行政主體的行政行為中直接獲得金錢或財務利益，但該行政行為能夠使行政相對人間接從中受益。如公務員的任命處分盡管必然會使公務員受領薪金而使這一行為間接地具有金錢或財務效應，但這種效應并非是直接的，因為受領薪金并不是行政行為所要規制的主要內容。根據《程序法》第 48 條第3款的規定，對于此類授益行政行為，信賴保護原則對其僅提供財產保護，即如果受益人的信賴利益值得保護，根據依法行政原則，行政機關對此類行政行為原則上可予以撤銷，但受益人因撤銷該行為所遭受的金錢或財務損失行政機關應予以補償；反之，如果行政機關通過利益衡量，認為受益人的信賴利益是不值得保護的，則行政機關不僅可以撤銷該行政行為，而且因此使受益人受到的損失還應由受益人本人承擔。可見，《程序法》對于非給付金錢或可分物的授益行政行為的撤銷，基于價值的衡量僅僅對受益人采取了財產保護的方式。通過這種靈活的保護方式，德國在立法上解決了傳統行政法對授益行政行為撤銷時只能片面地采取“全部存續或者全部撤銷”的解決方案，從而賦予行政機關在處理個案時更加靈活的彈性空間。

基于以上分析，我們可以看出信賴保護原則在授益行政行為撤銷時其運行模式(如圖1所示)。

圖1　授益行政行為撤銷時運行模式

三、結語

行政機關在撤銷或廢止行政行為特別是授益行政行為時，信賴保護原則是其必須進行利益衡量的重要因素。2003年的《行政許可法》使信賴保護原則首次出現在我國立法中，此后，隨著建設法治國家進程的深入和人們權利意識的提高，我國越來越多的學者開始將信賴保護原則看做是行政法基本原則之一。學術界的研究成果對于進一步規范我國當前信賴保護原則立法及其功能發揮會產生積極推動作用。但由于這些研究未能對這一原則進行正本溯源，導致對信賴保護原則的研究僅停留在表面，因此，學術界有必要首先對德、法等國的相關研究和立法進行深入研究，唯此，才能真正把握其精神，避免進入新誤區。

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(責任編輯魯守博)

[中圖分類號]D912.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-0040(2016)01-0024-05

[作者簡介]李繼剛，男，山東濟南人，曲阜師范大學法學院副教授，山東大學(威海)法學院博士生。

[基金項目]國家社科基金重大項目“國家治理體系現代化與法治政府建設研究”(14ZDA018)；山東省社科規劃一般項目“城鎮化進程中農村涉地群體性事件法律防范機制研究”(15CFXJ09)；山東省高等學校優秀青年教師國內訪問學者項目資助。

[收稿日期]2015-10-17