新聞敲詐需綜合治理

周建明

[摘要]新聞敲詐是媒體轉型中的贅瘤，治理新聞敲詐需建立完善立法、司法、行政管理、行業自律組織、媒體聯動機制;進一步完善立法，加強相關法律的解釋工作;加快新聞體制改革步伐，從機制上遏制新聞行業包括新聞敲詐在內的腐敗現象。

[關鍵詞]新聞敲詐 ?綜合治理

[基金項目]2015年國家新聞出版廣電總局新聞出版重點課題項目“新聞敲詐綜合治理體系建設研究”（編號：2015—20—1）

新聞敲詐行為是新聞業界的腐敗表現之一。新聞敲詐行為是一種涉嫌違法犯罪的行為，嚴重地損害了新聞媒體的公信力，已經引起社會和公眾的強烈不滿，新聞業界和廣大的新聞從業者也對新聞敲詐等腐敗現象揭露和譴責。為此，2014年3月，中宣部等九個部門決定在全國范圍內開展打擊新聞敲詐和假新聞專項行動以來，由于這次采取的聯合打擊行動及時、準確，有效地打擊了少數不法人員，對業界起到了警示和教育作用。但是，由于滋生新聞敲詐等新聞業界的腐敗現象的土壤仍然存在，新聞敲詐等腐敗現象產生原因的復雜性，仍然需要乘勝追擊，繼續加大治理力度，同時需要建立治理新聞敲詐的長效機制，從根本上有效遏制新聞敲詐蔓延的勢頭。如何有效地治理新聞敲詐行為，防止其擴大蔓延？本文力圖從法律、新聞職業道德、新聞行業管理等方面對新聞敲詐現象進行多視角探討，通過梳理新聞敲詐現象不同表現形式，分析出現新聞敲詐的原因，從而提出新聞敲詐的綜合治理建議。

一、新聞敲詐的手段：威脅與要挾

什么樣的行為構成新聞敲詐？要回答這個問題，我們可以通過對刑罰中的相關條款的考察，從法理的角度界定。我國刑法第二百七十四條規定：“‘敲詐勒索罪敲詐勒索公私財物，數額較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制;數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑?！卑凑辗ɡ矸治?，所謂的敲詐勒索是指犯罪主體通過威脅、要挾的手段迫使犯罪客體交出財物。威脅、要挾的具體理由是多種多樣的，包括利用客體的不法行為，利用捏造的事實以損害客體的名譽相要挾，利用捏造的事實以損害客體的商業信譽相要挾，等等。

與敲詐勒索行為相關的犯罪行為還有詐騙、侵害商業信譽等。我國刑法第二百六十六條規定：“‘詐騙罪詐騙公私財物，數額較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;數額特別巨大或者有其他特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產。本法另有規定的，依照規定。”詐騙表現為行為主體虛構真相而詐取客體的財物，如偽造身份，偽造事實等。

侵害商業信譽既是觸犯刑法的犯罪行為，也可能是違反民法的民事侵權行為。我國刑法第二百二十一條規定：“‘損害商業信譽、商品聲譽罪捏造并散布虛偽事實，損害他人的商業信譽、商品聲譽，給他人造成重大損失或者有其他嚴重情節的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睋p害商業信譽和損害商品聲譽的構成要件是虛構事實或歪曲事實并公然散布。民法通則第五十八條第三款規定：“下列民事行為無效：一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下所為的。”第七款規定：“以合法形式掩蓋非法目的的。”第一百零一條規定公民、法人享有名譽權，公民的人格尊嚴受法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽。第一百二十條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。法人的名稱權、名譽權、榮譽權受到侵害的，適用前款規定?！?/p>

依據上述法理分析，可以將新聞敲詐界定為：新聞媒體及新聞從業人員利用報道權、輿論監督權，采用威脅或要挾等手段迫使當事人交出財物而牟取不當利益的行為。這種行為是以獲得利益為目的的，一旦達到目的就會收手，一般不會對當事另一方構成商業信譽、商品聲譽的侵害。社會其他人員冒充新聞媒體或新聞媒體從業者通過虛構身份或隱瞞真實身份騙取當事人財物等不當利益的行為，符合我國刑法第266條規定的詐騙罪或詐騙行為。這種行為所借用的輿論監督名義，同樣是虛構的事實。

二、新聞敲詐的負面作用：轉型中的贅瘤

我國的新聞業界正面臨著雙重轉變的壓力。其一是媒體機制的轉變。由單一的社會屬性向著社會屬性和商業屬性轉變之中，與此相應的是原有的傳統媒體由單純的事業單位向事業單位性質不變，企業化管理經營，或由事業單位轉變為企業法人自主經營。盡管這個轉變從上個世紀80年代就已經開始，但是至今仍然沒有徹底完成。事業單位企業化管理，往往是一對矛盾，事業單位本質上是為公共利益服務的，具有公共性;而企業化經營管理，本質上是以獲得利益最大化為目的的，具有商業性。在商業利潤的誘惑下，社會利益往往會被擱置一旁，甚至可以做出違法犯罪的行為。因此，美國、歐洲、日本等國家的公共性媒體如英國廣播公司（BBC）、日本放送協會（NHK）等的經費并不是通過經營取得的，而是由國家撥款解決。媒體的公共屬性決定了經費的解決方式。在我國如何處理好媒體的社會效益與經濟效益的關系一直仍然是在探索中的問題。

另一個壓力是信息技術迅速發展，帶來的媒體格局、傳播方式的轉型。媒體的競爭日趨激烈，近年來，頻繁出現中外傳統媒體?？南??；仡檪鞑ナ罚慨斠环N革命性的傳播技術出現之后，總會有舊的傳播介質被逐漸淘汰，甲骨取代了結繩記事，紙張代替了竹簡布帛。適者生存，如果傳統媒體無法適應信息技術的變化，在機制和技術轉變中就會被淘汰，一些媒體為了逃過被淘汰的命運，把很大的精力用于媒體經營上，不惜采用各種手段，甚至不正當的手段，一些本來應該從事新聞業務的編輯、記者也被挾裹到媒體的經營之中，角色錯位，為違法犯罪提供了可能的機會，一些新聞從業者利用新聞采編活動，以輿論監督為名實行新聞敲詐;一些媒體為了獲取更多的利益，有組織的進行新聞敲詐活動;真假記者沆瀣一氣勾結起來共同實施敲詐;致使媒體市場競爭中亂象叢生。

與機制和技術的轉變相適應的還有新聞傳播理念、新聞傳播制度、新聞傳播經營方式等多方面的轉變，需要相互協調。

三、治理新聞敲詐的對策：建立綜合治理機制

新聞敲詐的治理，需要建立起一個相互銜接，緊密結合，完善清晰的法律法規體系;加快新聞媒介在媒體融合條件下的轉型步伐，建設適應社會主義市場經濟體制，適應信息技術發展要求，有利于鞏固社會主義輿論陣地的新聞傳播體系;建立高效的綜合管理監管體系;建立和完善符合市場經濟規律完善的新聞行業的經營管理制度;制定可操作的職業道德規范體系。堅持預防為主，教育大多數人，打擊少數違規違法犯罪行為相結合的原則;堅持專項打擊與納入日常管理相結合的原則;堅持依法打擊與群眾監督舉報相結合的原則;堅持治標，更要治本的原則。

1.建立完善立法、司法、行政管理、行業自律組織、媒體聯動機制。

立法、司法、行政管理、行業自律組織、媒體都是綜合治理新聞敲詐密切相關的機構，應在各自的職權范圍內，各司其職，相互配合，形成聯動機制。

建議由一個相關的部門牽頭，建立由立法、司法、行政管理、行業自律組織共同參加的辦公會協調機制，定期或不定期召開會議，通報相關情況，分析具有重大影響的典型案例，協商制定依法依規打擊新聞敲詐以及媒體行業的其他違法犯罪行為的基本方針、重大政策、重要事項。然后按照各自的職責要求，各司其職，相互配合，予以落實，形成綜合治理新聞敲詐等新聞業界腐敗現象的體系。

立法機構針對新聞敲詐等行業內的違法犯罪行為依據《立法法》的規定加緊制定相關的法律;立法機構和司法機構加強對現行相關法律做出立法解釋和司法解釋，清晰界限，使現行相關法律不但更具有可操作性，也使其更好地發揮警示提醒作用，達到預防在前，懲治在后的作用。

管理機構在依法制定完善相關行政法規的同時，依法依規加大管理力度和處罰力度;在公布典型事件的同時，對典型事件按照不同類型進行相應的分析解釋，組織新聞傳媒行業通過多種形式，開展尊法、守法，增強法治觀念、提高法治意識、堅持法治精神教育活動。進一步梳理、整理、解釋、匯集現行法律法規中涉及新聞行業經濟、經營活動的規定條文，制定和完善新聞業界經濟活動、經營活動的行政法規，規范行業的經濟、經營行為，堵塞漏洞。

行業自律組織依據行業職業道德守則的規定，組織實踐工作者和業界內外的專家學者制定一部細化的新聞活動指引，指導從業者的新聞行為，使行業職業道德規范具有可操作性、可執行性;組織行業內的法治教育培訓工作，邀請立法、司法機構和相關的專家學者結合相關的立法、司法實踐、典型事件、典型案例開展教育活動，增強提高從業者的法治意識、法治觀念，在行業內進一步形成自覺守法，養成良好職業道德習慣的風氣。

新聞媒體要完善和加強內部管理，依據行業自律組織制定的新聞活動指引，編寫新聞活動守則，清晰具體地劃出新聞采訪、編輯、經營、管理的界限，規范從業者的行為。

2.完善立法，建立和加強相關法律的解釋工作。

長期以來，加快新聞法立法的呼聲不斷。這里所說新聞法是專門的法律。在專門的新聞法沒有出臺之前，就已經存在著廣義的新聞法，即以憲法相關條款規定為核心的現行的法律（包括全國人大及全國人大常委會的決定）、法規的相關條款、立法解釋、司法解釋等。

廣義的新聞法是一個法律體系，指國家通過立法形式強制性調整新聞傳播活動中所形成的各種社會關系的行為規范的體系。這個法律體系是由一系列法律構成的，包括憲法中的有關條款，尤其是憲法中有關言論自由和出版自由的規定;普通法，如刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律的相關條款;專項法律，如消費者權益保護法、未成年人保護法、婦女權益保護法、公司法、反不正當競爭法、知識產權法、有關網絡媒體的法律等法律中的相關規定，立法機構的決定;法律解釋，包括立法解釋、司法解釋等;本國所簽署予以承認的有關國際公約、條約等。這些法律全面規范了我國新聞傳播活動的各個環節，是新聞業界所必需遵循的強制性的行為規范。

廣義的新聞法不但在我國有，在其他各國都存在。如日本著名傳播法學者清水英夫監修的《大眾傳播六法判例》基本囊括了與大眾傳播相關的日本法律，其中除了憲法的有關條款外，涉及到知情權、信息公開的法律有《關于行政機關保有的信息公開的法律》、《民事訴訟法》、《政治資金規正法》、《行政手續法》、《關于為確立政治倫理的國會議員資產公開等法律》。涉及廣播電視、互聯網的法律有《放送法》、《有線電視放送法》、《電波法》。涉及到國家利益的有《國家公務員法》、《地方公務員法》、《自衛隊法》、《伴隨日美相互防衛援助的秘密保護法》。涉及到國會報道的法律有《國會法》、《關于議院證人宣誓以及證言等法》、《公職選舉法》。涉及法律報道的法律《刑事訴訟法》及細則、《民事訴訟法》及細則、《刑事確定訴訟記錄法》、《關于維持法庭秩序等的法律》、《監獄法》及細則。涉及教育報道的有《教育基本法》、《學校教育法》。涉及社會利益報道的法律有《破壞活動防止法》、《輕犯罪法》、《屋外廣告物法》、《道路交通法》、《關于保持國會議事堂等周邊地域以及外國使館等周邊地域安靜穩定的法律》、《關于國旗以及國家的法律》、《海關法》、《海關稅定率法》、《賣春防止法》、《關于與兒童賣春、兒童色情等相關的處罰以及保護兒童的法律》、《少年法》、《不當贈品類以及不當表示防止法》、《防止不正當競爭法》、《消費者保護基本法》、《制造物責任法》、《醫療法》、《藥事法》。與個人相關的法律有《刑法》、《民法》、《民事保全法》、《郵政法》、《關于行政機關保有的電子計算機處理相關的個人信息保護的法律》、《居民基本檔案法》、《著作權法》。

另外日本還有關于大眾傳播經營方面的法律以及眾多的法律實施細則、地方條例、有關的國際公約、自律性的各種倫理綱領等等。與經營活動相關的法律、法規、行政指引主要有《不當贈品類及不當表示防止法》、《不當競爭防止法》、《消費者保護基本法》、《制造物責任法》、《醫療法》、《藥事法》、《食品衛生法》、《輕犯罪法》以及日本準行政機構制訂的法規、指引，如日本公正交易委員會公布的《關于贈品表示法中比較廣告的指引》等，各行業協會制訂的行業準則等等。

日本涉及司法報道的法律主要有《刑事訴訟法》及細則、《民事訴訟法》及細則、《刑事確定訴訟記錄法》、《關于維持法庭秩序等的法律》、《監獄法》及細則。日本憲法第28條規定：“審判應在公開法庭進行”。但是，在法官一致決定所審理案件有可能妨礙公共秩序或者善良風俗的時候，可以不公開。對于政治犯罪、出版案件以及日本憲法第2章所保障的公民基本權利的案件的審理通常必須公開進行。在日本最高裁判所與日本新聞協會共同協商制訂的《法庭內攝影采訪標準運用基準》中規定，允許在法庭內攝影采訪，但是，應該由各家報社、通訊社、廣播電視臺協商選擇代表從事法庭攝影采訪，允許攝像記者以及輔助人員、攝影記者以及輔助人員各一人在審判長指定的位置攝影采訪，不得使用照明器材、錄音器材、轉播器材，拍攝的時間是在全體法官入席后，被告尚未入庭，宣布開庭前的2分鐘以內。

在我國同樣有與新聞行業經營活動相關的法律，如民法、刑法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、著作權法、商標法、食品衛生法、醫師法、藥品管理法、金融法、保險法等等，一系列法律的相應條款，以及國家行政機關依法制定的有關行政法規。問題是需要將分布在各項法律之中的相關內容進行整理、匯集，并結合有關案例加以解釋。

多年來，我國相關的部門根據相關法律的制定、修訂先后匯集出版了有關的法律、法規、政策文集，因此，在此基礎上要繼續這項工作，并在匯集這些法律的基礎上，組織立法、司法機構的專家、學界專家和實際工作者共同撰寫權威的法律解釋手冊，與此同時，組織編寫相關的案例分析集，使得相對抽象的法律條款具體化，便于理解掌握，指導業界具體的行為。

3.加快新聞體制改革步伐，從機制上遏制新聞敲詐。

中共中央十三五規劃建議中指出，要進一步深化文化體制改革，實施重大文化工程，完善公共文化服務體系、文化產業體系、文化市場體系。牢牢把握正確輿論導向，健全社會輿情引導機制，傳播正能量。加強網上思想文化陣地建設，實施網絡內容建設工程，發展積極向上的網絡文化，凈化網絡環境。推動傳統媒體和新興媒體融合發展，加快媒體數字化建設，打造一批新型主流媒體。優化媒體結構，規范傳播秩序。

要依據規劃建議的基本原則，提出的改革方向，積極探索，推進新聞體制改革的步伐。

2009年，原國家新聞出版總署曾經制定并頒布了《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》，《意見》提出了進一步推進新聞出版體制改革的主要任務：推進公益性新聞出版單位體制改革，構建新聞出版公共服務體系;推動經營性新聞出版單位轉制，重塑市場主體;推進聯合重組，加快培育出版傳媒骨干企業和戰略投資者;大力推進新聞出版產業升級和結構調整等。

建議對上述指導意見加快落實步伐，按照需求，我國目前的新聞媒體偏多，媒體內容同質化嚴重，一些不良媒體為了生存，在激烈的競爭中往往采用不正當手段違法違規經營。分類明晰后，對轉制為經營性的新聞單位，可以實行市場化運營機制，通過市場的規范性競爭，由市場進行選擇，汰劣存優，從而形成適應傳媒市場需要的媒介行業。

在探索推進新聞體制改革的過程中，相應的經營、財務管理等制度應同步跟進，避免出現真空，堵塞管理漏洞，保障新聞體制改革健康發展。

參考文獻：

[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，《人民日報》2015年11月4 日

[2] 斯琴、寶斯琴塔娜：《淺談文化產業化背景下的蒙古文圖書出版經營思路》，《內蒙古農業大學學報》（社會科學版） 2014年第6期

（中國人民大學新聞學院教授，博士生導師，中國人民大學新聞與社會發展研究中心研究員）