TPP對中國的影響及中國的應對

岳巍

2015年10月5日，泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定（以下簡稱TPP）在美國亞特蘭大的談判中取得了實質性突破，參加談判的12個國家在談判會議后召開共同記者發布會，表示就TPP協議達成一致。經過5年半的交涉，一個涵蓋約8億人口、占世界GDP總值比重約4成的全球最大自由貿易區誕生。TPP協議由美國主導，重在規則制定，推行所謂全面開放，意在把這些規則推向全球。

作為世界第一大貿易國、第二大經濟規模的中國并沒有參與TPP。有輿論認為，這是美國有意排斥中國。因此，TPP談判一結束，國內反響強烈。有人認為，如今的TPP有點像當年加入世界貿易組織，將來會被迫接受人家的條件，大呼“狼來了”。事實是否真有這樣嚴重，TPP對于世界經濟特別是中國經濟的影響到底如何，中國將如何面對TPP，如何應對TPP帶來的經濟沖擊，針對這些問題，本刊專訪了中國社會科學院學部委員、國際研究學部主任張蘊嶺研究員。

對貿易規則制訂主導權的

爭奪是核心問題

領導文萃：正如人們所知，2005年7月，“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPSEP）正式宣告成立，即 “P4協定”，即為TPP的前身。隨著美國重返亞太戰略的提出，“P4協定”引起了美國的關注，于是，開始了全面參與并主導TPP談判，由于有重返亞太戰略這樣一個背景，于是，從P4到TPP的解讀也就與其掛鉤，那么，美國為什么要主導成立TPP？ 在這方面，您如何看？

張蘊嶺：關于 TPP，現在大家議論很多，那么TPP到底怎么來的呢？我認為，得先從美國的兩個“不滿意”說起。 美國一直有兩個“不滿意”。首先是對多邊進程也就是對WTO的多哈回合不滿意。因為多哈回合是發展回合，也就是說要考慮到發展中國家的參與和利益，要考慮到其中應該有發展合作的內容。美國對這一點很不滿意，因為美國一直不太支持這種發展合作的概念，所以WTO的多哈回合分歧很大，參與各方的談判就談不下去。美國于是就一方面在多邊的框架下召集了一些志同道合的國家，搞服務貿易協定;另一方面積極推動由美國親自主導的區域性合作，在這個過程中，美國也不滿意，也就是第二個不滿意。美國參與區域性合作比較早，但是， 1989年，美國提升了亞太經合組織，也就是我們平常說的APEC。當時美國想利用APEC推動排他性的亞太地區的深度開放協議性進程。但是經過討論，APEC成員中的發展中國家，沒有同意美國的提議，因為APEC推動的是自主、自愿和協調的開放進程，是一種開放的地區主義，而這實際上并不符合美國的意愿。1994年，就是APEC剛提出茂物目標（Bogor Goals）的那一年（茂物目標，是在1994年印尼茂物召開的亞太經合組織峰會上提出的。該目標要求發達成員在2010年前、發展中成員在2020年前實現貿易和投資的自由化），以美國、加拿大、墨西哥為成員國的北美自由貿易協定正式生效。后來，美國對在APEC體系內推行市場開放的進程和方式不滿意，因為達不到美國預想的目標，所以，美國就積極地推動美洲自貿區（FTAA）。該計劃在2000年提出來，準備2005年達成協議，因拉美國家不同意，無果而終。這期間，東亞國家開始構建自貿區。2004年，東盟+3 （中日韓）經濟部長會議決定要推動東亞自貿區（EAFTA）的建設。2006年，我作為由13個國家參加的聯合專家組長向經濟部長會議提交研究報告。美國對此很著急，因為對美國來說，難以接受一個沒有美國參加的東亞自貿區。所以，在當年的APEC領導人會議上，美國提出要構建亞太自貿區（FTAAP）。美國提出構建亞太自貿區的設想之后，沒有得到其他多數國家和地區成員的響應。所以到了2008年，美國就研究決定另辟途徑。這就要說到P4，先前，由亞太經合組織，就是APEC中的四個小的國家，文萊、新加坡、智利和新西蘭搞了一個高度開放型的太平洋協定。APEC曾經有一個議程，叫做探路者計劃。這個探路者計劃就是鼓勵一些國家先走一步。既然整體推不動了，這4個小國，就搞了一個高度開放的協議。美國就盯上了這個協議，2008年開始研究如何參與到其中。2009年美國奧巴馬政府正式宣布由美國來領銜擴大的太平洋伙伴協定，并且邀請了更多的成員參加。最后，形成了現在這樣有12個成員國的規模。原來的4個，加上擴大了的8個，成了現在的12國構成的框架，就叫做TPP，這個T是（Trans），然后P（Pacific）P（Partnership），就是跨太平洋伙伴關系協定。

領導文萃： 那P4國家，是不是一開始就想做亞太自貿區？

張蘊嶺：還是我剛才介紹的探路者計劃，就是有條件的先往前進。有了TPP，有了RCEP，還要不要亞太自貿區？這是2014年在中國舉辦APEC峰會時達成的共識——對這個問題開展戰略性研究。也就是說還要不要搞不同于TPP，不同于RCEP的亞太自貿區。從現在看，大家都覺得亞太自貿區是好事，需要推動，但是美國很可能在近期內主要興趣還是落實和擴大它主導的TPP，所以，亞太自貿區的建設也會有很多變數。

領導文萃： TPP最初由智利、新加坡、新西蘭、文萊不具名氣的P4在美國的積極推動下迅速發展，那么，美國為主導并達成TPP做了哪些具體的工作？特別是在美國國內做了哪些推動？

張蘊嶺：目前參加TPP的國家，有像馬來西亞這樣的中等發展中國家，有像越南這樣剛進入中等收入門檻的發展中國家，也有像日本這樣堅持對敏感產品實施高保護的發達國家。所以，這個協定談起來很艱難，甚至幾度接近夭折。經過5年多的談判，終于告一段落，這也歸功于美國國會通過了貿易談判快速通道授權。這個快速通道授權是什么意思呢？美國的貿易談判協議最后要經過國會批準，由于美國國會的眾議員代表著各種各樣的利益，在國會審議的時候，眾議員們往往會針對文本提出各種各樣的要求，一旦提出要求，政府就要進行重新談判。這就等于之前的談判要重來，其他談判伙伴肯定不會同意，不修改國會就不通過，這樣的話就等于談判失敗了。為了避免出現這種結果，美國有一個快速授權法。只要國會給予，談好的協議就不用修改，要么是同意，要么是否定?？偨y奧巴馬反復做工作，國會終于通過了這個快速通道法案。不過，這并不表明國會一定會通過TPP協議，國會中反對協議的議員也不少。

領導文萃：盡管奧巴馬取得了快速通道授權，并達成了協議，但是，美國國會是否會通過這個協議，其他成員國國內是否也面臨著相同的政治制約？

張蘊嶺：談判協議完了之后，并不是就萬事大吉，后續還有一個復雜的過程。如果要把這個協議變成可執行的、具有法律約束力的協議，要經過各成員的國會通過。首先就是美國國會要通過，對此大家都很關注。其他的各個成員的立法機構要通過也不那么容易。從現在的情況估計，后續還是會面臨很多障礙，一個就是美國正處于大選期間。就目前美國政界的反應來看，一些重要的政治人物發表了很多針對TPP協議的反對意見。但是，我們要明白，不要過度相信政治人物尤其是參與競選的政治人物在競選期間的言論。無論是希拉里還是共和黨的某個政治人物上臺都這樣。因為國會已經通過了快速授權法，預計到2016年7、8月份以后，通過TPP協議會被國會提上議程，可能辯論的時間會長一點，當然， TPP符合美國的國家利益，議員們會考慮否決的后果。據現在看，像加拿大、新西蘭、馬來西亞這些國家，國內對一些條款有不滿意的地方。但是，畢竟已經談成了目前這個樣子，各方都做了許多艱苦的努力，要現在否決它，影響太大。盡管還會折騰一段時間，不過估計到2017年，有可能開始實施。

領導文萃：為什么TPP協議簽署之后，反響會這么大？

張蘊嶺：這里邊主要的原因還是在于它所堅持的所謂高標準和新議題。所謂高標準就是依據這個協定，各成員之間相互要達到95%以上的開放。所謂新議題，就是這個協定要包括過去傳統的貿易談判中所沒有包括的內容。傳統的貿易談判，主要是開放邊界，也就是降低關稅。這次新議題叫做behind border issues，邊界內的問題，也就是說涉及到一個國家內部的政策和體制，從競爭政策到國有企業，還有融資、環保、勞工、專利等等，一共有20多個議題。這些議題其實質就是對成員的經濟管理法規、政策實行高度協調與一致，這在之前所有的貿易談判中是沒有過的。盡管過去也有一些國內的法律需要服從相關協議的要求而進行修改的情況，但是像TPP協議規定的這樣大規模的、深度的介入還是不多的，所以這就引起了很大的議論。特別是，協議對專利單獨談判，延長了重要產品，特別是美國掌握優勢的產品專利的期限，被認為是大公司干預的結果。

領導文萃：TPP其實反映了不同國家陣營之間對于貿易規則制訂主導權的爭奪，能否這樣看？

張蘊嶺：奧巴馬明說了，規則應該由美國制訂，而不是由中國制訂。也就是說，美國作為世界上最發達的國家，作為第一大經濟體，要把握住制訂規則的主導權。這個主導權首先是美國作為發達國家的角度來深度推動市場開放。但是發展中國家，需要保持自己的一些競爭優勢，技術上不具優勢，還是要靠低勞動成本及相對寬松的標準以及國家的支持政策等，一旦這些沒有了，推高到高起點，就會發展不起來，所以，過渡到高標準需要時間，也需要條件。 二戰以后，越來越多的發展中國家加入開放的世界市場，企業為了降低成本，把生產移到低成本的發展中經濟體去，生產的商品返銷到發達國家，令發達國家的企業面臨困境?，F在，美國通過TPP打造新標準，未來要把TPP推到多邊，變成世界的標準。但是，愿望歸愿望，真正推動進程不那么容易，畢竟世界上發展中國家還是占多數，需要發展，需要漸進提高。TPP的深度開放不能適用于所有國家。美國未來還是要擴大TPP，進一步拉更多的國家加入，加緊跟歐洲國家談美歐自貿區（TTIP）等。面對發展中國家的群體興起，發達國家力求占據規則制訂的主導權，這可能是TPP更為實質的內容。

領導文萃：但是，發達國家之間似乎也并不是鐵板一塊，內部也有一些分歧。

張蘊嶺：在發達國家內部，確實也存在反對的聲音。因為TPP對于這些國家的中小企業來說，可能得不到多大好處，同時對弱勢人群還可能會受到更大影響。這也是美國現在很多政治家公開表態反對TPP的原因。直到現在，美國國內還有相當強的勢力，反對北美自貿協定，認為簽署自貿協定之后，美國公民的就業機會被墨西哥人搶走了，美國人從北美自貿協定中沒有得到什么好處。這也反映了美國國內的一個矛盾，這也就是為什么有的人說這個協議實際上是代表跨國公司的利益?？鐕菊紦嗣绹洕闹黧w地位，自貿協定開拓了跨國公司的新競爭環境，對國家的整個經濟也可以起到拉動的作用。為了應對自由貿易協定對國內中小企業和弱勢群體的沖擊，美國專門有針對本國貿易進行保護的法律，法律規定，對受損失人群、弱勢群體、弱勢工業，必須予以扶助和支持。國會通過快速授權法案的同時，通過了這樣一部保護法案。這從某種程度上反映了發達國家對于本國特定人群和特定領域的保護能力。而很多發展中國家，就沒有這方面的保護能力，甚至訂在紙面上的保護條款都沒有。

領導文萃：TPP成員中現在有發展中國家，未來還可能有更多發展中國家加入，那么TPP內部，發達國家與發展中國家不同的利益訴求如何平衡？

張蘊嶺：從目前公布的TPP協議要點來看，在安排上做了許多靈活的規定，比如紡織品的原產地規定。紡織品的原產地規定就是要求，只有TPP成員才能享受原產地規定的優惠，也就是說產品必須得在目前這12個成員中生產，才能享受原產地規定的降稅優惠。比如越南，大部分的紡織品原材料都是從中國進口，而不是在越南本地生產，盡管中國可能會轉移一部分產能到越南，但是不會所有的都轉移過去。在這樣情況下，為了靈活應對，就專門列了一個條款，如果實在沒有替代，不可能在國內生產，還是可以靈活掌握的。其他像競爭性條款等，也都有一些靈活的把握。一些條款也有很大的新意，比如說爭端機制。爭端機制賦予了公司控告政府的權利，而且進一步規定如果問題解決不了，可以組成獨立的辦案專家組，這個專家組獨立于政府，是專門建立的一個新的機制。這與過去我們簽訂的通過協商、在成員內部解決、由政府主導這樣一些貿易協定有很大的不同。

領導文萃：現在是不是可以這樣說，美國所接納的這些國家是不會在規則制訂權上向美國發起挑戰的。

張蘊嶺：不能這樣說，不是挑戰，而是討價還價，爭取空間，爭取靈活性，比方前面舉的紡織品的例子。此外還有專利方面，美國原來提出的是70年保護期，后來美國做了讓步，把這個年限縮短了很多，這個最終達成的協定已經遠遠不同于美國最初的設想了。之所以談判時間那么長，就是因為最后都是在討價還價。

領導文萃：面對TPP，WTO怎樣發展？TPP會不會最后取代WTO？

張蘊嶺：我認為不會取代的，TPP是想把這些規則放在WTO，也就是說多哈回合，原來設計的發展回合可能不符合美國的利益，那么美國希望用這些新標準來啟動。多哈回合最后先達成便利化協定，多哈回合會不會還有后續的談判？如果有，那么可能會修改原來的議程，把美國關注的這些新議題放在這里邊，但不會全盤接受TPP的規則。

領導文萃：是不是可以說TPP實際上是世界經濟發展到一定階段之后必然會出現的結果？

張蘊嶺：TPP只是一種模式，不一定具有普遍性。推行得太快會遇到很多問題?，F在大家問得最多的是，為什么越南那么落后，人均GDP剛進入一千美元，就可以成為TPP成員國，我想，主要是越南面向未來的國家戰略需要。越南決心要成為制造業的加工出口基地，為此要推動大開放，通過加入TPP可以取得美國市場的入場券，同時，政府也通過TPP談判的外部壓力推動國內的改革開放。在談判中越南也爭取到了不少較為靈活的空間。有些TPP成員懷疑，越南能不能真正落實，TPP協定里邊還有懲罰條款，如果不能執行，會遭到懲罰。這些只能將來走著看。

領導文萃：TPP最后真正會形成世界貿易的新秩序嗎？

張蘊嶺：我覺得很難說成為一個秩序，只能說是為世界市場開放增添了新的內容。它可能沒法形成世界普遍接受的一個原則。

中國如何應對TPP

領導文萃：TPP協議的達成引起廣泛反響，特別是在中國，TPP成為熱門話題。

張蘊嶺：對于中國來說，在國內為什么會變成一個熱門話題？這里面有兩個原因。首先，這涉及到它的實施對中國的影響。按照這個協定的規定，不符合協定的標準的商品，將來就可能會大規模地遭到限制，甚至是遭受制裁，從而進入不了這些成員的市場，那么我們中國的貿易份額可能就會流走，而被TPP其他的成員占有。第二，就是中國想要進入這個市場，就要想辦法修改自己的相關規定與法律，來符合TPP的規定要求，這一點目前來看存在很大的難度。

領導文萃：由于有美國亞太再平衡戰略這樣一個背景等原因，國內有一種擔心或是看法，認為這個協定完全是針對中國的，對此，您如何看？

張蘊嶺：這個協定有很強的針對中國的因素存在，但是，不是完全為了針對中國的。盡管許多規定對于中國未來貿易的發展存在制約，但是，對于別的沒有參加TPP的國家也一樣，其中的新議題，可能影響最大。當然，從未來發展看，開放中涉及新議題有合理性，現在關稅已經普遍比較低，關稅降低之后，除了個別敏感產品，下一步自然就涉及這些問題。從這個角度來看，TPP的新議題有積極的一面，它使得市場的開放程度更深，涉及到一些我們過去長期關注的真正的貿易障礙。因為中國目前沒有加入，所以對于中國來說，還是存在排斥因素，并且影響很大。如果說TPP不是專門針對中國的，但卻是針對后起發展中經濟體的。按照美國的說法，后起的經濟體進入國際市場，必須要付出代價，要提高進入市場的門檻，把標準提高，從而增強發達國家的競爭的優勢。顯然，美國領導制定新規則，為了打造它自身的優勢，創造一個更加深度開放的國際市場。TPP雖然從長期來看有益，但是它并不能馬上，或者全部適應所有的國家。中國至少現在，或者近期不具備加入的條件，而我們不加入，就會遭受到貿易的損失，所以國內就出現了比較多的擔心。

領導文萃：那么，面對TPP，尤其是其對中國的影響，應該從哪幾個角度來看待和研究？

張蘊嶺：我認為應該從三個角度來研究TPP。第一個角度，就是TPP對貿易的影響大不大，有多大？國內有研究者認為TPP對我國的對外貿易影響不大，我認同這種觀點。其實，不僅對中國的貿易影響不大，對美國的貿易影響也不大。因為參與TPP的這些國家中，美國除了跟日本的貿易額比較大之外，與其他國家的貿易額都不是很大。而中國與日本的貿易額還遠遠超出美日之間的貿易額。既然對貿易的影響不大，那么，目前階段，TPP的關鍵問題還是規則制訂主導權的問題。TPP宣稱是面向21世紀的新規則制訂，必須拿到規則制訂的主導權。發展中國家現在占到世界經濟總量的一半以上，如果不制訂新規則，這些國家起來之后就會來制訂它們自己的規則。第二個角度，就是從規則制訂上看。中國已經成為世界第二大經濟體，應該有規則制訂權。美國人說得很清楚，凡是符合我們條件的，未來都可以加入，如果中國要加入，就要首先接受這些條件。從這個角度來看，中國會比較被動。在此情況下，中國也不要光盯著TPP，我們的努力要放在推動多邊開放進程（WTO），推動發展中國家為主的區域開放（RCEP），還要大力推動“一帶一路”的建設，“一帶一路”是制定發展合作的新規則，在這方面，我們有優勢。第三個角度，從政治角度看，美國力圖通過掌握規則制訂的主導權，以此來約束中國，使得中國的崛起進程受到拖延。這方面的影響有多大？如何突破？很值得研究，不能簡單地認為中國崛起的道路給堵死了。從不同的角度看TPP，會得出不同的結論，但在我個人看來，對于TPP不必特別驚慌。

領導文萃：從未來角度看，中國是否有必要盡早加入TPP？從現在來看，中國將如何做？采取怎樣的積極的應對之策？

張蘊嶺：首先，中國如果現在急于加入，顯然也不符合條件。中國可以為未來加入做準備，先與美國談成雙邊的投資協定，再爭取談自貿協定，那時是否加入還是要觀察，加入不是唯一的道路。深度開放和新規則本來就是我們未來的發展方向，但不能著急，深度開放是一個過程。同時，深度開放的含義和結構也需要研究。第二，中國并不會被一個TPP逼上絕路，中國還有許多其他的事情可以做。比如中國提出的“一帶一路”，中國提出的互聯互通，以及中國還可以繼續擴大自己的自貿區建設。TPP成員中，有4個是已經與我們簽署了自貿區協議，正在談判自貿區的還有幾個國家。第三，我們要以開放的態度，逐步地提升自己的實力，來適應這種變化了的新形勢。黨的十八屆五中全會做出重要決定，加快開放步伐，盡快實行負面清單和準入前國民待遇原則，以往在這個方面我們比較謹慎，中央的決定無疑是積極地應對新變化。把TPP過度政治化，把它看成是一個敵對性的東西，反而對我們不利。我們應該以開放、積極的態度來尋找自己的優勢。比如說中美貿易，中美之間過去從來都沒有自貿區協定，但中美的貿易發展很快。將來在TPP框架下，中國對于美國的貿易份額可能會有所下降，但這也符合我們的調整戰略，不能過度依賴美國市場。原來我們不具備優勢的一些產品，必然會轉移出去，這樣的話，又可以加速我們的產品結構的調整升級。所以，我覺得TPP對于中國來說，有很大的挑戰，也有壓力，但并不是一個絕路。

領導文萃：有一個說法，中國加入WTO之后，很多的承諾實際上是沒有完全履行的。所以導致后來美國需要制定一些新的規則防范再次出現這種情況，對這一說法，您怎么看？

張蘊嶺：我覺得這不太符合事實。應該說中國很好地履行了加入WTO的承諾。但是，當時的那個條款，并沒有包括現在美國要應對整個發展中國家崛起，應對中國這樣一個強競爭力的情況，當時的情況與現在完全不同。當時主要是涉及邊界上的問題，現在，關稅基本上到了比較低的情況下，下一步自然就要推動邊界內的，涉及到貿易、投資、服務的一些政策法規、機制等各個方面的東西。從世界范圍內深化市場開放，必然會涉及到這些問題。但是如果規則標準太高，就無法適用于所有的國家，在這個世界上，發展中國家還是占多數。根據現在的預測，到2020年，或者2030年，發展中經濟體將占世界經濟的最大部分。那么這個時候發展中經濟體還是有它特殊的一些需要。比如說需要一些過渡，需要一些有差別的政策，需要發展合作等等。TPP是不包括合作的，其重點是創建一個高度開放競爭的環境。像RCEP，即東亞的區域伙伴關系協定，將來也涉及新議題，但有選擇，在進程上也是漸進，加強合作，應該說RCEP更適應發展中國家的要求。

領導文萃：國內對于TPP感到恐慌的主要原因是什么？

張蘊嶺：前面提到，恐慌我覺得有兩點原因，一是擔心貿易受到限制，進入TPP成員市場受到新規則的限制;二是把TPP政治化，認為這個東西就是專門針對中國的。在我看來，TPP有針對中國的強烈因素，但是，從美國來說，還是要應對后起新興經濟體的挑戰，當然，也有深化開放的需要。有人認為，TPP是壓制中國崛起的一個工具，實際上，TPP壓制不了中國的崛起。因為中國的崛起過程，取決于多種多樣的因素，也不是只有貿易一項。如果把TPP過度政治化，就要跟美國直接對著干。對美國，我們是有斗爭也有合作，我們可以尋求自己的優勢，比如，推動亞投行的建立和金磚國家銀行（新發展銀行）的建立，倡導“一帶一路”建設等等，同時，我們也積極推動自貿區的建設。當然，對TPP的發展還是要重視。美國不僅在亞太，未來也會吸收非亞太國家，最近，有的美國專家提出，TPP可以不限于APEC成員。對TPP的規則也要加強研究，制定應對措施。我們畢竟要跟這些成員做生意，那么就要適應這些規則，如果不適應的話就可能會遭到限制。另一方面，我們也可以通過投資進入TPP成員市場，把產能往外轉移，到當地進行生產。

領導文萃：現在中國對TPP的應對，具體應該遵循什么樣的原則，或者說選擇怎樣的路徑？

張蘊嶺：我們至少有四個方面要做。第一，不必急忙加入，但要認真對待，加強研究，特別是企業，要了解條款，了解規則，制定應對措施;第二，化被動為主動，利用TPP的壓力，推動開放，加快改革開放進程，在有我們參加的自貿區談判中有選擇地考慮TPP新規則;第三，加快與美國的BIT（雙邊投資協定）談判，在此基礎上，探求談判雙邊自貿區的可能性;第四，加速RCEP（東亞綜合經濟伙伴關系協定）的談判，實質性地推動我們的“一帶一路”建設、互聯互通等等。

領導文萃：那么，中國是不是有絕對的必要加入TPP？

張蘊嶺：我個人的觀點是，將來也可能考慮。但是至少近期和中期我不太贊成急忙地去加入。首先，中國需要做好自己的事情?，F在去談加入TPP會非常艱難，因為那些條款要求比較高。此外，作為一個大國，中國要爭取自己的主動性。這個主動性，就是我們可以做其他很多的事情。2014年，中國借APEC領導人會議在北京召開，大力推動了FTAAP（亞太自貿區）議程，這是一個戰略性舉措。建立亞太自貿區困難不少，但畢竟是一個重要的選項，它更有涵蓋性、包容性，也會得到許多發展中經濟體的支持。如果中國急急忙忙宣布要加入TPP，那亞太自貿區的構建可能就沒有什么希望了。