高等教育學生資助法制化的經濟法進路

柯 心

(華東政法大學 經濟法學院，上海 201620；上海政法學院 學生處，上海 201701)

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法學研究

高等教育學生資助法制化的經濟法進路

柯 心

(華東政法大學 經濟法學院，上海 201620；上海政法學院 學生處，上海 201701)

在中國高等教育市場改革浪潮中，教育資源存在總體稀缺與配置不均的問題，教育公平也因“上不起學”而備受置疑，市場機制在提高效率和維護公平方面都出現了“失靈”。對此，中國政府近年來不斷加大高等教育學生資助的投入力度，然而相對應的卻是學生資助法律的嚴重缺失。高等教育學生資助從政府社會責任本位出發，是對市場經濟的干預和對教育資源配置的規范，它以資源效率為內在價值，以教育公平為核心價值，以社會和諧為最高價值，其法制化目標與經濟法的理念共通。因此，在經濟法的框架下，學生資助從政策走向法律有其客觀性與可能性，是當前高等教育經濟發展的內在要求。

高等教育；學生資助；法制化；經濟法

一、高等教育學生資助政策體系的特征

高等教育學生資助政策體現了政府對于社會各方利益的協調與均衡，是經濟利益與政治利益的兼顧，也是“效率”與“公平”間的平衡。教育不公平現象是市場化的負面結果，也是高等教育收費制度帶來的教育體制內各方利益的失衡，為回應市場“失靈”而導致的一系列社會問題，各國政府紛紛建立高等教育學生資助體系，以期從政府的社會責任本位出發加強頂層制度設計、關注市場失靈干預機制以及規范資源分配制度等，解決社會發展中的問題，維護社會弱勢群體的受教育權與發展權。

(一)體現政府的社會責任本位

現階段，我國高等教育學生資助政策是國家站在觀照全社會的視角，考慮整體利益，平衡經濟弱勢群體教育資源劣勢，保障經濟困難學生教育公平而作出的頂層設計。政策的制定體現了社會責任本位特征。受教育權是我國憲法規定的公民的基本社會權利，政府負有以各種途徑和措施來實現教育公平的責任和義務。當經濟弱勢群體的受教育權無法保障時，當貧困學生對學費望而興嘆時，當相同稟賦的學生因不同的經濟能力而被不平等對待時，設計并推行一套使公民享有“平等受教育權利”學生資助政策體系便是政府履行職責和義務的體現。

現行高等教育學生資助政策體現了自上而下的政策安排，教育公平不單是中央政府的職責，也是地方政府維護區域社會經濟協調發展的基本遵循。具體體現在：一方面，學生資助政策體系確立了合理的資金分擔機制。①以中國為例：中央負擔中央所屬院校的國家勵志獎學金和國家助學金資金；對于地方所屬院校的國家勵志獎學金和國家助學金資金由中央和地方按比例分擔；西部地區高校和東部地區高校，根據生源結構的不同，中央和地方按照不同比例予以分擔；人口較少民族家庭經濟困難學生資助資金全部由中央負擔。資助義務在各級政府的財政措施中有所體現。另一方面，現行學生資助政策在資助形式上形成中央與地方共同發力的良好態勢，如在中央層面以國家助學貸款為主解決貧困生學費、住宿費，以國家助學金解決貧困生生活費，在地方層面以地方財政補貼的生源地貸款、入學地針對新生順利入學的“綠色通道”、學生所在高校提供的勤工助學等措施解決貧困生入學問題。

(二)體現政府對市場經濟的干預

學費改革是高等教育引入市場機制、規模化發展的必然結果，但其推行的這十幾年也產生了一系列問題。高等教育收費與經濟弱勢群體無力支付學費之間的緊張關系，社會中高收入階層占用更多教育資源的優勢問題，高校學費成本分擔與貧困學生受教育權之間的權利沖突問題，都是高等教育市場機制的“失靈”。一旦市場對資源配置無能為力，政府即肩負起干預市場的職責。高等教育學生資助政策就是通過對市場機制“失靈”的合理干預，解決教育資源的分配不公，緩解貧困生的學費壓力，以期保障公民高等教育受教育機會的政府干預政策體系。因此，政府在設計制度時，有著不可推卸的責任，對既有不公的“矯正”正是法的正義價值所在。[1]現行高等教育學生資助政策的實施正是政府試圖通過干預市場的手段，矯正由于高等教育收費的制度困境及貧窮的代際傳遞給經濟弱勢群體帶來的教育不公。

(三)加強對教育資源配置的規范

高等教育學生資助對教育資源的分配理念可以用“反向歧視”的概念來解釋。“反向歧視”是將優勢群體作為“歧視”對象，通過為特定或不特定的弱勢群體，以政府為主導提供特殊照顧、特別保護和優惠措施等。鑒于優勢群體和多數人可能遭受到實質不公平，“反向歧視”的政策把握更需要合法與合理。[2]高等教育學生資助作為一種教育資源“反向歧視”分配的制度安排，是有其合理性的。對弱勢群體的優惠性差別待遇，是對社會財富分配不公和貧窮代際傳遞影響的貧困學生遭遇教育不公的公權力矯正，這種政策設計避免經濟困難學生受到正向歧視。從問題的另一面思考，高等教育學生資助政策又是否構成對非貧困生的歧視呢?因此，作為教育資源的一個組成部分，學生資助“反向歧視”適用的范圍、標準和力度應投放于令“社會整體變好”的目標上，才能確保其適用的合理性。

高等教育學生資助政策在設計上采用了幾項限制措施：首先，以經濟收入為標準來明確特殊保護對象的資格。在高等教育財政資源極為緊張的前提下，政策對象的選擇應極為嚴謹，應使政策準確地覆蓋應該享受“福利”的對象；其次，以多元化資助形式針對各個少數群體的特殊屬性而有所區別待遇。大多數高等教育學生資助制度都采用了復合的、多元的制度安排，兼具有償與無償、補貼與貸款等相結合的模式；最后，以資助標準的限定確保政策的相當性，即弱勢群體所受的優惠待遇或經濟補貼與其自身現有境況相符，使得政策不影響社會整體公平。學生資助制度往往具體規定資助的比例、金額、檔次等，使得差別待遇有理、有利、有節。

二、高等教育學生資助政策的價值追求

(一)以資源效率為內在價值

如前文所述，學生資助是教育資源的一種重要類型，在不同的教育活動中，教育資源的種類和數量有所差異，而對學生的資助便是教育資源的一種類型。“教育資源”這一概念源于經濟學范疇，帶有明顯的經濟學特性，“效率”是經濟學中最重要的價值取向，由此也在學生資助中有所體現。

一方面，從社會責任主體角度來看，學生資助應體現效率價值。學生資助是面向經濟弱勢群體而進行的整體性幫扶，符合教育資源公共產品的部分特性：包括“效用的不可分割性”——公民受教育的整體權益，以及“消費的非競爭性”——符合條件的皆可受資助。因此，學生資助的公共性通過其產生的人力資本和社會資本具有很強的外部性，這種外部性的受益群體是集體而非個人，即在特定的政策和制度下，通過學生資助，使受資助的學生享有了平等的受教育權和共享優質的教育資源。正是由于資助資金的最終效益與集體利益相關聯，政府作為社會整體利益的代表，其角色就是教育市場中的“理性人”，必須追求公共資源——資助資金使用的效率最大化。另外，和教育公共產品的“受益的非排他性”特性不同，高等教育中的學生資助基于教育資源的稀缺，是具有排他屬性的，在有限的資金投入中，受資助個體必然排除他人繼續享有同一份資助金額的可能性。因此為平衡不同個體之間的差異，必然要求學生資助設計出更體現效率最大化的機制。

另一方面，從社會財富再分配的角度來看，學生資助應體現效率價值。國家、社會和個人對學生進行經濟資助的過程，實質上是通過學生這一教育活動的中心和對象，將經濟資源投入到教育系統中的資源配置的過程。學生資助是政府參與社會財富再分配的手段，是以納稅人整體財富承擔小部分人教育成本的行為，從政府財政職責的效率角度來看，學生資助自然不能例外。我們將學生資助資源配置的理想目標稱之為資助的效率。高等教育學生資助的效率既應該體現在通過政策引導使相關社會資源得到最佳配置，也應該包括政策的執行效率，比如資助資源配置到最需要的弱勢群體，學生資助配置制度的交易成本最低等。

(二)以教育公平為核心價值

教育公平是當前國家基本教育政策，是教育民主化進程中的一個重要階段，對“強者”的限制和對“弱者”的保護體現了“主權在民”的思想。柏拉圖在其《理想國》中闡釋了對教育公平的理解：國家供給教育機會不應該受教育對象外在因素的影響，比如種族、階層或者經濟能力，而應該供給個人平等的受教育機會，使其有可能通過自身努力從教育中獲得發展。教育公平就是政府為受教育對象提供同等的受教育機會。學生資助政策是在學費制度改革后逐步受到關注的，這說明了在市場條件下，為了彌補對經濟弱勢群體的忽視，學生資助政策被制定和推行，教育公平是學生資助政策追求的核心價值。

1.學生資助有利于保障起點公平。在高等教育實行收費上學之后，學生作為成本分擔主體之一，要承擔部分教育成本，這意味著對受教育者接受高等教育提出了一定的經濟要求，“如果存在激勵機制，不平等就必然存在”[3]。教育機會公平是經濟困難學生改善自身的前提，機會公平的缺失將使對于教育公平的所有努力付之東流。“從社會理性、公正出發強調對社會弱勢群體的補償是實現相對公平的重要原則之一”[4]，學生資助制度實質上是一種矯正制度，它對經濟困難學生的援助，直接或間接地減小了他們與優勢群體的差距，使得秉賦相同的學生在教育機會上有平等的起點。

2.學生資助有利于教育過程公平。教育過程公平即受教育者在接受教育過程中受到公平對待。[5]入學公平使得很多寒門子弟對于“象牙塔”有了憧憬的勇氣，然而隨著學費標準和生活開支的提高，“囊中羞澀”仍會給貧困學生的求學之路帶來坎坷，與優勢群體的競爭仍然時時受“貧窮”所限。學生資助正是通過制度設計在一定程度上緩解這種與經濟差距始終相隨的競爭差距，這對貧困學生而言更為公平。學生資助的經濟補償從根源上解決差距的存在，以經濟狀況的改善幫助經濟困難學生既正視自身的劣勢所在，又培養健康的心理和積極的人生態度，珍惜政府給予他們的經濟補貼，這有利于他們以正確的心態參與公平競爭，并最終保障高等教育過程的公平。

(三)以社會和諧為最高價值

教育是在政治、經濟等因素給社會帶來巨大不平等時實現社會平等“最偉大的工具”。[6]教育是政府對社會人力資本的投資，人力資本的累積則使收入分配趨于平等。*其主要理由是：人力資本增長將使國民收入中源于知識、技能等因素的份額相對上升，而源于財產等其他因素的份額相對下降，從而彌補由資產、政策和歧視等因素帶來的不公平，使社會各階層收入趨于均等。因此，國家為每個人提供公平的自我提升機會，使其積累擺脫原有困境的能力，最終顯著地改善人的生存狀態，減少社會性的不公平。

1.學生資助提升社會整體資本。“人力資本的關鍵投資就是教育。”高等教育學生資助正是提升人力資本，并進一步提升社會整體資本的路徑。從微觀上說，教育對個人收益率的作用越來越大，相應地，不斷攀升的學費所帶來的不公也越來越明顯。倘若這種不公平被放任，那么最終損害的是社會整體資本的積累。面對日益增加的教育成本和財政壓力，學生資助能夠疏導低收入階層經濟承受能力與教育支付壓力之間的沖突，緩解社會公眾高漲的受教育需求和政府緊縮的財政政策之間的沖突。因此，盡管學生資助并不能直接拉近社會各階層的收入差距，但是從教育轉化為人力資本的意義上說，不僅在短期內能解決一部分學生上學難的困境，更能從長期上解決貧困的代際傳導，使貧富差距的減小成為可能。

2.學生資助強化教育主體責任。學生資助的主體除了最主要的政府部門外，還包括高校、企業以及公民，在資助關系中，任何一方主體都具有相應的教育責任，只有都履行了各自的職責，才能向著社會和諧的目標共同發力。現代政府作為公眾的代表，應該對公眾于教育事業的期望有所回應，并承擔最終責任。從學生資助來看，應建立公平有效的補貼矯正制度、完善相關法律條款和配備各種監督渠道等措施，以達到維護和實現教育公平和公共利益的政策目標。非政府部門(社會和個體)也可以在學生資助的范式中，實現部分社會利益，彌補政府在公共產品領域中的缺失部分。

三、高等教育學生資助法制化的經濟法進路

市場機制引入高等教育作為一種現代教育發展中普遍追捧的治理方式，其對高等教育資源的擴充和規模化的效用顯而易見，但與其相生相長的社會問題也需要及時解決。[7]縱觀高等教育學生資助完善的國家，其學生資助立法相較更為完善和系統。在我國，學生資助同樣是高等教育市場中的一項重要經濟政策，其法制化進程的重要性不言而喻。筆者認為學生資助的相關立法可以從經濟法的基本假設角度來分析，一方面有利于處理好法與政策的關系，另一方面有利于從法律層面促進高等教育市場的發展和社會公平的實現。

(一)經濟法的價值取向

第一，追求社會整體利益。經濟法以社會整體利益為評價視角，只有符合社會整體利益的行為才能得到肯定。經濟法也正是從社會整體利益的需要出發，實現社會經濟資源的優化配置。第二，強調公平優先于效率。市場主體具有自利性和逐利性，這是市場機制的固有特征，也決定了市場當以效率法則優先。市場自發地對收入進行分配，其結果呈現出效率的結果而非公平的結果，以致產生較大的收入差異，對于這種差異市場內部制衡糾偏的再分配機制是缺失的。[8]法的基本價值兼容公平與效率，經濟法亦不例外。然而與效率價值相比，經濟法的公平價值反映其法的本質特征，原因在于它所保護的公平是形式與實質相統一的公平，是社會總體公平。第三，維護社會經濟秩序。在文明的社會中，經濟手段、行政手段皆可起到維護市場秩序的作用，然而在法治經濟中，法律是消除或預防無序狀態的最重要手段。經濟法的秩序價值為其實現社會整體利益和社會公平價值服務。

(二)學生資助法制化目標與經濟法理念的共通

學生資助法制化目標在立法初衷、追求目標、采用方式手段以及對公權力的界限關注方面，都與經濟法的理念有著共通之處。

1.共同致力于克服市場失靈。在高等教育學費制度變革背景下，教育市場化和教育公共性的沖突，使得市場價格機制失靈，學生資助在協調與提高教育資源配置，矯正教育市場既有的“不公”問題方面不斷設計與改革，以期實現社會公平。市場經濟的充分發展，為經濟法產生的本源探究確立了現實前提，其市場失靈等問題的存在，促成經濟法作為新興法律部門予以解決的現實需要。[9]可見，克服市場失靈是兩者的共同目標。具體體現在三方面：

第一，實現資源配置效率的最大化。“為了實現效用最大化，就必須對資源的配置與利用進行優化，我們稱之為優化資源配置，即資源在生產和再生產各個環節上的合理和有效的流動和配備。”[10]從法學角度看，市場外部性的存在導致資源配置失靈，只有理想的完全競爭的市場才能實現資源的最優配置或達到均衡。[11]所以，在市場經濟條件下，需要由外部機制介入經濟生活，引導經濟生活向完全競爭方向行進。經濟法就是實現市場資源配置效率最大化的制度保障。高等教育學生資助是社會財富的再分配，也是教育資源的政府調控，其同樣遵循效率原則。提高學生資助的資源配置效率，可以促進社會各項資源都得到最佳的使用。第二，以消費者的權益保護為核心。以消費者為本是經濟法的內在價值，也是經濟法理念的核心。經濟法在制度設計上就是以消費者為核心，不僅僅考慮國家的利益，更高度重視廣大消費者、經營者的利益，注重通過達成共識來解決沖突，尊重人的需求和個性等。[12]高等教育學生資助正是高等教育的市場化，尤其是學費制度的推行確定了學生(消費者)的市場主體地位，針對市場失靈而引發的教育不公現象，學生資助則以消費者保護的姿態，通過經濟資助的方式，使消費者向“理性人”標準靠攏。第三，以平衡協調的方式實現社會公平。市場追求效率，政府促進、保障社會公平。市場機制無法自發地公平合理分配社會財富，這也是市場機制固有的局限。因此，必須借助政府的調節機制，以實現公平分配的目標。經濟法賦予了政府協調經濟的權力，使其履行促進社會公平的職能。以經濟法手段矯正不合理的財富分配，以期社會成員公平地分享經濟增長的成果。高等教育學生資助即是通過財政協調的方式，將教育資源分布在各地區、各民族、各層次的社會群體中，并通過政策引導的方式，使人力資源合理地分配和流動。

2.共同體現社會責任本位。法律部門所秉持的維護社會利益的基本立場是該法律部門的本位思想。經濟法所講的社會責任，首先是一種角色責任，但也不排除消極責任。主流觀點認為，經濟法以社會責任為本位，它所維護的是集體性利益、群體性利益和整體性利益，這與以個人權利為本位的民法和政府權力為本位的行政法有著本質不同。經濟法以維護廣大消費者權益為出發點，關注社會整體利益和國家根本利益，并以人類可持續發展利益為最終目標，這無一不體現其鮮明的本質特色。高等教育學生資助解決的核心就是公民受教育權的保障，受教育權是公民的一項社會權利，公民要求國家保障這些基本權利。就學生資助政策的頂層決定性和自上而下的設計安排而言，其對社會權利的保障也體現著社會責任本位的理念。

(三)高等教育學生資助法制化：從政策走向法律

在商品化程度逐步提升的市場經濟環境下，基于市場活動與社會自我保護的“雙向運動”[13]，“二元配置”模式發揮著重要功用，即市場和政府分別或者合作在私人物品和公共物品提供上成為關系緊密的兩個整體資源配置的子系統。市場和政府作為現代市場機制內的兩方主體在不同的情況下發揮不同的功用，然而功用的發揮需要在法治理念的框架內。因此，對于學生資助而言從政策走向法律是當前高等教育經濟發展的內在要求。

首先，法治思想向經濟生活滲透，學生資助政策需要在法治理念的框架內實行。亞里士多德對政治國家的設計形成了“法治應當優于一人之治”的觀點，在市場經濟的總體框架下，法治社會獨立于國家，法治利益高于政治利益，法律應該處于各個治理手段的統治地位。在法治社會中，政府是公眾意志的“代言人”，肩負著經濟調節的使命。政府角色由“政治政府”向“社會性政府”演化，更加關注體現民眾意志的社會利益。在市場經濟領域，政府的主要任務是解決和協調市場無法有效配置資源等市場失靈問題。在很長的歷史時期里，政府行使著沒有法律依據的權力直接對經濟生活加以控制，權力如“脫韁的野馬”一般，沒有法律控制的政府權力既無法實現資源配置最佳效率，更是對市場的傷害。因此，法律是現代文明社會的最高調整體系，是兼以解決“市場失靈”和“政府失靈”負效用的社會調控方式，是滿足經濟發展內在需要的理想機制。因此，學生資助相關政策應該盡快上升到法律制度層面，一方面賦予政府調節市場機制不足的權力，彌補市場固有缺陷，另一方面界定政府權力范圍，規范權力行使手段，加強監督問責機制，避免政府失靈。

其次，從權力干預到法律治理，學生資助這一政府干預市場經濟的政策手段最終應該經由法律形式體現。從規范性來說，國家對經濟的調節可以通過任何手段，但法治主義原則要求任何手段都應該在法律的規制下進行，也就是說法律手段應該是最高層次的手段；從穩定性來說，“人治”社會最常使用的行政手段因其易受多種因素影響，而容易出現政府權力的濫用和市場干預的負效應；從社會性來說，經濟調節目標在于實現社會整體利益，這就要求政府在行使權力時足夠謹慎，盡到充分注意“善良管理”義務，從法律規范上明確，社會利益應該高于政治利益；從職責性來說，只有法律手段能通過國家強制力確保相關職責的履行，以及追究失責后的法律責任，政府從宏觀和微觀上均得以行使對市場的調控和規制，權力之大關系國計民生，影響社會全局，如果缺失責任的歸咎尤其是法律責任的承擔，政府的“慎行”將難以確保。因此，政府干預市場必須采用符合法律形式的各種手段，這是成熟市場經濟的需要，也是法治經濟的需要。

最后，在學生資助過程中，政府權力的界限應當由法律進行規制。本質上，經濟法既是政府干預市場的賦權之法，也是規制之法。“政府”于經濟法的價值實現僅僅是手段而非調整的目標。在經濟法范疇內，政府的任務是“將經濟法規范貫徹落實到社會實踐中”。因此法律在賦予政府完成任務所需權力的同時，也規定了政府解決問題的界限，政府的行政之手不可能伸向社會的各個角落，“過界”的干預會使市場的運行適得其反，學生資助同樣也需要明確政府在教育市場中的行為界限，避免政府以維護“社會公平”之名行“侵擾市場”之實。

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〔責任編輯：馬 琳〕

2016-09-09

柯心(1982-)，女，福建廈門人，博士研究生，講師，從事財政法、金融法研究。

D922.16；D922.29

A

1000-8284(2016)10-0116-05