農村集體經濟組織成員權制度改革研究

顧華詳（中共新疆維吾爾自治區委員會全面深化改革領導小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

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農村集體經濟組織成員權制度改革研究

顧華詳
（中共新疆維吾爾自治區委員會全面深化改革領導小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

［摘要］成員權是農民依法享有村集體經濟組織各項權益的基礎。保障農民集體經濟組織成員權是農村土地法律制度改革創新的一項基礎性工作，是解決好農村土地承包經營問題的重點之一。深化農村土地制度改革，建設社會主義新農村，促進農業現代化，依法保障農民合法權益，為經濟社會持續健康發展提供強勁動力，必須重視完善村集體經濟組織成員權的相關理念和制度，積極完善法律保障措施，構建面向村集體組織成員權的綜合信息服務體系，重視豐富成員權的實現方式。

［關鍵詞］村集體經濟組織；成員權；三權分置；深化改革

成員權是農民在村集體經濟組織中的基礎性權利，農民的土地承包經營權、宅基地、征地款分配等具體權利的取得乃至生存與發展等諸多權能，都必須以成員權為基本依據。可以說，沒有成員權或者成員權的法律規定不明確，農村管理的法治化就無從談起。但在全面推進依法治國特別是農村集體土地經營管理制度改革創新的實踐中，卻遇到了諸如農民成員權的初始安排、成員權的實現、農民土地承包經營權流轉時的初始投資如何收回、《中華人民共和國公司法》的相關制度和機制如何構建等一系列具體問題。而“繼續全面深化農村改革，全面推進農村法治建設”［1］，促進國家長遠發展和農業現代化，依法保障農民合法權益，建設社會主義新農村，特別是貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念［2］，有效破解農村發展難題，厚植農村發展優勢，激發農村發展潛力，為中國經濟社會持續健康發展提供強勁動力，都迫切需要積極穩妥地推進村集體經濟組織成員權的法律規范和改革創新。

一、成員權是農民依法享有村集體經濟組織各項權益的基礎

農村集體經濟組織成員權是中國農村經濟社會的基礎性制度之一。所謂“成員”，《現代漢語詞典》解釋為：“集體或家庭的組成人員。”［3］據此，農村集體經濟組織中的“成員權”，可以理解為“農村集體經濟組織中的成員依照法律、政策規定或者有關章程及相關約定而享有的權利。”雖然成員權日常往往更多體現的“是一種財產關系和人身依附關系相結合的權利，是集體經濟組織成員依據法律、民俗習慣和章程對集體經濟組織的財產權的行使和其他重大事務處理所享有的管理權，以及收益分配權等權利”［4］，但筆者認為，農村集體經濟組織成員權則是一種集政治、經濟、民商事和社會關系相結合的綜合性權利，是中國二元經濟體制下，國家農村法治建設與農村經濟社會管理的特殊產物。從法理上講，公民所具有的法定權利，村集體經濟組織成員均享有。農民與村集體之間所形成的國家層面的法律與政策的調控、規范關系和村集體內部的權益、財產和管理與監督等關系是成員權的集中體現。“保障農民集體經濟組織成員權利”是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確的改革內容，是實現“賦予農民更多財產權利”的基礎和重要保障。中國法律和政策對“集體經濟組織成員權”有相關的規定。總體上有兩個方面：集體經濟組織成員權包括：“一是直接的物權，即對集體所有的動產和不動產的占有、使用、收益的權利；二是物權派生的管理權利，即對集體財產進行管理決策的權利”［5］。農村集體經濟組織成員“對集體所有權的受益權屬于資格性權利，以具有作為集體的成員身份為前提，因此集體成員資格的確定又成為保障集體成員受益權能的前提”［6］。具體來看，可分為以下六個方面：一是在取得土地承包經營權方面有前置條件。根據《中華人民共和國土地管理法》第14條和《中華人民共和國農村土地承包法》第3條、第15條的規定，只有農村集體經濟組織內部的家庭成員，才可在宜采取家庭方式承包的集體土地上設立土地承包經營權。二是在村集體經濟組織成員流轉土地承包經營權方面有具體限制。按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（農業部令2005年第47號）第35條規定，土地承包經營權的轉包，只限于轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。三是在村集體以外的人和單位取得本集體經濟組織成員的土地承包經營權方面有法律規定。《中華人民共和國物權法》第59條、《中華人民共和國土地管理法》第15條和《中華人民共和國農村土地承包法》第48條規定，農村集體以外的單位或個人，承包農村集體土地需要經過集體組織成員同意。四是在取得本集體經濟組織內成員轉讓土地承包權方面有優先權。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第33條，2005年最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］6號）第11條、第19條規定，土地承包經營權的流轉，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。另外，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第47條規定，以非家庭承包方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。五是在本集體經濟組織成員取得非農戶籍后處置承包地方面有相關要求。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第26條規定，承包方轉為非農業戶口的，應當將承包的集體土地交還給發包方。六是在宅基地取得方面有禁止性規定。根據1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）第2條①加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發。農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；對符合規劃并依法取得建設用地使用權的鄉鎮企業，因發生破產、兼并等致使土地使用權必須轉移的，應當嚴格依法辦理審批手續。農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。，2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）第2條規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。村集體土地所有權上的“集體經濟組織成員權”有著明顯的身份屬性，并且包含“自益權”和“共益權”［7］，集體經濟組織成員通過自益權實現成員個人收益（如利潤、財產的分配請求權、優先認購股權、財物的處分權等），通過共益權對集體經濟組織行使成員民主管理（如參與重大問題的決策權、選舉和被選舉權、監督權等）。通過行使共益權和自益權的方式實現對集體經濟組織的資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權利。這也是中國農村集體經濟組織所有權運行機制的法治性、民主性的特征所在。

二、保障農民的集體經濟組織成員權是農村土地法律制度改革創新的一項基礎性工作

農村集體經濟組織成員權的確立和運作，在實踐中雖然有了比較具體的法律和政策規定，但切實保障農民集體經濟組織的成員權利，從集體土地及其收益上享受包括共享利益和分享利益的權能，特別是對村集體經營性資產，按照“明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作”［8］的要求推進農村集體產權制度改革；賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權；改革完善農村宅基地制度，切實保障農戶宅基地用益物權②為落實十八屆三中全會關于“賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度；建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價”改革精神，2014年8月1日，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合發出《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，要求各地要因地制宜，全面加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。要以登記發證為主線，因地制宜，采用符合實際的調查方法，將農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入工作范圍，建立健全不動產統一登記制度，實現統一調查、統一確權登記、統一發證，力爭盡快完成房地一體的全國農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。，促進農民股份合作制經濟和農村合作經濟的發展等，都需要有法律的統一規范和引領與保障。但目前與之相關的法律規定卻多有不同，特別是成員權利實現的法治保障力較弱，需要引起重視。通過“股份化”的形式規定集體成員權的實踐對完善相關法律規定提出了需求。改革開放以來，廣東省南海實現了村村有企業、鎮鎮有公司。富裕之后的群眾需要依法明確其財產支配權能，避免個人利益和集體利益受到不法侵害。為此而產生了將財產份額確定到人的現實需要，農民個人成為股權擁有者，按照股權行使個人權利。土地在這里仍然是重要的財產，但已不再是唯一重要的財產，而只是財產的一部分，最重要的資產已經是公司。群眾通過股權方式明確了公司財產的支配方式，具體做法是通過公司章程“固化”農民個人或家庭的財產權利，而不是強化集體成員權利。古代商鞅的“定分止爭”民法要求就這樣在現實中實現了。這種“固化”穩定了當地的生產關系，促進了生產力的發展。上海松江區也實現了股份從人頭到財產的固化，保持了財產支配的穩定性。松江還堅持落實民眾的權利，集體財產就是大家共同股份所支配的財產，強化了對公民個人權益和集體利益的共同保護。但這些創新性的成功實踐成果，在法律中還沒有得到很好地反映和固化，特別是法律的引領性和保障性還比較缺乏。

三、明確和保障成員權是解決好農村土地承包經營問題的重點之一

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，穩定現有農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，還需要圍繞“三農”的現代化特別是“農民”健全法律制度，“通過成員權強化農民的主體地位，以激活農村社會、發展農業生產、實現農民利益”［9］。國家應根據農民的意愿，遵循農業發展的客觀要求，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營，并明確土地流轉承包經營權，要遵循“依法、自愿、有償”的基本原則。《中華人民共和國物權法》也明確賦予土地承包經營權的物權屬性，強化了對農民土地承包經營權的保護［10］。但從實踐來看，農民對成員權更認可。只有依法明確農民在村集體經濟組織中的成員權，才有助于明確農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，保障農戶在耕地承包經營權流轉中的合法權益，促進“三權分置”體制的健康有序運行。家庭承包責任制使得土地被化分成若干小塊，難以形成規模效益，某種程度上還制約了農村經濟發展。個別農民雖然也認識到收取土地租金比自己經營要強，但仍不愿把土地流轉出來進行規模經營。解決農村土地集體規模經營與個人單獨經營之間的矛盾，通過成員權的方式可以很好地解決問題。這就需要運用民法思想、技術和制度來解決好土地制度改革中的關鍵性問題，這也是對黨中央提出的善于“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”的積極踐行。

四、重視完善村集體經濟組織成員權的相關理念、制度和措施

中國法律和政策對村集體經濟組織成員權雖已作出了相關規定，但面對農業發展適度規模經營和推進農業現代化的新要求，成員權的實現還面臨著一系列的問題，特別突出的是，20世紀60年代確立的農村集體土地所有權的法律和政策中，沒有涉及農村集體經濟組織中的農民成員權問題。這一法律制度的缺失，一定程度上對農民利益造成損害。而農民這一權利保障的法律缺失，也必然導致相關問題缺乏法律規范。1998 年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條對“成員權益的事項”作出規定③《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條規定：涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（二）從村集體經濟所得收益的使用；（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；（四）土地承包經營方案；（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定。。后來的《中華人民共和國物權法》第59條也規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”并且具體明確了一系列相關規定④《中華人民共和國物權法》第59條規定：下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業的所有權變動等事項；（五）法律規定的其他事項。，這才為“成員集體所有權”的規范提供了法律依據。這相對過去的立法而言是前進了一步，但據現實的要求仍然存在著較大差距。中國法律之前沒有“成員集體”的規定，《中華人民共和國物權法》第59條強調“本集體成員集體所有”，并明確了應當依照法定程序經本集體成員決定的五項具體事項。但農民個人對成員權利如何享有和行使？卻沒有給出明確規定。另外，該法上的集體成員權與《中華人民共和國公司法》上的股東權還不同。但在現實中，農民對于基于土地所有權產生的財產權利的認識和法律保護的需要卻是既具體又強烈。因此，實現《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出的“完善集體經濟組織成員認定辦法”［11］的目標，中國法律需要對村集體經濟組織成員權的權能設置、身份認定、組織形式、實現途徑、保障措施等作出具體規定，特別是要明確成員權的侵權和損害責任、利益補償、繼承、社會保障、土地調整與發包等亟待規范的現實問題，需要為保障、規范農民成員權利和解決相關權利方面的矛盾糾紛提供可操作性強的法律依據，應盡快明確成員權兼具私法、公法和社會法的性質。長期以來，中國法律部門對村集體經濟組織成員權的經濟、社會、文化生活的規范、調控和保障欠賬很多，特別是作為與民商事、經濟并列的農村社會領域的法律調整、引領和保障更加不足，農民政治權利、民商事權利和經濟權利之外“社會權利”的保障迫切需要法律調整、引領和保障，尤其是農村弱勢群體的成員利益亟待法律調整、引領和保障。市場經濟的發展會導致強者越強、弱者越弱，如果沒有法律保護弱者的利益，和諧的社會關系必然失衡并導致嚴重的社會問題。尤其在全面深化改革的新形勢下，健全成員權的法治，重視通過法治保障村集體經濟組織成員的政治、經濟和社會權利，對實現“四個全面”的目標無疑是具有戰略性的理論與現實意義。

五、構建面向村集體組織成員權的綜合信息服務體系

重視農村信息化建設對村集體經濟組織成員權的保護。積極發展服務“三農”的大數據，是信息化建設與發展的大趨勢。云計算等新技術已經給包括農業在內的各個產業發展帶來了巨大的提升空間，并已成為包括“三農”在內的經濟轉型的重要引爆點和增長極，特別是采取“互聯網+”的發展模式后，信息技術和電子商務等在“三農”領域特別是在村集體經濟發展中，發展的方式更加多樣、發展的領域更加寬廣、發展的勢頭更加迅猛。因此，應鼓勵和引導村集體組織成員善用大數據和“互聯網+”，為豐富村集體組織成員權利的實現形式提供綜合、高效、便捷的信息服務。重點是要實現農業資源要素的數據共享、農產品質量安全信息服務和農產品電子商務等交易平臺的互聯共享，為村集體組織成員的全面發展提供市場法治、生產生活、經營管理和監督等信息服務。鼓勵和引導農民享受大數據的福利，使用云計算數據平臺觀察和借助行業的發展趨勢，解決成員權實現中的村集體組織內部信息不對稱、項目投融資難、權利實現形式不夠豐富多樣等現實難題，緊緊圍繞市場價值，提供更受消費者歡迎的產品或者服務，分享村集體經濟發展的更多紅利。實現這一目標，需要進一步加快農業信息化法治建設，健全國務院《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）和《關于加強互聯網領域侵權假冒行為治理的意見》（國辦發〔2015〕77號），加強大數據和“互聯網+”服務“三農”的頂層設計與統籌規劃，彌補相關法治建設滯后的缺憾，特別是要積極強化大數據在村集體經濟組織成員權方面引領、運用、規范與保護的制度措施；積極完善《中華人民共和國政府信息公開條例》和相關數據開放、保護的制度措施。健全政府信息資源管理制度措施，建立政府數據資源統籌管理與共享和重點向農村傾斜的制度保障措施。完善公民信息隱私保護等相關的法律法規。確保大數據和“互聯網+”模式下各類市場業態的健康發展，需要在《中華人民共和國刑法》中進一步充實和明確“出售、非法提供公民個人信息罪”⑤《中華人民共和國刑法》第253條規定：“國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫療等單位的工作人員，違反國家規定，將本單位在履行職責或者提供服務過程中獲得的公民個人信息，出售或者非法提供給他人，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”根據刑法的此條規定，構成此罪的犯罪主體是指國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫療等單位本身，國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫療等單位的工作人員，但這一規定顯然已經不能適應市場經濟條件下保護村集體組織成員信息權益的需要，目前除上述單位和人員之外，還有很多單位和人員能夠接觸、獲得和出賣公民的信息資料，特別是在廣大的農村地區和農民群體中，由于法治意識相對比較淡薄，更加容易受到這類侵害。另外，迅猛發展“互聯網+”等電子商務，已經成為經濟增長的強勁動力，但利用互聯網侵犯知識產權、制售假冒偽劣商品、侵犯他人合法權益等違法犯罪行為已呈多發高發態勢。大力發展電子商務，加快培育經濟發展新動力，就必須依法加強互聯網領域違法犯罪行為治理，努力營造開放、規范、誠信、安全的網絡交易環境，確保電子商務等各類市場業態的健康發展。的內涵。建議將電訊商、網店、快遞、社區、村組干部等因疏于管理、防范或者網絡漏洞等問題造成的公民信息泄露，工作人員故意出賣公民信息等情形納入刑罰處罰之中，違法行為構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。《中華人民共和國民法通則》和《中華人民共和國行政處罰法》應當將失職瀆職、非法提供或者疏于防范、泄露公民信息的行為規定為違法，其違法行為對他人造成損害的，應依法承擔相應的法律責任。重視研究推動網上民商事信息保護立法工作，明確包括市場主體在內的相關主體的權利、責任和義務，重點是加強對數據濫用、侵犯公民合法權益等違法犯罪行為的預防、管控和懲處。注重保護農業基礎信息網絡和關鍵行業領域重要信息系統的安全，確保網絡數據的安全，保障村集體經濟組織成員權利借助信息化建設，既得到更加多樣化的實現，又能夠得到多方面的保護。

六、積極完善成員權的法律保障措施，重視豐富權利實現的方式

健全深化農村集體經濟組織產權制度改革的成員權保護制度。實現農民共同富裕的制度保障是以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，這是中國社會主義公有制的重要形式之一。農村集體經濟組織成員權是建立在土地集體所有制基礎上的，農村集體經濟組織制度是其權益實現的制度基礎和具體的載體。中國農村治理的基本框架是由農村集體經濟組織制度、農村集體經濟組織成員權制度與村民自治組織制度等所構成的，是中國特色“三農”現代化的基本制度支撐。因此，深化農村改革，涉及農村集體產權制度、經營制度、支持保護制度和城鄉發展一體化體制機制及其農村社會治理制度等五大領域，其關鍵領域是農村集體產權制度的深化改革，而其最為核心的又是農村集體經濟組織成員權的保護問題。所以，健全符合市場經濟體制和中國農村現階段實際的集體產權制度，關鍵是要以保護農村集體經濟組織成員權利為核心，以農民依法享有更多財產權利為重點，以確保農村集體經濟組織產權歸屬明晰為關鍵，堅持通過深化農村土地承包經營制度改革的實踐，不斷修改完善相關的法律法規和政策措施，構建比較完善的政策和法律保護制度措施，推進、引領和保障市場經濟條件下農村集體所有制經濟實現創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展的組織形式與經營方式，確保村集體經濟發展成果真正更多更直接地惠及集體內的所有成員，充分發揮村集體經濟的制度和體制機制的優越性，最大限度地調動村集體經濟組織成員貫徹落實“五大發展理念”的積極性和創造性。

健全保護村集體經濟組織成員權的法律規范。在確認村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上，穩步分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，重點是落實資源性資產中的土地承包經營權確權登記頒證工作，將經營性資產折股量化到村集體經濟組織內的各位成員，賦予成員對集體資產更多的權能，依法規范發展多種形式的符合《中華人民共和國公司法》規定的股份合作經濟組織，探索和健全非經營性資產中有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理的體制機制。健全符合法律規范的農村集體“三資”收益分配和管理監督制度，依法防控集體經濟組織少數人侵占、支配集體資產和外部資本侵吞、控制集體資產的違法犯罪行為［12］。在此基礎上，尊重村民自治意愿，大力扶持家庭經營，多措并舉扶持懂經營、會管理、有技能的農民工返鄉創辦家庭農場，領辦農村合作社；積極探索集體經營的新方式，重點培育村集體經濟發展的新動力、拓展發展新空間；創新和完善宏觀調控方式，促進村集體經濟實現創新驅動發展，推進農業現代化、農村城鎮化、農民組織化，構建村集體經濟發展的產業新體系、新體制、新機制，把村集體經濟組織成員的創造力充分解放出來，把村集體經濟組織蘊藏的活力充分釋放出來，把發展村集體經濟的積極性充分調動起來，著力提高村集體經濟發展的質量和效益。鼓勵村集體經濟組織發展統一連片的適度規模經營，加快培育新型農業經營主體，不斷提高農業生產水平。通過確權到戶到地或確權確股不確地等多種農民認可和符合政策法律規定的方式，將確權的土地折股量化到戶，保障村民共享按股分配經營所得收益，或引導農戶以承包地入股組建股份合作組織，通過自營或委托經營等多種市場化的方式推進農業適度規模經營。引領和促進農戶間發展合作經營，或通過共同使用農業機械、組建聯合營銷組織等方式促進聯戶經營。健全支持農業產業化經營發展的法律法規和政策，堅持按照《中華人民共和國公司法》規范引領農民以承包經營權入股；建立健全農戶按照耕地數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股的操作規程、入股土地生產性能評價制度等；構建促進和保障農業企業與農戶、農民合作社建立利益緊密聯結機制；規范引導各類經營主體共同出資、相互持股，積極發展農業混合所有制經濟的制度規范；制定新型農業經營主體承擔涉農項目清單，構建工商企業租賃農戶承包地的監管與風險防范機制。

參考文獻

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［12］中共中央辦公廳國務院辦公廳印發深化農村改革綜合性實施方案［N］.人民日報，2015-11-3（6）.

（責任編輯：管仲）

［作者簡介］顧華詳（1967-），男，江蘇海安人，新疆優秀法學家（首屆），中共新疆維吾爾自治區委員會全面深化改革領導小組辦公室社會事業和文化體制改革處處長，新疆師范大學法學院客座教授、碩士生導師，研究方向：農村集體經濟組織。