新形勢下瀾滄江水電開發前期工作的思考

[摘 要]以市場化為主線的經濟體制改革深入推進，市場在資源配置中的決定性作用越來越凸顯，項目投資的自主權越來越大，瀾滄江水電開發前期工作面臨新的挑戰。本文分析了新形勢下水電開發前期工作存在的瓶頸問題，并對當前做好瀾滄江水電開發前期工作提出了自己的觀點。

[關鍵詞]瀾滄江水電；新形勢；前期工作；思考

一、瀾滄江水電開發介紹

華能瀾滄江水電股份有限公司是由中國華能集團公司控股和管理的大型流域水電企業。公司的主要任務是本著“流域、梯級、滾動、綜合”的原則對瀾滄江流域水電站進行滾動開發，并積極參與其它流域水電開發，為廣大用戶提供優質、清潔的能源，努力成為“西電東送”、“藏電外送”的重要骨干企業和建設以水電為主電力支柱產業的核心企業，成為中國南方電網乃至瀾滄江——湄公河次區域最重要的水電開發運營公司。

瀾滄江發源于青藏高原唐古拉山的格爾吉河和鄂穆楚河，從云南省西雙版納州流出中國國境，出境后稱湄公河，瀾滄江在我國境內瀾滄江干流長約2153公里，天然落差約4583米。瀾滄江干流規劃按23個梯級進行開發，總裝機容量約3200萬千瓦，年發電量約1460億千瓦時，分為瀾滄江上游西藏段、瀾滄江上游云南段和瀾滄江中下游。目前，瀾滄江中下游河段梯級電站已進入全面投產階段，公司開發重點在瀾滄江上游云南段梯級電站，規劃總裝機容量為883萬千瓦，分別為古水、烏弄龍、里底、托巴、黃登、大華橋、苗尾水電站，計劃于“十三五”和“十四五”期間陸續投產發電。瀾滄江上游西藏段梯級電站總裝機容量638萬千瓦，目前正在開展預可研和可研設計工作，計劃于“十四五”、“十五五”期間投產發電。

二、新形勢下瀾滄江水電項目前期工作的瓶頸問題

水電作為綠色清潔的可再生能源，在降低能源成本、減少環境污染、改善電網調節性能等方面具有重要作用，但由于水電項目是一個多學科交叉、建設周期長、涉及技術經濟與社會發展的龐大系統工程，當前前期工作存在工作量大、現場條件差、移民工作難、環保壓力大、資金籌集難、審查多、批復難等特點。具體呈現以下主要問題：

（一）移民問題

隨著社會經濟的發展，移民群眾搬遷安置標準和地方發展期望值不斷提高，給公司移民工作不斷提出新的要求。移民工作主要存在以下問題：第一，移民管理體制問題。移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，但由于各級政府在移民工作中的責任、權力、義務不甚明確，政府移民工作的監督、考核、獎懲機制有待完善，政府行為隨意性較大，導致移民工作不可控，經常出現移民安置方案變更較大、投資概算突破等現象；第二，瀾滄江上游移民安置條件差。瀾滄江上游地區山高坡陡、生態脆弱、安置容量有限，并且宗教和民族問題等突出，社會人文環境復雜，導致公司移民安置難度進一步增加；第三，移民訴求不斷增加。社會信息發達，各地移民相互攀比，移民訴求不斷增加，導致聚眾鬧事頻發，阻工現象嚴重。

（二）環保問題

近來年國際、國內對生態和環境問題日益重視，但由于缺乏科學系統的評價體系，導致水電開發對生態保護影響的質疑聲源源不斷。特別是由于瀾滄江作為跨界河流，水電開發已經引起了國內外廣泛關注，一些別有用心的NGO組織和境外媒體還經常借環保等問題大肆炒作，夸大散布瀾滄江—湄公河上游國家水電開發會引起下游國家對共享水資源分配、流域生態系統變化產生巨大影響等謠言，影響下游國家政府水電開發的態度和外交策略，導致國家對跨界河流水電規劃和項目環境影響報告等審批更加嚴格，也給瀾滄江水電開發建設帶來巨大壓力。另一方面，環保部對建設項目的生態環境保護日益重視，要求在水電站建設和運行過程中帶來魚類影響進行補救，并對補救措施不斷提出了高要求，比如在瀾滄江上游云南段各電站采取升魚機和集運魚系統、魚類增殖放流、魚類棲息地保護等措施，有些措施在全國屬首例，研究意義巨大但投資也巨大，不僅增加了上游電站投資成本降低了電站的市場競爭力，而且由于對魚類生活習性缺乏深入研究和準確把握，各電站設置的過魚設施的效果還有待檢驗。

（三）電力送出問題

近幾年，云南省內電源大規模投產，云南省提出了“礦電結合，就地消納”的發展思路，大規模發展以高載能工業為主的能源密集型工業園區。由于規劃的高載能負荷未能實現如期投產，導致云南省近年來電力供過于求的矛盾日益突出，全省中小水電棄水、風電棄風嚴重，三江干流水電也出現了大量棄水。瀾滄江上游云南段梯級電站輸電規劃和接入系統方案本已基本落實，受云南省“云電云用”等相關政策影響，瀾滄江上游云南段梯級電站“西電東送”規劃長期處于停滯狀態，嚴重阻礙了瀾滄江上游電站的開發進程。2014年瀾滄江公司充分把握國家大氣污染防治行動計劃的有利契機，協調國家相關部門將滇西北至廣東特高壓直流列入大氣污染治理重點輸電通道，將瀾滄江上游水電送入珠三角核心城市深圳。然而，由于云南、廣東兩省在交易模式和電價等相關問題上產生分歧，“西電東送”框架協議無法簽訂，特高壓直流的前期工作因此受到影響，工程能否按期投產也出現了不確定因素。

（四）審批問題

從技術管理上，大型水電項目涵蓋規劃、預可研、可研和項目核準申請等階段；從審批管理上，大型水電項目審批又分縱向和橫向管理，縱向涉及地方縣、州（市）、省政府和國家部委，橫向又涉及國家發改委、國土資源部、環保部、水利部、林業總局、中咨公司、電規總院、水規總院等多個政府部門及審查單位，各種批文多達40個，手續十分繁雜。

2013年以來，國家轉變政府職能、簡政放權，需要履行核準程序的項目錄大幅減少，許多項目的核準權限也由國家下放到省和州市。2014年12月10日，國務院發布《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案》，提出“精簡審批事項、網上并聯辦理、強化協同監管”的改革目標，清理并精簡項目行政審批前置事項，只保留“兩項半”——規劃選址、用地預審及少數重特大項目的環評審批，公司水電項目表面上看是核準支撐文件大幅減少，程序簡化，但也會帶來一些負面的問題。

國家為發揮市場在資源配置中的決定性作用，全面深化投資體制改革，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，確立企業投資主體地位。在公司以后的水電項目前期工作中，諸如可研審查意見、電網接入意見等技術管理類意見不再作為核準前置條件，項目的技術、經濟可行性完全由企業自主決定，項目何時報審也由企業自主決定，項目收益及虧損風險也完全由企業自主承擔，公司水電項目前期工作思路和方式也因此發生根本性變化，項目可研、核準、電力消納等工作面臨諸多新問題。比如，具有反調節能力的橄欖壩電站，投資大、經濟性差，并涉及航運管理等方面，電站核準權限下放至地方后，將面臨協調層次低、協調力度不夠等問題，尤其是電價遠超過云南省水電平均電價和火電標桿電價，電力消納、投資回收等問題難以協調。

三、做好新形勢下瀾滄江水電開發前期工作，實現公司的可持續發展

（一）科學規劃，打好水電開發的第一仗

科學規劃并抓好前期工作，是企業創造效益的基礎。公司認真貫徹“全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合利用、追求效益”的指導思想，本著資源合理利用的原則，根據瀾滄江的自然條件及社會經濟特點，正確處理好河流梯級電站之間的銜接，將瀾滄江規劃為三段進行開發，其中西藏境內以如美電站為龍頭調節水庫的瀾滄江上游西藏段、云南省境內以古水電站為調節的瀾滄江上游云南段和以小灣、糯扎渡電站為調節的瀾滄江中下游，以充分實現龍頭水庫對下游電站的調節作用，實現資源優化配置。在科學規劃的基礎上，公司又根據效益最大化、電站技術經濟指標最優、電站接入和消納落實等原則確定梯級電站的開發時序，真正做到科學、有序開發，在水電行業創出了一條行之有效的流域開發模式。

（二）搶抓發展機遇，做好資源的合理開發和儲備工作

公司牢牢樹立以經濟效益為中心，以持續推進公司做強做優為主線，以創建世界一流水電企業為目標，抓住國家加快結構調整的契機，以市場需求為導向，加大資源掌控力度，拓展和儲備優質資源，為公司持續發展奠定資源基礎。

經過十余年的不懈努力，瀾滄江中下游段水電基本開發完畢，公司抓住有利時機，完成瀾滄江上游云南段烏弄龍、里底、黃登、大華橋和苗尾電站的核準工作，穩步推進上游水電項目開發，完成西藏段干流水電規劃審批，扎實推進各梯級電站的前期工作，各項工作按照公司發展戰略既定的目標推進。

瀾滄江流域地處中國與東盟的結合部，隨著中國——東盟自由貿易區的建立和湄公河次區域合作的進一步開展，以及國家戰略定位云南為面向南亞東南亞輻射中心，公司將利用云南省絕佳的區位優勢，加大對外電力合作的聯系，開展對外電力合作，確保盡可能多的獲得境外項目開發權，并擇優重點推進開發條件好的項目。目前，公司已參與緬甸、柬埔寨、羅馬尼亞等國家水電資源開發工作，其中40萬千瓦的柬埔寨桑河二級水電站已于2015年開工建設，緬甸瑞麗江二級電站和羅馬尼亞塔尼塔抽水蓄能項目也正在開展前期工作，公司也正在積極參與其它國家水電項目開發，為實現公司掌控資源總量5000萬千瓦左右，成為南方區域和瀾滄江-湄公河次區域最大水力發電運營商而努力奮斗。

（三）克服困難，破解前期工作難題

1.妥善做好移民安置工作，實現民族團結穩定。移民工作是一個復雜的系統工程，移民的需求包括社會、經濟、歷史、心理等多方面的因素，移民工作是水電建設的重中之重，做好移民工作就要適應新時代的要求，統籌兼顧地方政府、水電企業、移民及安置區居民之間的利益關系，把水電開發與促進地方經濟發展、移民安穩致富結合起來，把移民安居樂業與社會主義新農村建設、小城鎮建設結合起來，保障移民生計和長遠發展，改善生產條件，提高生活水平，真正實現“搬得出、穩得住、能致富”的目標。

公司在瀾滄江水電開發過程中，嚴格執行國家的各項法律法規、政策，做到依法規劃、依法用地、依法安置、依法扶持。首先，做好移民規劃設計。強化實物指標調查的精度和深度，從有利于移民的發展角度，切實關心移民利益，科學合理地編制移民安置大綱及安置規劃；其次，加強對移民安置過程中的監督和管理。一方面加強對移民綜合設代、綜合監理及獨立評估單位的考核和管理，同時建立移民協調機制，深入現場及時解決移民過程中發生的新情況、新問題，另一方面要促成政府加強對移民資金的監管，規范移民資金使用；最后，積極主動參與后期扶持，促進移民穩定和發展。公司積極主動參與移民后期扶持工作，編制移民安置規劃時盡可能與后期產業發展相銜接，主動參與地方政府庫區基金和后期扶持項目規劃編制，積極協調政府開展移民技能培訓，培養移民自我發展能力，積極參與后扶資金的使用管理，幫助移民后期生產生活改善，達到移民逐步能致富的目標，促進移民穩定和發展。

2.做好生態文明建設排頭兵，實現水電開發與環境保護共贏。水電開發是一項系統工程，涉及到移民、環保、水土保持等各方面。可持續發展已把環境建設作為實現發展的重要內容，環境建設可為發展提供可持續的空間，現代經濟、社會的發展越來越依賴環境系統來支撐。國家“十一五”規劃中就已明確提出“在保護生態基礎上有序開發水電”，“十二五”規劃也明確提出“在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電”。因此，我們要加強水電建設與環境保護的協調，解決好開發與保護的矛盾。

公司在項目前期階段就充分考慮生態用水和下游需水，通過設計優化，提前考慮，重視水庫泥沙淤泥，控制水庫水體質量，在電站增設魚類增殖站、珍稀植物園、野生動物園等。在建設過程中，按照“三同時”要求，不斷加強和規范建設項目生產生活廢污水處理、粉塵噪聲防治、垃圾填埋場運行管理、渣場擋護、工區綠化美化等環保水保措施，努力做到“零排放”，并且深入研究并認真落實流域梯級生態調度措施，高度關注電站運行對下游的生態影響，切實推進瀾滄江流域生態文明建設。

3.提前謀劃與協調，優化電站接入系統方案，確保電源與電網配套同步建設。在“十三五”期間，公司將迎來新一輪的投產高峰，規劃的滇西北至廣東直流通道建設工作受諸多因素影響，瀾滄江上游云南段梯級電站的電力送出問題尚存在不確定因素。對此，公司需高度重視，進一步加強與相關單位溝通協調，從資源優化配置、大氣污染治理的全局出發，極力促成瀾滄江上游梯級電站向廣東深圳送電，充分利用水電清潔能源，督促電網配套工程的建設，確保電網工程按期投產，滿足瀾滄江上游電站向廣東深圳送電的要求，為珠三角大氣污染治理早作貢獻。

4.優化設計，嚴控成本，提升電站市場競爭力。經濟發展和能源電力市場呈現新常態的今天，市場競爭日益加劇，公司認真把握新常態、積極適應新常態，一方面要不斷加強對國家宏觀政策的深入了解，另一方面要深刻認識水電項目成本控制的重要性，要把好前期工作階段優化設計的第一道關。同時在項目建設過程中建立全過程成本管理機制、全面推進精益成本管理，嚴控各項費用支出，加強工程造價管理，最大限度地提升電站市場競爭力。

四、結語

在新形勢下，公司水電開發政策環境和市場環境均發生了巨大的變化，公司應抓住國家加大能源結構調整、鼓勵發展可再生能源、積極開發水電的機遇，做好水電資源儲備，做精水電項目前期工作，做實水電項目建設和生產運行，促進瀾滄江水電開發事業健康、可持續發展。

參考文獻：

[1]康玉生.論科學發展觀指導下的水利水電工程管理探討[J].水利工程.2010

[2]流域水電開發管理.瀾滄江水力發電.2007

[3]瀾滄江古水（含庫區）至苗尾河段水電規劃報告.2007

[4]瀾滄江上游（西藏境內河段）水電規劃報告.2012

作者簡介：謝海發（1984.8-），男，中級工程師，云南師范大學14級工商管理碩士，工作單位：華能瀾滄江水電股份有限公司。