金融中介機構法律監管機制研究

仇曉光，楊　碩

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金融中介機構法律監管機制研究

仇曉光，楊碩

［摘要］民間金融機構的成長是市場成熟之必然結果，加強“看門人”群體管制則是實現金融行業健康發展的基礎。政府監管與行業監管并進是解決當下監管困境中法律規則粗泛、中介行業惡性競爭、雇用機制設計空缺、行業及從業人員道德倫理滑坡等問題的關鍵。完善“看門人”制度應從建立健康高效的金融市場角度出發，以服務社會的責任理念為指引，以嚴格的治理規則設計為方向，以漸進式改革模式作為完善金融中介機構法律監管機制的實現路徑。

［關鍵詞］中介機構；功能；比較；監管

恪盡職守的“看門人”群體（如審計師等）在金融市場中扮演著極其重要的角色，金融活動的資金來源監管、準入門檻限制、金融業務范圍、區域發展限制等問題均須金融審計師、會計師、理財師等中介人員的審核。可見，金融市場中各類中介人員的執業規范與監管機制完備，對穩定金融市場、提高金融市場的透明度和運行效率而言極為重要［1］。筆者認為，從法律監管、道德約束、業務規范等方面對“看門人”行業進行規制，是解決“看門人”機制規范的重點。

一、金融中介機構的發展與價值

金融市場的發展離不開中介組織，金融市場的健康發展愈加地依賴于一個合理競爭、公開透明的中介組織，這為“看門人”群體提供了長期依賴生存的土壤①金融市場中介組織，存在于政府、市場和企業之間，主要承擔政府和企業都不適宜直接參與的事情，這在某種層面上彌補著市場、政府的機制缺陷和人類的道德風險，協調著三者之間的利益和諧分配。。在市場中，審計事務所、律師事務所、公證處、質量檢驗認證機構等提供法律性質服務的組織，以及資產評估中心等能夠為交易雙方提供其他公正信息的服務機構均被稱為中介組織，即“看門人”。作為金融市場主體之一的“看門人”，在行業自身發展的同時，也培養了一批精通金融、會計、法律知識的高端人才，他們通過提供各類專業服務，制定各類規則及審計金融機構的各項指標引導金融機構或企業在市場中穩步發展。同時，他們也將這種市場動態和企業境況傳遞給投資者，為政府和投資者提供了判斷企業狀況的必備信息②市場中介組織是超然于政府與企業之間，以獨立性、客觀性、技術性為特征的社會組織，因而它具有為社會和企業提供公正鑒定的獨特功能。。可見，“看門人”群體的存在與發展，在保護投資者利益、維系金融秩序穩定、推動金融機構健康發展的過程中，也漸進地推動著一國金融市場政策和立法的變革。

（一）金融中介行業的產生與發展

在現代金融市場中，金融產品的設計和銷售極為復雜，這直接導致了市場中的社會分工趨于細致，市場化的程度更高［2］。在這種境況下，各監管部門、金融行業、公司之間的關系不僅體現為相互依存，更表現為相互競爭和排斥的緊張關系，金融中介組織的存在，正是協調平衡各方利益的最佳“工具”。在實現社會閑置資本的市場配置與國家調控方面，出于滿足政府功能的延伸、市場機構的盈利需求、金融消費者的消費與獲利要求，金融中介機構應需而生。

在金融中介機構概念認定方面，近年來有學者認為，最簡潔的定義是：專門從事將資金在需求者與供給者之間進行融通的媒介實體就是金融中介機構［3］。而根據金融中介機構從事的主要業務性質和在金融活動中所起的具體作用不同，可將其分為融資類金融中介機構、投資類金融中介機構、保障類金融中介機構和信息咨詢類金融中介機構。金融中介機構隨著資本市場的發展不斷演進，同時伴隨著金融行業的進一步細化、金融產品的超前設計以及金融消費群體的不斷擴大，由較早單一地提供金融服務為主要內容，逐漸延伸到金融產品的設計和銷售領域，形成了金融產品創新和銷售一體化的金融中介機構。這在很大程度上直接聯結了金融機構和金融消費者，影響著兩類金融主體權益的穩定。在這種發展模式下，金融中介機構的業務種類和產品開發不斷創新，其組織樣態也在不斷翻新。在金融市場更加開放的發展模式中，必將出現更多自發形成的新型金融機構［4］。

（二）金融中介機構的存在價值

金融市場中“看門人”發揮著各自獨有的作用，但其核心價值在于市場增信。許多金融機構為實現利潤最大化，常常在缺失法律監管情況下向金融消費者銷售不真實的“資信”信息。金融消費者面對高端專業的創新型金融產品和各類金融報表時往往束手無策，只能將自己的消費決定委托給具有專業知識的金融中介。因此，政府和市場共同將這種增信作用寄望于金融中介機構，政府通過賦予中介機構以合法地位，規范其服務范圍和收費標準以及可能承擔的相關責任，幫助其樹立市場權威地位。而市場與金融中介之間逐漸形成了一種互動的發展模式，市場以中介機構來彰顯自己的金融信譽，中介機構則憑借市場來提升自己的品牌價值和獲益能力。從功能設計上看，金融中介機構的作用在于通過專業服務以審核金融機構的資信，其向金融消費者提供有效信息的同時，通過聯結政府、金融市場和消費者的權益與監管，間接地發揮著提升金融機構資信可信度的增信功能。同時，金融中介機構在提供增信服務之外，還維系著金融市場中的金融道德底線。金融市場的健康成長，不僅依賴于一國金融法律體系的完備程度和金融監管效率的高低，更依賴于一國金融從業人員和金融機構的金融倫理道德水平，依賴于金融市場參與人的道德自律。Mark S. Schwartz認為：“不管是制度動因還是道德動因，都必須轉化為經濟動因才能促使企業承擔社會責任，利益才是企業承擔社會責任的最終驅動力。”［5］金融中介機構作為企業，承擔社會責任所彰顯的道德形象能夠作為無形資產，而金融中介機構則通過自身的增信作用，從多維層面維系著市場中的金融道德底線。當然，在這一金融專業服務過程中，衍生出多項有益的功能，例如，律師事務所所、會計師事務所、評估機構、咨訊信息服務機構等金融市場中介服務機構不僅可以為金融行業的健康發展提供強大支持，而且有利于擴大就業和促進再就業、保持社會穩定。此外，金融中介機構在消除金融機構虛假信息以提升其公司治理水平、披露真實信息以引導金融機構之間良性競爭、匯總市場整體數據以為政府提供政策制定依據、解析金融產品信息以供消費者選擇等方面也發揮著重要作用［6］。

二、金融中介機構的定位及功能：政府監管和行業監管比較

金融中介機構同國家金融監管部門存在著作用對象重疊、功能趨同、目標一致、手段相似的發展態勢。國家對金融中介機構的監管，一方面體現為以證監會、保監會、銀監會等權力屬性的部門監管為主，同時輔之以市場中各類行業協會的自律監管。金融中介機構在國家授權或許可的范圍內開展業務活動，間接地承擔著國家對金融市場監督的責任。中介機構在開展業務的過程中，受到來自國家層面的約束，直接體現了國家借由中介機構實現對金融機構進行監管的意味［7］。中介機構變相地分擔了國家在金融機構業務開展方面的治理和監管職能，在此層面上，中介機構與國家監管部門之間存在著功能上的趨同。

（一）社會責任承擔的共向性

《中華人民共和國銀行業監督管理辦法》第十五條：“國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則。”之規定體現了強化責任意識、健全責任體系、完善責任機制、加強責任溝通、深化風控管理的要求，銀行業金融機構履責能力進一步提升，展現了良好社會形象［8］。國家監管部門對金融機構的監管，既是其履行工作職能的表現，又是其對社會責任的承擔。自美國次貸危機開始，全球蔓延的金融危機不僅席卷了部分重要金融市場，也間接影響著多個國家的社會基礎和政治格局［9］。金融市場的穩定與發展不僅關乎一國金融體系的安全，更關乎一國社會和政治的安定。為此，監管部門在履行常規監管職能的同時，更肩負著一種維護金融市場安全、社會和諧、政治穩定的重任。同樣，對于金融市場中介機構而言亦是如此。金融中介機構處于政府、市場、消費者之間，直接影響金融資源的配置與安全，金融產品設計的優劣、質量的高低、風險系數的大小都與中介機構相聯系。金融中介機構對于其所服務金融機構的產品分析、企業的評價及發展的預估都隱含著一種責任，這將促使公眾更多地關注金融中介機構的社會責任承擔問題。事實上，金融中介機構承擔社會責任，源自其自身具有擔負社會責任的能力。金融中介機構服務的大型金融機構產品進入市場后影響范圍極廣，這必然招致多方利益主體高度關注金融機構的服務質量。無形或有形的壓力迫使金融中介機構擔負起應有的社會責任［10］。并且，金融中介機構有能力通過自身的勤勉盡責、審慎服務、恪盡職守等行業倫理來提供專業化、高質量的中介服務，為國家、市場和消費者提供可資參考的真實信息，這種天然的能力優勢為其履行社會責任提供了充分基礎。

（二）服務功能聯結的趨同性

1.維系金融市場穩定。國家監管部門與資本市場中的金融中介機構通過不同方式，實現對金融機構的常規性或服務性監管，以維系金融市場穩定。在這一點上，兩者體現為功能上的趨同。監管部門在相對宏觀的層面上，以政策制定、具體規則設計實現金融市場監管，全方位地維系金融市場的穩定和發展。相比之下，金融中介機構則從微觀層面對金融機構進行服務性監管，在獲取服務收益的前提下，提供符合國家監管規則的中介服務，間接約束個體金融機構的治理，進而對金融市場的整體穩定和平穩發展起到積極促進作用［11］。金融中介機構在提供專業服務過程中，往往扮演著政府監管部門“觸角”的角色。監管部門基于其對金融機構治理介入的宏觀指導性和調控的限度性，難以事無巨細地評測金融產品的風險和金融機構的經營動態。因此，監管部門在制定金融政策和法規時，將上述監控要點寄希望于中介機構，金融中介機構則間接地輔助國家監管部門維系著金融市場的穩定。

2.促使金融機構健康發展。政府監管部門和中介機構在推動金融機構健康發展方面呈現出相輔相承的互動關系。金融機構作為一種強公眾性的金融企業，伴隨著全球性金融行業的革新與發展不斷成長，其在組織形式創新的同時擴大自身影響力。在這種境況下，通過監管部門和中介機構所發揮的直接或間接監管功能，能夠更加高效地實現政府和市場寄予金融機構穩定高速發展的期望。

3.保障金融消費者權益。全球金融資產總規模十分龐大，金融衍生產品的價值更是難以估量，與之相應的是受金融機構影響日益深遠的金融消費者權益保護困境，其權益的妥善保護是金融市場和社會穩定的基礎［12］。金融機構自身所具有的公眾性和社會性特點決定了其必須要兼顧金融消費者的權益保障。

4.保障中介機構自身的利益。金融中介機構經營過程中提供的專業服務內含著一種價值，即以服務換取報酬。政府監管部門在賦予金融中介合法地位之際，也相應地為其在金融市場中預留了業務開展空間。那么，作為一種提供專業服務的企業，金融中介機構理應接受監管部門的規范和指導。

（三）價值發揮上的相互性

1.相互促進式提升金融市場監管質量。國家監管部門對金融機構和市場的常規性監管效果，與金融中介機構密不可分。金融中介機構所提供的專業服務，間接地向市場和政府監管部門“透露出”金融機構的經營狀態和金融市場的總體發展境況。事實上，許多規模較大并且具有一定影響力的中介機構給出的調研或評估數據，已經成為政府出臺政策的重要參考依據。從20世紀美國的《金融現代化法案》到英國的《金融服務和市場法》，無不給予金融中介機構以重點規制，其主要目的之一便是希望借助強制性的約束規范來提升金融中介機構的專業服務質量，提升金融市場或金融產品數據分析的準確度。政府監管部門只有在評估金融中介機構的數據后，才能明確有效地設計金融政策法規，這對于提升金融市場監管質量是極為有利的［13］。

2.互動式地提升立法質量。金融市場監管立法的質量提升，部分源自于金融中介機構的“刺激”。金融中介機構處于金融市場的前沿，對于創新型金融產品的結構和風險、金融消費者對產品偏好與承受力、金融機構治理模式的缺陷以及金融市場發展中可能存在的問題最為熟知。并且金融中介機構擁有高水平的法律和金融專業人才，其可以針對當下金融市場、金融機構、金融產品以及金融風險防控方面的問題與解決策略提出更加專業的建議。這些建議也是國家監管部門制定相關政策和法律規范的重要參考依據。

3.逆向地推動金融政策的出臺。在一定時期內，法律規范的穩定性不能且不應排斥變動的社會需求，必須及時吸納和回應市場發展中的規則訴求。金融中介機構在評估金融機構及產品的過程中，會發現既有法律規范中的漏洞和不足，借由專業服務經驗和對法律深度理解的前提下提出針對自身的改進意見［14］。這種來自實務界的建設性立法建議實為一種自下而上、從內至外的政策或立法推動，其不僅引發法律規范在“量”方面的變化，且將會是一種“質”的變革。實踐證明，金融市場重大立法變革，都往往伴隨著金融危機的爆發和金融中介機構的劇烈“反應”。

三、金融中介行業監管機制失靈的原因分析

金融市場中“看門人”機制失靈現象愈演愈烈，審計師等中介人員道德標準滑坡問題頻現，這同市場競爭過度、雇用機制漏洞以及法律監管細則缺失等問題緊密相連，亟需對其成因作出分析并在制度完善上予以回應。

（一）法律監管強度欠缺

金融市場中圍繞金融活動存在著四類主體：政府監管部門是政策的制定者和法律的設計者，金融機構是開展金融業務和相關金融活動的實施主體，高管人員是金融機構業務實施的具體執行者，而審計師等中介人員是金融活動的服務和監管者。對于后三類主體的法律監管，在具體規范設計上呈現出一種由上向下監管強度遞減的立法態勢。政策或法律較多地關注金融機構，其次是對金融高管人員的業務與資格監管，最后鎖定金融中介人員。造成這種法律監管境況，同我國金融市場的發展階段與政策傾斜密不可分［15］。政策在支持、鼓勵金融業發展的進程中，傾向于放松對金融機構和高管業務的監管，這種空缺造成兩類主體在后續業務開展中風險頻發。浮于金融機構層面的監管反映出立法者與投資者將關注重點集中在金融機構上，而忽略了市場中本應占據極為重要位置的“看門人”群體。

（二）雇用機制監管漏洞頻出

“看門人”機制存在風險的原因在于未能正確面對和解決“誰花錢誰點戲”的雇用機制困境。金融機構付薪雇用審計師、會計師、理財師等中介人員，受雇“員工”必然會傾盡所能為雇主服務。在審計財務或推銷產品過程中，中介人員在權衡取舍雇主群體和市場投資者利益時，較難以一顆“公平、合理、正義”之心面對投資者。這種隱形的機制監管空擋，極難通過法律的規則設計一次性徹底解決。改良付費機制、制定更加嚴格的責任規范應是彌補規范漏洞的有效措施，在中介人員可能承擔的責任成本遠遠大于其因違背義務而獲取雇用費用之時，遵守規則、依法行事才更具可能性。

（三）道德標準嚴重滑坡

“看門人”法律監管的失效，與道德標準的嚴重滑坡具有相當的聯系。“看門人”群體監管機制出現問題，同其自身道德水平參差不齊密切相關。道德是法律原則的基石，法律規范作用的發揮離不開一定的道德基礎。缺失底線的道德，不僅誘導人們為逐利而忘卻時刻保有的行事準則，更會讓人罔顧法律而追求非法利益。尤其在當下潛規則橫行的環境中曾經被嗤之以鼻的交易規則與業務方式日漸被“正規化”，已成為常規性的盈利模式和經營手段。為此，強化金融中介人員的道德約束，并輔以法律監管機制的規范，以設立新的道德標準要求是極其必要的。

（四）行業惡性競爭多發

中國金融中介行業內存在著因競爭過度而影響“看門人”服務質量的問題①中國審計市場結構不合理，且存在低價攬業和審計意見購買之類的過度競爭的市場行為，導致了注冊會計師事務所經濟效率不高，缺乏規模經濟效益，這種不合理的市場結構與低價攬業、審計意見購買的過度競爭行為，將損害審計獨立性和審計質量，使中國審計市場審計質量難以得到保障。。過度競爭降低了審計師等中介服務人員的業務質量，并形成惡性循環，導致各機構為爭奪市場業務提供自己本沒有能力履行的中介服務，或向客戶提供沒有事實依據的服務數據。此外，為獲得客戶的認可以實現持續雇傭，中介機構在提供服務時有意向“老板”傾斜，將“合法”審計演變為一種換取“訂單”的籌碼，這種情況源于嚴重失衡的中介機構市場供需水平。當供給超過需求之時出現買方市場，其結果是賣方市場為滿足買方市場的各類要求而想方設法提供未被政策和法律認可的服務，導致“看門人”機制的失靈。

事實上，導致“看門人”機制失靈的四個因素相互聯系、密不可分，并呈現出層級遞進的關系。“誰花錢誰點戲”的規則迫使中介人員主動維護受雇公司利益，具有成熟審計經驗的審計師將專業技巧置于如何破解法律監管之中，無疑加大了道德淪喪的可能性和必然性。同時，面對實時變動的金融產品和業務，相對靜止的法律不僅難以做出及時回應，更難以應對中介人員急劇下降的道德水平。在這種境況下，法律規則的漏洞最大程度地被中介人員“發現”并“挖掘”，而其自身的逐利本性也被最大程度地放大。因此，政策法律必須顧全四類誘因，方能發揮其應有的監管作用。

四、健全完善金融中介機構監管的理念指導與規則設計

（一）社會責任承擔理念的踐行

1.社會責任承擔是金融中介機構業務社會性的集中體現。《銀行業監督管理辦法》第三條第一款：“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。”公眾性和社會性是金融中介機構的基本屬性，金融中介機構業務的開展不僅實現自身的存活，更決定了金融消費者能否得到有益的金融產品資信，直接影響金融消費者的權益保障［16］。以社會責任承擔作為金融中介機構發展的指引性理念將有益于實現金融消費者的權益保護和金融機構的健康發展。

2.社會責任承擔是金融中介機構發展的持續動力。社會責任承擔使金融中介機構保有更高的內涵價值，并生成一種持久的發展動力。金融中介機構與金融機構同屬于金融類企業，企業的價值體現在兩方面：無形的價值和有形的價值。前者的價值雖然極難估算，但對企業發展遠景至關重要。無形價值包括企業的品牌資產和內源價值，這需要來自市場和社會的肯定，歷來金融領域中知名的企業都將社會責任的承擔作為其效益評估標準。從國家到市場，從消費者到金融機構，都將其視為金融類企業不可逃避的義務，一種道德上乃至于法律層面的社會責任。消費者對于主動承擔社會責任的金融中介機構認可度不斷提升，并成為金融中介機構發展的持續動力。

（二）制度規則的反思和改進

1.明確監管規則設計的價值導向。治理規則在引導金融中介機構發展方面起著重要作用。規則的設計應將承擔社會責任作為評估治理規則是否科學的標準之一，并以此確保治理規則中社會責任理念和義務的落實。承擔社會責任是企業行業倫理規則的最高標準，金融中介作為一種新型金融類企業，樹立服務社會和大眾的價值理念，能夠促使其更好地適應和融入社會，為社會大眾所認可和接納，高度的社會信賴是中介機構獲益的不竭源泉。在現實監管規則設計中，應將承擔社會責任理念融入金融中介機構的業務開展中，并成為中介機構效益季度或者年終評測的首要標準。具體到金融業務從業人員，應該樹立服務大眾、服務大局的觀念，并將其與工資績效評測相掛鉤，成為獎懲的標準之一。

2.實現監管規則設計的細致化和全面性。在社會責任理念的宏觀指導下，規則設計的可操作性是實現金融市場中介機構法律監管的進一步要求。

首先，健全完善相關法律規范，為金融中介準入金融行業提供確定的準入標準，將一些冒名頂替、套利的“跑路者”隔離在行業之外，營造一個健康純凈的金融環境，為金融消費者及整個社會提供高質量的金融服務。

其次，制定具體明確的監管規則以規范金融中介機構行業行為。在業務開展上應以大眾的投資與消費心理為導向，加強金融市場調研與考察工作，從便利金融消費者的角度出發，豐富和創新金融產品，滿足金融消費者多樣的消費需求。同時，在實現金融產品與服務供需調節上，金融中介機構應該加強業務開展的前置工作，將最新的金融信息以通俗和便利的方式傳遞給消費者，以增強金融中介的可信賴度，避免金融中介借由信息不對稱的傳統商業經營模式進行短期逐利，以致損害整個金融行業的社會形象。

最后，在作為金融業務開展載體的從業人員規則設計上，一方面要重視從業人員職業道德教育，避免落入“誰花錢誰點戲”的雇用機制怪圈，以致損害社會投資者利益。另一方面，應著重從薪酬、待遇、利益沖突等方面對高管和普通從業人員給予必要的強制性約束和監管，從剛性的規則設計上監督金融中介從業人員行為，以此來提升金融機構內部業務開展的質量和效益。

五、結　語

“看門人”規范機制的設計，已

不再限于對某類法律規則的思考，而應將規范機制的設計理念和具體規則置于一種交叉視野之下。國家金融監管部門同“看門人”之間存在功能上的共性，這可以讓“看門人”群體從共同推進改革的角度來審視并推動自身變革。總體來看，解決“看門人”機制既已存在的缺陷和規則問題，應以承擔社會責任的理念加以引導，并制定全面性的監管規則，使規范機制不僅覆蓋中介機構，而且能夠實現調節和規范高管與普通從業人員業務行為的功能。

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［責任編輯：劉烜顯］

［基金項目］教育部青年基金項目“中國金融體制改革中民間借貸規范化研究”（12YJC820014）；吉林省社會科學基金項目“大數據時代吉林省互聯網金融業風險依法治理研究”（2015A11）

［中圖分類號］F832.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004- 4434（2016）04- 0046 -06

［作者簡介］仇曉光，吉林財經大學法學院副教授，吉林長春130117；楊碩，吉林大學法學院博士研究生，吉林長春130012