頁巖氣開發保護中面臨的國際法挑戰

黃穎

摘要：美國頁巖氣能源革命漂亮的“成績單”將頁巖氣這種原本礦產學、地質學中不太亮眼的非常規油氣資源類型，重新帶到世界面前。但是，人們認識到頁巖氣資源的開發與相關環境保護存在著開發技術以及國內法、國際法上的一些障礙。特別是在國際法方面，頁巖氣行業的發展面臨相關國際法規則的重要挑戰。需要及時對這些挑戰進行系統研究，以填補頁巖氣國際法問題理論準備的空白，并對中國相關產業的發展提供法律建議。

關鍵詞：頁巖氣; 環境保護; 國際法 ;氣候控制;海洋權利

中圖分類號：D996.9文獻標志碼：A文章編號：1671-1254（2016）01-0052-07

The International Law Challenge Confronted Shale

Gas Development and Protection

HUANG Ying

（Faculty of Law， Kunming University of Science and Technology， Kunming 650500， Yunnan， China）

Abstract：The Shale gas energy revolution in the United States of America took shinning back to the front of the world the Shale gas which，as an unconventional oil and gas resources type， used to be ignored by mineral science. However， there are legal obstacles in developing Shale gas resources as far as the development of shale gas resources and the related environmental protection， especially in the aspect of international law.We need to study all these legal obstacles systematically，for filling the blanks of international law issues，and offer advice for Chinese related industry.

Keywords：Shale gas; environmental protection; International Law; climate？control; marine rights

一、頁巖氣資源價值的新聚焦

“油頁巖”在地質學中是作為一種非常規油氣資源存在的，是指儲存有石油、天然氣等資源的一種特殊地層。其中，含有的石油是“頁巖油”，含有的天然氣是“頁巖氣”。正因為油頁巖中含有石油和天然氣，所以，油頁巖作為一種重要的替代能源資源引起了國內外的關注。

（一）油頁巖

在地質學上，關于油頁巖的定義其實一直不統一。一般而言，所謂油頁巖（又稱油母頁巖）是一種高灰分的固體可燃有機礦產，低溫干餾可獲得頁巖油，含油率>3.5%，有機質含量較高，主要為腐泥質、腐殖質或混合型，其發熱量一般≥4 187 J/g[1]。

油頁巖在法律領域中，是作為一種礦業資源種類存在的，即在法律上將這種特殊地層和其中含有的石油、天然氣一起作為一個整體，視為一種獨立的資源類型，并將其地層和其中包含的油氣資源，作為一個整體對象來設置法律上的權利義務內容。

頁巖氣存在于油頁巖中的時候，是以一種吸附或者游離的狀態存在。與常規天然氣礦藏相比，頁巖氣具有資源潛力大、開采壽命長和生產周期長的優點[2]52-55。

（二）美國頁巖氣能源革命的再認識

美國頁巖氣能源革命

2011年，美國頁巖氣的產量從不足百億立方米急劇躍升至1800億立方米，占到其國內天然氣總產量的1/4，所以被稱為“頁巖氣革命”。

引起世界經濟和能源供需結構的巨大震動，要準確把握其真實的影響，需要觀察其在國內、國際等不同層面帶來的利好效應和主要的負面投訴，從經濟、政治、社會、環境等不同方面全方位地對其技術、政策、法律制度等進行反思。

1.在能源安全方面有積極貢獻。因為美國頁巖氣的發布主要為海相，即主要發布在美國的海域內，所以，美國國內頁巖氣能源產業的興起，完全符合其“不開采本國內陸油氣資源”的既定美國能源國策。而且，改革可以顯著地降低美國對于進口油氣的需求比例，讓一些國家對美國的“石油牌”落空。從這個意義上說，美國的頁巖氣能源革命，事實上是美國當局完成的一次漂亮的能源政策突圍戰，是美國政府與智庫在能源技術和政策、法律研究方面長期努力的重大收獲。

2.在經濟價值方面有積極影響。美國頁巖氣能源革命給全球石油天然氣市場丟下了一顆重磅炸彈，引起全球油氣市場價格的急劇變化。美國是全球最大的石油、天然氣消費國，這樣的變化，必然造成其在國際市場的購買方式和數量的大幅度波動，對全球市場的影響力可想而知。具體而言，美國頁巖氣能源革命積極的經濟影響主要可以歸納如下：

（1）美國 “頁巖氣能源革命”，極大地減少了美國從全球石油、天然氣國際市場購買油氣的數量，而且具備了向國際油氣市場大量出口更具價格競爭力的天然氣資源的能力。這種變化，打破了傳統石油生產國的價格制造機制，使得國際市場的價格形成更加趨于市場化。這對于全球能源市場發展而言，是一種積極的變化。

（2）美國國內頁巖氣產業的發展，刺激了本國的油氣勘探、開采、價格、運輸、銷售等整個產業鏈的快速發展，創造了大量的就業機會，也給美國停滯的國內經濟注入了一劑“強心針”。而且，相比于這些實際上的經濟貢獻，其對美國國內整個市場信心和對其國家經濟的長期預期方面，起到的作用更加巨大。

（3）鑒于美國巨大的國家經濟總量和全球能源消費大國的身份，其國內大量、穩定的油氣資源供給，不但快速降低了國際市場中油氣資源和產品的交易價格，同時也穩定了國際市場對于較遠期間內油氣供給價格的預期。能源作為經濟和生產活動的主要基礎，能源價格的降低，也等于是全面降低了世界經濟成本，對拯救全球經濟低迷有積極效果。

當然，美國國內頁巖氣產業發展雖然有上述重要的貢獻和對世界經濟的利好影響，也同時面臨諸多不容忽視的投訴和指責。

第一，可能導致全球氣候控制方面付出顯著代價。在眾多指責和擔心憂慮中，頁巖氣大量開發對于全球氣候的影響是重點被關注的方面。因為在頁巖氣等化石能源在地質運動中緩慢生成的時候，同時也生成了一些伴生的其他氣體，如VOCS（一種揮發性有機物）、HS等大氣污染物，此外就主要是甲烷。這些甲烷在頁巖氣開采過程中，可能直接大量地排放到大氣中。而甲烷與二氧化碳一樣，也是造成全球氣候變暖的主要原因之一

研究表明，如果從溫室效應的效果看，甲烷比相同數量的二氧化碳要高出25倍。

。所以，大眾擔心頁巖氣大量的開采會導致甲烷等溫室氣體排放量的急劇增加。可以說，在氣候影響方面，頁巖氣不止無法與其他綠色能源類型相比，甚至是與其他常規的天然氣的開采相比，其生產和使用中的氣候代價都太大。

第二，可能導致全球環境付出代價。頁巖氣開采活動可能直接影響礦藏區域的環境，如開采影響地下水和周圍土壤、植物等

頁巖氣開采使用水壓裂技術，大量打井和高壓灌水、裂解液等，會產生大量鉆屑和油基泥漿等固體廢棄物。

。特別是在海域進行的開采，因為海洋生態系統相比陸地生態系統而言，其系統更加脆弱。例如，海洋石油泄漏等對于脆弱的珊瑚礁、海洋魚類的污染和傷害，常常是無法挽回的損失。而且，在海域中的污染可能隨水流動，從而擴大了危害領域，且跨界環境污染爭端的可能性也加大了。

關于頁巖氣開發中的環境代價問題，在美國國內也存在較大爭議，并引發許多國內訴訟。但是，在大趨勢上美國最終還是選擇支持開發活動。例如，美國《天然氣水平井控制法》中規定對頁巖氣開采實行免稅鼓勵制度。而在美國摩根市水力壓裂禁令爭議案和馬丁、EQT公司訴漢布利特案等訴訟案中，最終都是開采方勝訴[3]，即是明證。

為應對這一擔憂，美國國內的做法主要是通過國內法的方式加強頁巖氣開發的環評管理和信息披露要求。得克薩斯州同年頒布的《水力壓裂強制性信息披露法》側重于信息披露[4]。

第三，可能導致社會代價。頁巖氣開發方法需要大量使用水資源，而且開發活動還會影響地下水水質。而淡水資源關系到人類的生存和未來，特別是在一些缺水地區，如果頁巖氣的開發導致地下水被污染，可能會引發社會性問題和嚴重沖突，可能導致社會性問題。

二、頁巖氣開發保護中存在的國際法挑戰

（一）環境保護方面的國際法挑戰

1.水資源國際治理受到挑戰。目前，油頁巖資源的開采方式主要有傳統的露天開采和地下巷道開采兩種，地下原位開采技術正處在實驗和研發階段，尚不能應用于工業生產中。當前頁巖氣開采所使用的水力壓裂開采方法，是與其他礦產開發中使用的常規水力壓裂不同的一種高壓水力壓裂技術。這種技術的風險和耗水量非常大。據美國環保署估計，平均每口井耗水是常規天然氣開采的50～100倍[5]。所以說，頁巖氣開發中不僅消耗大量水資源，而且向地下注入的裂解液也可能會污染地下水。

當前，全球水資源的國際治理與合作方面的國際法規則發展比較迅速。在聯合國國際法委員會、教科文組織等國際機構的推動下，跨界河流、跨界地下水和跨界含水層方面都出現了相關公約和草案，在國際社會形成了一定程度的共識，承認全球許多區域和人口正面臨著淡水資源匱乏的困局。聯合國《全球水危機》等重要文件中，已經多次強調指出，整個人類社會已經面臨著一個重大的危機和挑戰，即安全清潔的淡水供給。聯合國秘書長潘基文在2013年的“布達佩斯水峰會”講話中說：“到2030年，將有一半世界人口面臨水資源短缺，對水的需求將大于供給約40%。”[6]國際社會也清楚地認識到，雖然水資源在地球上分布極端不平均，但是“目前世界最大的水危機其實不是水資源的危機，而是水管理和水利用的危機。”[7]

全球大規模開發頁巖氣資源可能在全球水資源保護方面，面臨國際法規則的直接挑戰。除非開發國能夠通過技術改進和國內法立法保護，保證本國的開發活動對水資源的消耗和破壞被控制在一個合理的范圍內。

2.生態系統保護的挑戰。如上所述，頁巖氣大規模開發可能直接向大氣中排放有害廢氣，也可能因為向地層大量注水和裂解液等污染地下水和土壤。這意味著頁巖氣開采活動可能影響該開發區域中空氣、水源、土壤的整體情況。水源和土壤的污染，可能緩慢改變周圍植物、動物，并進而帶來區域內整個生態系統的變化、異變或者被摧毀，也可能變得更加脆弱。

從20世紀開始，人類社會通過不懈的努力，已經在全球環境和生態系統、動物、植物保護方面，簽署了眾多公約和國際法規則

例如，保護物種方面的《生物多樣性公約》及《生物安全議定書》《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》《國際捕鯨管制公約》《國際熱帶木材協定》等;保護地球環境方面的《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》《保護臭氧層維也納公約》《聯合國防止荒漠化公約》《保護世界文化和自然遺產公約》《聯合國海洋法公約》《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》《國際干預公海油污事故公約》等。

，對于地球環境、植物、野生動物等均規定了進行保護的國際法義務。如果人類開發生產活動或者某種全球新興產業的出現，也都需要遵循這些國際法規則。

3.環境侵害責任的挑戰。頁巖氣開發活動可能導致地層中甲烷等氣體的直接泄漏，以及巨大功率的注水和增壓機械排放的大量有毒有害氣體。可能造成區域空氣質量堪憂，成為周圍居民的人民健康隱患

頁巖氣開發中常用的水平井技術、水力壓裂技術等，都由大功率柴油機來實現大量注水。這種機械產生的廢氣（其中含有大量苯等致癌物質）如果在開采活動區域內大量排放，若超過急性毒性標準，則甚至可能通過慢性接觸而使人致癌。

。在美國阿肯色州、賓夕法尼亞州、俄亥俄州、俄克拉何馬州等地區的貞巖氣開發中廣泛使用了水力壓裂技術，而這些地區出現一連串輕微地震，理論上表明水力壓裂和地震之間具有關聯性[2]52-55。當然，水力壓裂過程是否導致地震還存在爭議，需要更多證據。

總體而言，隨著頁巖氣分布位置不同，其開分活動可能損害空氣、地下水、土壤、海域、生態系統等，因此，存在環境、人員、財產損害的可能性。這對于保護地球環境和人員、財產免受人類活動導致的環境侵權和人身損害的國際法規則，也構成挑戰。例如，1979年聯合國歐洲經濟委員會主持簽訂了《長程跨界空氣污染公約》，這是國際社會第一部以控制跨界空氣污染為目的的區域性多邊公約（1983年3月16日公約已經生效）。其主張在造成環境侵害和人身、財產損害的情況下，應當承擔賠償責任。《工業事故跨界影響公約》針對工業活動中的危險物質導致人類、植物、動物和土壤、水、空氣和景觀等的損害，主張建立賠償責任規則。1992年聯合國歐洲經濟委員會主持簽訂的《跨界水道和國際湖泊保護與利用公約》，以及《海洋法公約》，1954年簽訂的《國際防止海上油污公約》，1969年簽訂的《國際油污損害民事責任公約》，1971年簽訂的《設置賠償油污損害國際基金的國際公約》，1972年簽訂的《防止因傾棄廢物及其他物質而引起海洋污染的公約》，1972年簽訂的《防止船舶和飛機傾棄廢物污染海洋公約》《控制危險廢物越境及其處置巴塞爾公約》等，均規定在造成地球環境損害和人員、財產損失的情況下，應當承擔國際法上的賠償責任。

（二）全球氣候控制受到挑戰

頁巖氣在開發運輸及存儲過程與常規天然氣開發一樣會產生甲烷泄漏，而且在其特有的壓裂液返排過程中，還會有大量甲烷直接排入大氣的情況。據統計，頁巖氣從開發到消費的全生命周期內泄漏到大氣中的甲烷量為3.6%～7.9%，而常規氣僅為1.7%～6%[8]。由于甲烷比二氧化碳溫室效應更強，所以從溫室氣體足跡來看的話，頁巖氣是遠大于煤炭和石油的[9]。因此，全球大規模開采頁巖氣，將對當前的全球氣候治理國際法體系構成巨大的挑戰。

（三）海洋權利規則受到挑戰

世界上目前探明的頁巖氣主要以海洋為多。國家雖然是在本國海域進行開采活動，但是，仍然需要遵守海洋法的相關國際法規則。

1.專屬經濟區制度的挑戰。《聯合國海洋法公約》中“專屬經濟區”制度中有關于沿海國開發區域內生物和非生物資源的權利，但是也未禁止其他國家進行捕魚等開發。《聯合國海洋法公約》中還規定，所謂“內陸國（地理不利國家）”可以通過雙邊或者多邊協議的方式，也享有開發的權利。總之，專屬經濟區海域開發權利，因為存在國家利益集團之間的爭議，有的國際法規則本身沒有明確，還存在大量的“剩余權利

即指《聯合國海洋法公約》中就專屬經濟區在國際法上的性質與定位問題不明確，導致在當前公約條文中沒有被明確列舉和提及的“剩余權利”，是歸屬于沿海國還是國際社會成為爭議問題。

”。目前，主要靠沿海國依據國內法進行主張，宣布自己的管轄權范圍和內容。因此，導致各國在實踐中理解和做法并不完全一致。

總之，專屬經濟區處于國家主權控制與“公海自由”之間的“過渡段”。因此，區域中沿海國的權利天然具有一種不確定性。而且，由于美俄等海洋大國集團一直反對確認專屬經濟區內沿海國權利的“專屬”屬性，所以要很快改變這一現狀還有一定困難。

2.大陸架制度的挑戰。頁巖氣開發也可能涉及到《海洋法公約》中“大陸架”制度，這些制度中仍然有許多權利并不明確。例如，“大陸架”制度中規定，在超過200海里以外的大陸架中開發非生物資源的，需要向國際海底管理局繳納一定費用。這一規則可被視為是大陸架制度與“國際海底區域”制度之間的一定妥協。在大陸架制度中也要保證在超過200海里的海底開發非生物資源，實現與國際共享的目的。此外，《海洋法公約》中也規定，沿海國可以有權限制其他國家對于本國大陸架鉆探和開發工作等“科研”權利。但是，這一規定可能與“公海自由”中“科研自由”的規定之間，也存在某種程度的沖突。總之，海相發布的頁巖氣開發中，可能挑戰當前《海洋法公約》中大陸架制度中一些規則的理解和運用。

3.劃界爭端解決制度的挑戰。由于大陸架劃界和專屬經濟區劃界規則存在不同，則位于存在劃界爭議區域的油頁巖地層，若適用這兩類國際法中的不同規則，則其歸屬會有完全不同的結果。可以預見，當頁巖氣資源位于專屬經濟區和大陸架重疊部分中的時候，到底使用何種劃界原則可能存在尖銳的沖突，且當前國際社會和相關實例并未有確定解釋。而且，由于頁巖氣和頁巖油在地層中都具有流動性，當頁巖油氣資源所在的地層恰巧跨越國界的時候（陸地邊界和海洋邊界），可能出現隨開采而發生油氣等資源向因為開采多而造成油面降低或者儲量降低后壓力降低的一方移動的情形，從而引發資源流出一方對于流入一方“撈過界”的指責，甚至引發跨界自然資源的國際爭端。總之，跨界資源的巨大經濟價值，可能加劇、激化一些國家間關于向專屬經濟區和向大陸架之間劃界摩擦，也引發對相關爭端解決法律制度的挑戰。

三、中國頁巖氣資源開發保護概況

我國首次啟動全國性油頁巖資源評價工作是在2004到2006年間。全國探測結果顯示，我國油頁巖資源的儲量屬于比較豐富的級別，總計大約蘊藏有100萬億立方米頁巖氣資源，其中可開采的大約為26萬億立方米，大概與美國的儲量相當[10]。就分布而言，我國油頁巖資源主要分布于22個省區、47個盆地和80個含礦區。沉積時代以新生代的第三紀為主，主要為湖相沉積。

（一）中國頁巖氣資源分布特性

我國油頁巖資源主要賦存在平原、高原、丘陵和山地等地理環境，油頁巖埋藏較淺（埋藏在0—500米之間的油頁巖資源達到4663.61億噸[11]），這種分布特征比較有利于開采。相比海相沉積，陸相沉積的開采難度降低了。而且，在陸相沉積中，分布于人煙稀少的區域，相比分布于城鎮地區，其開發難度、開發成本和項目環境影響評估等難度都會降低不少。

（二）中國頁巖氣資源開采難度

1.開發技術難度。我國國土資源部在2011年的第30號公告中宣告，國務院已經正式批準頁巖氣成為一種新的獨立礦種，表明我國也已經正式進入了全面推進頁巖氣開發的國家行列。但是，我國頁巖氣礦藏主要為陸相和湖湘分布，其地質條件與國外成功實現工業化開采的礦藏存在著顯著差異。所以，國外的成熟技術將很難直接照搬成功，中國必須自主攻克這一技術難題。

國際能源署在此前對美國巴耐特頁巖氣田案例進行分析后認為，頁巖氣的產量明顯與鉆井的數量和壓裂規模密切相關。頁巖氣藏開發需要的井數達到常規氣藏的10倍，且井距較小[2]52-55。這些數據表明，頁巖氣田的開發對于地面的影響較普通天然氣要大，所以在我國自主研發的開采技術中，必須考慮當地的地質構造對于密集鉆井的承受程度。

2.相關環境保護難度。一般而言，開發國通常利用技術創新、立法監管等多種措施，控制頁巖氣開發環境污染。但在我國，頁巖氣作為一種2011年才被正式確立的礦種，至今并未針對頁巖氣開發環境管理中的特殊問題和需要，制定出專門的國內法規和行政管理制度等。這是我國頁巖氣開發保護中制度方面的重要難度。

梳理當前我國相關礦產開采方面的國內法規，發現相關的法律和行政立法主要有：環境保護法（2014年修訂）、礦產資源法、石油天然氣開采污染防治技術政策、新疆維吾爾自治區石油勘探開發環境管理辦法等近20部法律規章中，都有與礦產開發中的環境保護有相關條款，在能夠對頁巖氣開發中的污染問題起到一定的限制作用，但是并不能準確適用。

通常情況下，開采開發中環境保護方面的立法監管，一般主要有兩種方式：一是制定執行嚴格的排放標準;二是對開發項目進行環境評估的方式。目前，頁巖氣開發中的排放標準我國環保部尚在制定。但是，一般的環境影響評估都是在項目開始前進行的，頁巖氣開采活動的情況則比較不同，需要制定不一樣的環評制度。因為頁巖氣開采中需要不斷打井，所以項目啟動前的環境影響評估，有可能無法真正反映項目的真實環境影響。所以，在項目開始后的執行過程中，還需要隨著打井等活動的進行，持續地進行環境影響評估，不能“一評定終身”。

四、中國頁巖氣資源開發與保護的現實考量與政策建議

《聯合國憲章》中曾經反復強調，當代國際法堅持將尊重國家主權放在首位。所以，當代國際法在面對國家自然資源永久主權、國家發展權等原則與上述環境國際法規則的沖突與協調問題時，應當是在尊重地球環境治理與保護規則的前提下，平衡國家發展的需要。頁巖氣資源的開發與保護面臨著同樣的矛盾，也應當遵照這一原則來處理和協調這對矛盾。

（一）現實需要

1.國家能源安全的需要。我國對外來能源的依賴程度還是比較高，能夠開發國內的非常規油氣資源，將能夠降低這一比例，保障國家能源安全。

2.國家經濟穩定發展的保障。能源供給的增加有利于降低國內的能源產品價格，可以降低國內產業發展的成本，也增加我國工業產品的國際競爭力。

3.減少城市中部分污染的需要。我國當前還處于城市化的高峰期時段，國內社會生活中的能源消費增長太快。而頁巖氣一般以吸附或者游離的方式存在于數千米深的頁巖層中，是世界公認的清潔、高效新能源

2014年7月，經國土資源部審定，中石化所屬的涪陵頁巖氣田新增探明地質儲量1067.5億立方米，為中國首個大型頁巖氣田。大氣田建成后，可每年減排二氧化碳1200萬噸，同時減排二氧化硫30萬噸、氮氧化物近10萬噸。參見杜娟：《中石化發布國內首個頁巖氣ESG報告》《WTO經濟導刊》2015年第1期，第80頁。

。頁巖氣在城市生活中使用比例的增加，有利于減少城市生活中的溫室氣體排放，保護城市空氣，減少城市熱島效應等。

4.促進部分地區經濟發展和創造就業的需要。能源產業的勘探、開發和加工等作為一個完整的產業，其上下游產業鏈的建立和成長，可以帶動礦藏產區和加工區的經濟發展和新增就業機會，改善部分待發展地區的經濟社會發展

目前，涪陵頁巖氣田日均供應量超過360萬方，當地居民已用上頁巖氣。中石化還與當地合資共建3家公司，引進25家當地供應商參與生產建設。據統計，截至2014年11月底，“涪氣”已拉動涪陵GDP增長1.5個百分點。參見杜娟：《中石化發布國內首個頁巖氣ESG報告》，《WTO經濟導刊》2015年第1期，第80頁。

。

（二）現實風險

我國國內頁巖氣的產業化開采已成趨勢。工業化開采中的相關環保問題的解決，需要從體制創新和技術創新兩個方面提高法律、政策保障和技術支持。

1.頁巖氣開發相關國際法方面的準備還較少，存在國際法方面的風險。如上所述，在全球頁巖氣工業化開發的逐漸發展中，可能不同國家就相關國際法規則的理解、運用會有差異，相關國家實踐也會有不同。從而也可能引發國際社會對一些相關的國際法規則的解釋和運用，產生爭議甚至國際爭端。要妥善處理一些相關的國際事件，就一些規則解釋或者部分國家的國家實踐，正確選擇我國的國家立場，都需要就相關國際法問題事先進行系統和深入的理論研究。

在有關全球氣候控制、國際淡水資源保護、海洋環境保護等重大國際法問題上，我國作為負責任的大國，必須要有堅定的觀點和戰略選擇，要有長期的發展策略和相關國際、國內政策準備。否則，我國國內的頁巖氣相關產業發展，可能脫離于國際社會頁巖氣產業發展的大趨勢。這是很危險的。因為，國際社會一旦就頁巖氣相關的爭議國際法規則形成了一般性共識，就需要及時地調整和更新我國國內的法律政策;否則，可能導致國內產業或者國家形象受到損失。所以，及時就相關國際法問題進行準備，積極應對和控制頁巖氣開發的國際法發現，對于我國頁巖氣產業的健康發展，有重要的現實意義。

2.頁巖氣開發相關環境保護方面國內法律政策尚不足，存在國內法方面的風險。如前文所述，頁巖氣開發確實給美國帶來一些突出的環境問題，在美國國內引發激烈爭論和訴訟，也在世界范圍內引起大量爭議。這是所有正在或即將對頁巖氣資源進行工業化開發的國家都必須積極解決的問題。

對于我國而言，國內法風險的規避，首先需要進行頁巖氣開發專項排放標準的科學制定工作。據悉，環保部正在制定頁巖氣開發的污染排放國家標準，意味著我國的頁巖氣環評和環保監管，將走出盲區[12]。同時，還應當鼓勵相關礦產企業、加工企業和地方政府等，都積極配合頁巖氣開發、使用的正面宣傳，主動組織公布相關環境保護方面的信息和監測、環評數據，打消社會疑慮

中國石油化工集團公司就這一方面做了很好的嘗試。2014年12月29日中國石油化工集團公司專門在北京召開了發布會，向社會公眾發布了《中國石化頁巖氣開發環境、社會、治理報告》，以消除人們對于頁巖氣開發中環境保護問題的質疑。參見杜娟：《中石化發布國內首個頁巖氣ESG報告》，《WTO經濟導刊》2015年第1期，第80頁。。

（三）政策建議

1.進行國內專項立法工作。應當及時就頁巖氣的工業化開發進行國內專項立法工作，彌補當前相關環境與資源保護法律制度方面的空白，實現開發與保護的沖突協調。應當堅持確認國家的自然資源永久主權，但是也同時需要確認國家在行使該項權利時，應當遵守國際法其他原則與制度。

該專項立法內容，應當覆蓋頁巖氣資源的勘探、開發、加工、運輸、銷售、使用等全部環節。具體而言，首先，應當包括開發主體的準入標準和嚴格的資質審查條件，提高頁巖氣資源開發的門檻，確保優質開發主體能夠執行更高的環保標準;其次，還應當包括項目審查的嚴格環評程序規則，以確保每個立項項目均能夠達到當前技術條件下最低的污染程度和最高的開發效率;還應當專門規定頁巖氣規模開發中相關的開發、環保技術開發的國家鼓勵政策，并將其作為主體法律規則和政策，與整個行業發展政策一同執行。例如，科研項目經費立項支撐、對相關企業技術開發投入資金的退稅政策或者稅前扣除、對高新技術與企業的各級各類獎勵、政府出面促進相關技術的轉讓、分享以及升級更新、人員培訓等活動，確保我國能夠進行類似“有害氣體捕獲儲存技術”等高新技術的自主開發和創新。在規模開發與國際法規則遵守的矛盾問題中，實現“釜底抽薪”般的協調與解決。

2.進行國際法理論研究工作。針對當前國內對頁巖氣工業化開發中面對的國際法挑戰，還缺乏系統性研究與對策研究的現狀，應當及時就這一選題進行委托立項，為我國可能面對的相關指責甚至國際爭端，進行充分的國際法理論準備。特別是針對氣候控制、海洋權利中的剩余權利、水突然與空氣的跨界污染爭端等方面問題的研究，應當在全球氣候談判、《海洋法公約》相關完善談判、爭端解決談判等各種場合，為我國國家立場選擇作好國際法論證和理論準備。

3.進行頁巖氣行業碳排放統計計算工作準備。碳排放統計計算中，可能對頁巖氣行業設計合理的統計與制定具體的初始配額計算發放、配額交易等規則，順利將頁巖氣行業并入國內碳排放統計與控制的范圍，并在碳排放制度中也及時體現國家對頁巖氣的行業支持政策。

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