邁向“深度城鎮化”

仇保興

城市是中國發展的主要引擎，新型城鎮化是中國新時期發展的主要內容和巨大動力。為此，時隔37年后再次于2015年底在京召開的中央城市工作會議，提出了全球化、信息化、智能化背景下中國城市發展的新理念、新戰略——“一個尊重”和“五個統籌”。此戰略的深刻內涵是什么？如何切實踐履這些新理念和新戰略？在這些理念和戰略的導引下，未來中國的城市、城市圈、城市群、城市帶將會呈現出何種新形態、新面貌？日新月異的城市發展將如何形塑中國經濟新版圖？且聽專家們的詳細解析和描繪。

改革開放30多年來，我們進行的是追求物質效益為主的城鎮化，這種城鎮化要轉向人口的城鎮化，以人為本的城鎮化。同時，這30多年，走的是一種“灰色”城鎮化的道路，大部分工業企業都是先污染后治理，累積的結果使中國城市常受霧霾襲擊。中國要從“灰色城鎮化”轉向“綠色城鎮化”，就必須從速度、廣度的城鎮化轉向深度城鎮化，由此提出深度城鎮化的命題。深度城鎮化，屬于城鎮化策略創新，即從地方政府的視角來提政策建議。

新常態下城鎮化的主要特征與挑戰

1.城鎮化速度將明顯放緩。人們常用若塞姆曲線來表達大國城鎮化的歷程。曲線的第一個轉折點是城鎮化率為30%的時候，城鎮化開始加速;第二個轉折點是70%的時候，城鎮化開始減速。實際上此曲線是美國地理學家在20世紀70年代描繪的，是以新大陸體系國家（移民為主體的國家）為樣本的城市化基本規律形象化。而舊大陸國家（原住民為主的國家）并不是這樣，它們的城鎮化峰值一般在65%-70%之間，轉折點實際上在57%附近。這就意味著中國近幾年城鎮化速率就要開始轉折。同時，根據人口數據分析，中國50歲以上的農民工大部分都存在回鄉養老的趨勢。人口結構的變化和國際經驗顯示，中國的城鎮化實際上已經進入了中后期，這意味著每年從農村遷入城鎮的人口將開始顯著減少。

2.機動化將強化郊區化趨勢。國際經驗表明，機動化率達到30%，即每百人擁有30輛車的機動化水平的時候，郊區化趨勢就會非常明顯。中國2014年每百人擁有機動車20輛， “十三五”末期將接近30輛。目前東南沿海已普遍達到30輛的水平。再加上高速公路總里程將居世界第一位，同時空氣污染、高房價等因素都將對大城市人口轉移產生巨大影響。香港1974年建立了比較完整的信息披露制度，借助其完善的信息分析，可以揭示南方城市霧霾的主因是城市尾氣。北方地區則是因為機動車污染和冬季取暖煤煙的雙重污染相疊加。

3.城市人口的老齡化快速來臨。通過模型計算，如果按照現有政策不變的情況，到2050年，中國人口中位數將比美國還要老十歲，這無論是對經濟競爭力還是社會持續健康發展來說都是極為不利的。

4.住房需求將持續減少。主要有兩個數據，一個是中國已經進入了城鎮化中后期，進城人口會逐步減少。二是據國際貨幣基金組織給出的數據，城市化之后的日本、法國人均住房面積約為35到40平方米。中國雖然未經住房普查，但是通過抽樣，我們基本上可以估算人均住房面積已達35平方米。各地的空城、鬼城不斷涌現，再加上最近報道東北三省人口出生率低于日本，一些城市住房的庫存去化周期已經超過10個月，有的甚至達到50個月左右。即使幾年不再建設，庫存房產都處理不了。

5.碳排放的國際壓力空前增大。在2015年的一次國際論壇上，微軟創始人比爾·蓋茨驚呼“中國水泥三年消耗量等于美國一個世紀的總量”;我回應他：“在中國解決住房問題必須依靠水泥鋼筋，不像美國靠的是木材，水泥消耗量占全球40%屬正常，但當前建筑節能工作進展較好，碳峰值將在2030年左右下降。”現在碳排放為什么壓力空前巨大？中國不僅碳排放量是世界第一，而且人均排放超過世界平均值，同時總量是當前美國、歐盟的總和。尤其是近10年，中國碳排放增速是美國的近5倍。

6.能源和水資源結構性短缺將會持續加劇。根據世界城鎮化經驗，中國總體上不會出現城鎮供水難。但是由于氣候變化和突發性水污染，能源和水資源的局部性短缺、結構性短缺將會加劇。許多江南水鄉缺水，均屬水質性缺水。

7.城市的空氣、水和土壤污染加劇。先行國家經驗表明，城鎮化率超過50%的時候是三大污染最為嚴重的時期。在北京周邊，有1000多平方公里的違法用地，這些違法用地就像“包餃子”一樣把北京包圍了，導致傳統的風道被封死。國家氣象局給出數據：北京市內地面風速每10年就下降10%。水污染、土壤污染治理難度非常大，一旦污染，治理成本往往是排污利潤的5倍以上，治理周期非常長。

8.小城鎮人居環境退化，人口流失。中國的城市跟國外相比，大城市的光鮮度差不多，而小城鎮卻相去甚遠。再加上管理不善、公共品提供不足、生態環境退化、就業崗位減少，十年間，中國小城鎮居民人口減少10個百分點，相當于從小城鎮流走了一個日本的人口。

9.城市交通擁堵日益嚴重。當前交通擁堵正從沿海城市向內地全面擴散，從早晚高峰向全天候全面擴散，從大城市向中小城市全面擴散。再加上城市高架橋、大院落都扼殺了綠色交通、步行交通;交通擁堵導致空氣污染加劇，又使原本騎車出行的人們轉乘私家車，造成了惡性循環。

10.城市特色和歷史風貌正在喪失。一大批國外后現代建筑師和具有崇洋媚外思想的決策者相結合，把中國變成后現代建筑的大型試驗場，大量“大、洋、怪”建筑在各處拔地而起。北京有“鳥巢、鳥蛋、鳥腿、鳥嘴”，以致全國都流行，甚至連貧困縣都有“鳥巢、鳥蛋、鳥腿”。

11.保障性住房過剩與住房投機過盛并存。當前許多城市保障性住房沒人申請而大量空置，前段時間中央臺報道，貴陽有五萬套保障房空置，同樣的問題在許多城市都存在。許多保障房已經擱置了兩年，表現出供給側機制出了大問題。但是大城市住房的投機過盛也正在成為現實的難題，如不盡快采取措施，將可能會遭遇日本式泡沫破裂的悲劇。

12.城市的防災減災功能薄弱。根據哥倫比亞大學的研究，全球600多個大城市中，有450個暴露在同一種災害之下。中國這個比例更高，因為中國“城市群”眾多，地下管道為“城市的良心”，卻因“看不見”而被長期忽視。中國城市領導任期又比較短，再加上城市人口越密集，人口規模越大，對城市災害的放大效應越明顯。中國城市屬緊湊型城市，城市災害一旦發生，造成的生命財產損失將特別巨大。

深度城鎮化主要策略

1.要穩妥地開展農村土地改革試點。 “十三五”期間將是中國大城市郊區化活力最高的時期。為保證城市的緊湊式發展和節約耕地，首先必須正視和有效克服農村建設用地平等入市式改革可能存在的負面效應，并使其服從、服務于健康城鎮化。應該明確指出，在機動化時代到來的時候，我們首先要防止出現美國式的城市蔓延。如果集體建設用地沒有規模控制，城市蔓延的局面將難以收拾。這方面的限制政策已出臺，有的正在進行更全面的調整，在“十三五”規劃建議中已有體現。

2.以“韌性”城市規劃來統領整個城市各種基礎建設，提高防災性能。國際韌性聯盟（Resilience Alliance）將“韌性城市”定義為“城市或城市系統能夠消化并吸收外界干擾（災害），并保持原有主要特征、結構和關鍵功能的能力”。韌性城市應具有技術彈性、組織彈性、社會彈性和經濟彈性，其中技術彈性是指城市生命線受到外界干擾（災害）之后，保持其主要功能的那種彈性。這種彈性對城市宜居性非常重要。我們應該以這種新理念對城市進行整體的基礎設施規劃再創新。建議把海綿城市、城市綜合管廊示范城市、新能源城市、低碳生態城市、智慧城市統籌起來，用城市彈性的理念加以整合，使城市極大提高防災減災性能。

3.推行城市交通需求側管理。在城市交通空間資源非常有限情況下，增加道路供給往往不易實現減堵效應，必須實行需求側改革。過去強調滿足私家車出行的供給側項目，比如說建設高架路、立交橋，盲目拓寬街道，取消和壓縮自行車道，這已經形成惡果;而且各種交通工具對霧霾和能耗的貢獻完全不一樣。應該從需求側入手調整，大幅提高綠色交通比例、倡導可持續的交通模式。

4.變革保障房建設體制，降低房地產泡沫風險。如果繼續放大房地產泡沫，那可能會出現日本式的經濟斷崖式下降惡果。應該將中國保障房建設模式及時轉向歐盟模式，學習歐盟各國動員低收入群體自發開展合作建房的經驗，出臺相關法規和扶持政策，變政府建、政府管為民眾合作建、自己管，政府監管扶持的新模式。戰后歐盟形成了住房合作社模式，這種模式是中低收入市民自己組織建房的模式。如果市民收入低、無房住、缺房住，才開始合作建設，就不會出現中國保障房供需脫節、工作地和住宅脫節、建設與配套脫節等弊端。

5.全面保護歷史街區，恢復城市文脈。城市歷史文脈的傳承和歷史街區是城市特色的主要載體。只有傳統的、歷史的、民族的，才是世界的，這樣，城市歷史文化才會成為能不斷增值的綠色資源。很多北歐、西歐城市是二戰以后重建的，完全按照原有面貌重建。盡管這些城市目前很少有工業產業，但其經濟收入的80%以上是靠獨特的建筑歷史文化傳承發展旅游產業而來。

6.推行“美麗宜居鄉村”建設，保護和修復農村傳統村落。中國有約70萬個傳統村落，這些傳統村落歷史上都是先人們精心選址建造的，也是我們中國人心目中的“桃花源”。如果錯誤地把它們整合成小規模城市社區，則我們不僅損失的是文化的軟實力，而且損失的是以鄉村命名的無數優質農副產品的地理依托。在這些問題上，我們一定要頭腦清醒，把這些文化遺產保留下來，會源源不斷增值。

7.編制和落實城市群協同發展規劃。霧霾等污染問題不是一個城市就能解決的，應該通過管理機制創新，通過空間規劃，城市間協同進行資源共享、環境共治、基礎設施共建、支柱產業共布局來解決。許多其他城市問題也都需要從“群”的角度來解決。

8.對既有建筑進行“加固、節能、適老”改造。這類建筑約占城市建筑量的35%。這一批建筑壽命大都已30多年。現在陽臺塌下來、結構出現大問題的比比皆是，通過“加固、節能、適老”改造，對這種建筑分批進行統一改造，不僅利國利民、還可以增加有效投資。對于這種改造，大維修基金可以出錢、節能減排國家給補貼、老百姓再出一點資，總體可以形成約十萬億的市場規模。

9.以綠色小城鎮為抓手，分批進行人居環境的提升和節能減排改造。小城鎮最容易融入到“望得見山水”的美景之中，最容易改造成綠色城市。通過調查農民進城意愿，子女教育和就醫資源需求排在最前面。浙江省、上海市已經推行新的模式，動員當地三甲醫院、名校對口把小城鎮的醫院、學校改成它的分院、分校，這樣當地的醫院、學校一下子提高了質量檔次，深受老百姓歡迎。

10.以治理“城市病”為突破口，全面推進智慧城市建設。現在的“智慧城市”，十有八九是“偽智慧”“白智慧”“空智慧”，不能解決城市實際問題。“智慧城市”必須有三個導向：一是有利于節能減排;二是有利于提高城市治理的績效;三是有利于解決城市病。在此基礎上再實現老百姓生活的豐富化，便捷化。若離開了這三大核心公共品的提供，智慧城市建設就如同隔靴搔癢。

小結

1.城市幾乎是我們面臨的所有社會和環境病癥的根源，但也是解決問題的鑰匙。“深度城鎮化”，正是解決過去“廣度城鎮化”所帶來問題的總抓手。

2.城市是80%的GDP、95%的創新成果、85%的稅收和財富的聚集器;更重要的，城市是文化的容器。城市的財富隱藏在空間結構中間，若空間結構是引人入勝、是歷史傳承的，就會是不斷增值的，否則就是一堆建筑垃圾。

3.城市“硬件”的改善必須從建筑到基礎設施，從小區到城市使其“綠色化”，再加上智慧城市這個“軟件”，通過“中西醫調治”，才能達到治理“城市病”、擴大內需這樣具有雙重效應的目標。

4.深度城鎮化，要求治理的策略擴大到城市群以及城鄉范圍，才能奏效。

5.經測算，所有深度城鎮化策略至少能產生30萬億的有效投資需求，其核心問題是要將有限的投資轉向節能減排、提高城鄉人民生活質量的新投資領域。唯此，供給側改革才能成功。

（作者為國務院參事、住房和城鄉建設部原副部長）