政策+市場：“雙手”共繪“中國綠”

張中祥

建設(shè)生態(tài)文明，走綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展道路，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，需要從控制煤炭消費總量、產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境市場方面三管齊下

為適應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境越來越迫切的期待，十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入總體布局，與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列，提出“五位一體”地建設(shè)中國特色社會主義，前所未有地強調(diào)加強生態(tài)文明建設(shè)，給子孫后代留下美好家園。按照“五位一體”總體布局，從史上最嚴(yán)的新環(huán)保法到標(biāo)準(zhǔn)空前的“水十條”，再到十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，彰顯中國解決改革開放近40來逐漸凸現(xiàn)的資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題的決心。中國經(jīng)濟一定要走綠色、低碳的可持續(xù)發(fā)展道路。惟其如此，才能化解因環(huán)境問題誘導(dǎo)而日益增多的國際貿(mào)易爭端，緩和中國因未富先大而面臨的來自國際社會越來越強烈的分擔(dān)環(huán)境義務(wù)的壓力，實現(xiàn)2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰的承諾。

控制煤炭消費總量

能源結(jié)構(gòu)改革是推進(jìn)綠色經(jīng)濟的重要抓手。中國現(xiàn)在是世界上最大的能源生產(chǎn)國，也是最大的能源消費國，且能源結(jié)構(gòu)以煤為主，許多生態(tài)環(huán)境問題都與此有關(guān)。根據(jù)《中國煤炭消費總量控制方案與政策研究》課題組的測算，2012年因煤炭開采使用所產(chǎn)生的二氧化硫（SO2）、氮氧化物和煙粉塵排放量分別占全國污染物排放總量的93%、70%和67%;各地空氣污染中，煤炭利用和燃燒所產(chǎn)生的一次性PM2.5貢獻(xiàn)率為63%，二次性PM2.5的貢獻(xiàn)率因地區(qū)不同而分布在51%-61%之間，均值為56%。

以SO2排放控制為例，面對消減SO2排放的壓力，國家出臺了一系列政策鼓勵安裝脫硫裝置。規(guī)定要求安裝脫硫設(shè)備的電廠都已安裝脫硫裝置，所有新建電廠也都必須安裝脫硫裝置。因此，再單純從工程角度消減SO2排放已變得非常困難。根據(jù)2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治計劃》，到2017年，煤炭占能源消費總量的比重要降低到65%以下，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負(fù)增長。自中國的經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、多地煤電發(fā)電能力過剩，這些為能源部門全面改革提供了極為寶貴的戰(zhàn)略機遇。應(yīng)盡快停建、緩建火電，抓住機會，控制煤電基地建設(shè)，積極發(fā)展低碳能源來替代高碳能源，大幅度調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，不要陷入為煤炭找出路而舍不得調(diào)整結(jié)構(gòu)的怪圈。

對產(chǎn)業(yè)政策的五點思考

應(yīng)對全國大面積的霧霾在中國已到了時不我待的地步。但是，單靠環(huán)境部門、環(huán)境政策不能從根本上解決包括霧霾在內(nèi)的環(huán)境問題，必須通過全社會的廣泛參與，并與社會、經(jīng)濟、規(guī)劃、能源和交通等政策通盤考慮、相互協(xié)調(diào)，方能起到事半功倍的效果。

第一，結(jié)合供給側(cè)改革，抓好去產(chǎn)能、去庫存、降成本任務(wù)的落實，提高供給體系的質(zhì)量和效率。為此就要打破行政性壟斷，放寬準(zhǔn)入，不僅要“放小”，更要“放大”。鼓勵競爭，減少政府不正當(dāng)干預(yù)，以市場化方式推動生產(chǎn)要素流向真正需要的地方，以實現(xiàn)改善供給、降低成本、激活社會有效需求的目標(biāo)。現(xiàn)在很多行業(yè)壟斷不允許民營企業(yè)加入，使資金過度流入高耗能、高污染制造業(yè)，造成制造業(yè)產(chǎn)能過剩，同時產(chǎn)生了大量本可避免的污染排放。

第二，不能一味限制第二產(chǎn)業(yè)，只強調(diào)發(fā)展服務(wù)業(yè)。德國和中國經(jīng)濟之所以抵抗經(jīng)濟危機能力還比較強，就是因為制造業(yè)的支撐。因此，在中國高端服務(wù)業(yè)不可能得到很快發(fā)展的情況下，不能片面限制制造業(yè)。其實這次經(jīng)濟危機已暴露出美國工業(yè)空心化的問題。美國頁巖氣革命導(dǎo)致美國石油和天然氣價格大幅度下降，美國也在考慮調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵高端制造業(yè)回流。根據(jù)2014年波士頓咨詢公司發(fā)布的《全球制造業(yè)成本變遷報告》，如果將美國制造業(yè)的成本視為100，那么中國則為96，美國的制造業(yè)成本只比中國高四個點。這主要是因為美國的低能源價格和制度性成本彌補了美國的高工資成本。低成本為美國高端制造業(yè)回流提供了支撐。中國中央經(jīng)濟工作會議把“降成本”作為2016年五大任務(wù)之一來抓，就是因為中國在失去成本優(yōu)勢的同時，產(chǎn)品又沒有獨特優(yōu)勢，中國企業(yè)的競爭力勢必削弱，經(jīng)濟增長率自然也就上不去。因此，對制造業(yè)的發(fā)展、尤其是對有有效需求的制造業(yè)，一定不能片面講限制，但是我們希望制造業(yè)對環(huán)境的影響要更小一些。

第三，隨著東部沿海勞動力成本上升，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從東部向西部轉(zhuǎn)移，并不一定完全合適。這里面需要綜合分析，其中就有環(huán)境因素。許多西部地區(qū)生態(tài)脆弱，并不適合大量產(chǎn)業(yè)駐扎。另外，比較而言，消費仍集中在東部，若產(chǎn)業(yè)西移，還需要耗費大量資源把產(chǎn)品運到東部來消費。國家已經(jīng)意識到環(huán)境和區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，根據(jù)各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將國土資源劃分為優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。然而，由于涉及的因素過于復(fù)雜，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施細(xì)則，以及與劃分和管理有關(guān)的操作問題一直沒有得到解決。上述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其相關(guān)議題可倒逼完善主體功能區(qū)制度，從而發(fā)揮主體功能區(qū)在促進(jìn)綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。

第四，從外界因素來講，現(xiàn)在中國與周邊國家矛盾和摩擦很多，制約中國在國際事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有作用。在中國快速發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體后，繼續(xù)跟周邊國家和許多發(fā)展中國家搶占類似產(chǎn)品的市場，被外界認(rèn)為有“以大欺小”之嫌，不利于中國的形象。

第五，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策的協(xié)調(diào)問題。有時候中央層面不同規(guī)劃之間沒有很好地協(xié)調(diào)，造成無序競爭、資源浪費、產(chǎn)能過剩和貿(mào)易摩擦。比如風(fēng)電發(fā)展和電網(wǎng)規(guī)劃就協(xié)調(diào)得不好，造成嚴(yán)重棄風(fēng)、棄電的尷尬，到現(xiàn)在都沒有完全解決。太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和政策之間也有許多不協(xié)調(diào)之處。由于在上一輪戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)熱潮中造成產(chǎn)能過剩，在美國、歐盟相繼對中國光伏企業(yè)發(fā)起“反傾銷”、“反補貼”調(diào)查后，光伏產(chǎn)業(yè)都曾經(jīng)面臨嚴(yán)重困境，至今依然未能完全恢復(fù)。以此為鑒，在布局綠色經(jīng)濟藍(lán)圖中，中國需要制定更加細(xì)致的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和配套政策。

環(huán)境保護(hù)中的市場手段

多年來，中國節(jié)能減排的目標(biāo)主要依靠行政手段和措施來強制完成。行政手段在降低能耗、緩解污染方面效果顯著，但并不具有經(jīng)濟效率。而且隨著節(jié)能減排力度不斷增強，單純依靠行政手段強制減排逐漸變得不可行，中國必須轉(zhuǎn)向依靠市場手段降低污染物排放，建設(shè)生態(tài)文明。

開征環(huán)境稅、碳稅是富有經(jīng)濟效率的環(huán)境市場化手段之一。理論上，稅收手段符合效率原則，通過把外部效應(yīng)內(nèi)部化，提高資源配置效率，以追求社會效益的最優(yōu)。歐盟一些國家的實踐已證明環(huán)境稅、碳稅是一種有效的環(huán)境經(jīng)濟政策工具。而且，“稅”相對于“費”而言，法制性、強制性、規(guī)范性更強。

不過，直到最近，環(huán)境稅在中國仍處研究階段。2007年中國《國務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環(huán)境稅”，財政部、國家稅務(wù)總局和環(huán)保部即組成聯(lián)合工作組著手調(diào)研。

2011年中國“十二五”規(guī)劃綱要中明確了環(huán)境稅的改革方向和實施戰(zhàn)略。財政部條法司2013年3月公布的“2012年財政法律制度建設(shè)情況”顯示，環(huán)境保護(hù)稅法（送審稿）正在履行會簽程序，這表明備受關(guān)注的環(huán)保稅開征又前進(jìn)了一步。2013年5月形成了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（送審稿）》，并送達(dá)“兩高”（高耗能、高污染）行業(yè)協(xié)會征求意見。該送審稿首次將碳稅納入環(huán)境稅中。對二氧化碳稅目，擬根據(jù)中國應(yīng)對氣候變化的需要和國際氣候談判的形勢擇機開征，并與主體稅種減稅相配合，不增加宏觀稅負(fù)。這些進(jìn)展表明，環(huán)境稅已從過去的研究階段步入實際操作階段。

本屆政府一直強調(diào)資源性產(chǎn)品價格改革和征收環(huán)境稅，已對石油和煤炭等資源性產(chǎn)品的資源稅收做了調(diào)整，但力度和覆蓋面還不夠。中國政府希望在“十三五”期間開征環(huán)境稅。2015年6月，國務(wù)院法制辦公布了《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》，征求社會各界意見。此稿明確環(huán)保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四類，征稅標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行的排污費收費標(biāo)準(zhǔn)基本持平。對超標(biāo)、超總量的排放污染物，加倍征收環(huán)保稅。對依照環(huán)保稅法規(guī)定征收環(huán)保稅的，不再征收排污費。

考慮到每個地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)不同，征求意見稿中提出地方在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上可適當(dāng)上浮，這表明環(huán)境保護(hù)稅法將賦予地方一定的稅收自主權(quán)。不過“適當(dāng)上浮”太過彈性，需要明確規(guī)定，以防止地方以環(huán)境保護(hù)之名提高稅率，行獲得更多財政收入之實。

一般認(rèn)為，賦予地方一定的稅收自主權(quán)有兩種方式：一是法律中規(guī)定稅率由地方自定;二是由全國人大確定一個全國統(tǒng)一的浮動稅率，再由地方在浮動范圍內(nèi)自主確定當(dāng)?shù)囟惵?。另外，對于環(huán)保稅收如何在中央和地方之間劃分，環(huán)境保護(hù)稅法也沒有做出規(guī)定?？紤]到環(huán)境保護(hù)的職責(zé)主要是地方政府，環(huán)境保護(hù)稅絕大部分收入（至少80%）應(yīng)劃歸地方。目前環(huán)境保護(hù)稅法草案正在進(jìn)行最后完善，2016年上半年有望提交全國人大常委會審議。筆者建議，環(huán)境稅應(yīng)早日出臺，然后在此基礎(chǔ)上開征碳稅，并逐漸建立覆蓋范圍更廣的環(huán)境稅來減少排放，改善環(huán)境質(zhì)量。

碳排放權(quán)交易是另一種富有經(jīng)濟效率的環(huán)境市場化手段。中國是潛在的世界最大碳排放交易市場。目前中國已在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等地建立了七個碳排放權(quán)交易試點。其中，前五個試點從2013年開始運行，湖北和重慶分別于2014年4月份和6月份開始運行。前五個試點第一年的履約情況比預(yù)期要好，第二年的履約程度進(jìn)一步提高。但是，目前的制度安排仍然存在不完善之處，各試點尚未形成有序的碳排放交易市場。深圳、上海和北京等地，第一年履約前最后一個月的交易額分別占到全年交易額65%、73%和75%，突擊完成指標(biāo)造成最后交易價格大幅度上升，這其實并不利于企業(yè)降低節(jié)能減排的成本。企業(yè)應(yīng)認(rèn)識到碳交易不僅僅是為了完成減排任務(wù)，更是為其降低節(jié)能減排成本提供了通道。中國政府計劃在這些試點的基礎(chǔ)上，于2017年啟動全國碳排放交易體系，預(yù)計將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)。目前國家發(fā)改委正抓緊研究全國碳排放權(quán)交易的覆蓋行業(yè)范圍和納入企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，為制定全國碳排放權(quán)交易總量設(shè)定與配額分配方案做準(zhǔn)備。