藏區農牧區精準扶貧工作調查與思考——以四川省馬爾康市為例

陳凌珠

（四川農業大學管理學院，四川　成都　611130）

藏區農牧區精準扶貧工作調查與思考——以四川省馬爾康市為例

陳凌珠

（四川農業大學管理學院，四川成都611130）

為幫助藏區農牧民盡快擺脫貧困，實現精準脫貧，文章在了解馬爾康市扶貧開發工作的基礎上，深入實地進行調研，通過調查發現該市存在返貧率偏高、基礎設施滯后、自然條件約束、缺乏村集體經濟、精準幫扶措施針對性不強等問題，并從推進藏區農牧區基礎建設、完善社會救助制度、加大精準扶貧力度、加大對貧困戶的金融扶持力度、聚焦聚力特色優勢產業、加大藏區政策扶貧力度等方面提出藏區農牧區精準扶貧的對策建議。

藏區；農牧區；精準扶貧；馬爾康

一、引言

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求。我國政府一直致力于消除貧困，從20世紀80年代開始，實施了大規模的扶貧開發行動，使農村貧困人口從1978年的2.5億減少到2014年的7017萬，貧困發生率從33.1%下降到了7.2%［1］，中國在反貧困方面取得了舉世矚目的成果。然而，隨著扶貧形式的轉變，我國扶貧開發工作進入了新時期，2013年12月，中辦、國辦印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發［2013］25號）明確提出建立精準扶貧工作機制。在國務院下發《建立精準扶貧工作機制實施方案》后，精準扶貧工作在全國范圍內得以大力推行［2］，此后，“精準識別、精準幫扶、精準管理”的貧困治理模式在扶貧開發事業上取得了顯著進展，也豐富和拓展了中國特色扶貧開發模式。

但是，從實現全面建設小康社會的任務來看，我國脫貧攻堅形勢依然嚴峻，在現行標準下實現到2020年農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，時間緊迫、任務艱巨。尤其是在貧困面大、貧困程度深的西藏和四川省藏區［3］，由于生態環境的脆弱性，民族文化的獨特性，致貧原因的異質性，以及存在“直過民族”的特性，藏區貧困人口是實現全面小康目標中最突出、最難啃的“硬骨頭”。而相較于西藏，四川省藏區具有集民族地區、連片特困地區、農牧區于一體的特質，使常規的貧困治理模式和政策受到了嚴峻的挑戰。

馬爾康市作為阿壩藏族羌族自治州的州府，地處全州腹心地帶，具有明顯的經濟帶動和輻射效應，是阿壩州政治、文化、金融、信息中心，并且擁有保存較完整的藏族文化形態，境內同時有安多和嘉絨兩個藏族支系分布，具有一定的典型性和代表性。本文通過對馬爾康市精準扶貧工作的調查研究，分析藏區貧困現狀和扶貧開發過程中存在的問題，進而提出具有針對性、實踐性的幫扶措施，以利于更好地幫助藏區農牧民擺脫貧困，提高農牧民自身可持續發展能力，從而脫貧致富，實現“富民興藏”。同時，也有利于同步實現全面建設小康社會，改善民生，維護社會穩定和民族團結。

二、馬爾康市貧困現狀及扶貧開發成效

（一）區域概況

馬爾康市幅員面積6633平方公里，全市轄3鎮11鄉，105個行政村，238個村民小組，地處川西北高原南端，屬高原峽谷區，地面海拔在2180-5301米之間。截至2014年底，全市戶籍人口總數56166人，其中：男性28862人，女性27304人；農業人口31179人，非農業人口24987人；藏族43103人，羌族1659人，回族676人，漢族10537人，分別占總人口的76.7%、3.0%、1.2%、18.8%。

2014年，馬爾康市實現地區生產總值200253萬元，比上年增長5.3%，人均GDP達到33941元，較上年增長4.7%。其中，第一產業增加值21502萬元，增長5.2%；第二產業增加值31165萬元，增長0.6%；第三產業增加值147586萬元，增長6.3%①數據來源：《四川省統計年鑒（2014-2015年）》。

（二）貧困現狀

馬爾康市由于歷史原因、區位條件等諸多因素制約，是集“老、少、邊、窮、病、災”于一體的典型貧困地區，是四川省扶貧開發“四大片區”高原藏區的省級貧困縣。全市住房難、行路難、飲水難、用電難、通信難、上學難、就醫難、就業難、增收難等問題普遍存在，因病、因殘、因災致貧返貧現象突出。2014年，全市精準識別貧困村29個，分別是黨壩鄉格爾威村、銀郎村，草登鄉澤灣村、寶巖村，腳木足鄉蒲市口村、大壩口村，梭磨鄉木爾溪村、代修村，木爾宗鄉騰古村、斯米村，沙爾宗鄉尕博村、尼市口村、沙爾宗村，白灣鄉大石凼村、年克村、溫古村，松崗鎮哈飄村、丹波村，康山鄉達維村、黃丫村，大藏鄉打扒村、青平村，龍爾甲干木鳥村、尕渣村，馬爾康鎮莫拉村、阿底村，日部鄉射江村、英古村，卓克基鎮納足村，精準識別貧困戶1169戶，貧困人口4084人，約占全市農村人口的12.9%，同年，馬爾康市解決貧困人口644人，農牧民人均純收入達到8897元（高于全省平均水平94元）②數據來源：《2014年馬爾康扶貧開發工作督查調研情況報告》。

（三）扶貧開發成效

2014年，馬爾康市精準扶貧工作取得了一定的成效。首先，在精準識別上，制定了《馬爾康市扶貧開發建檔立卡實施細則》，嚴格按照規模控制、精準識別、分級負責、公示公告的要求，以戶為單位進行貧困戶識別，做到了程序公正透明、信息真實可靠、群眾認可滿意；其次，在精準幫扶上，大力推行“單位幫扶到村、干部幫扶到戶”的“一對一”結對幫扶工作制度，已有84名機關干部駐進了29個貧困村，417名科級干部幫扶1169戶貧困戶，為貧困村、貧困戶辦好實事712件；最后，在動態管理上，建立了貧困村、貧困戶信息網絡系統，落實專項工作經費50萬元，加強了精準扶貧監測，跟蹤貧困村、貧困戶幫扶情況，抓好貧困人口動態管理，對穩定脫貧的農戶及時退出，對新增的貧困人口及時納入扶貧對象給予幫扶，實現扶貧對象有進有出、動態管理。同時，馬爾康扎實推進“五大扶貧工程”12項重點工作，取得了以下成效：

1.基礎建設方面。建設通村水泥路223.5公里，實施縣道安保工程119.4公里，保障村級道路暢通，基本達到了“村村通暢”的目標；投資7505萬元實施農村電力保障工作，有效解決了1111戶農戶用電難問題；啟動水利建設攻堅行動，解決了涉及14個鄉（鎮）、67個行政村、5座寺廟、11所學校、103個工程點，共計8199人的飲水安全問題。

2.產業發展方面。在發展以有機農業為主的特色產業上，建立了精細蔬菜基地1130畝、中藥材鐵棒錘種植基地412畝、核桃基地450畝，同時發展了100余戶養蜂大戶。在鄉村旅游發展上，借助環紅原機場旅游經濟圈的契機，打造梭磨鄉毛木初村鄉村旅游，完成梭磨鄉、卓克基鎮、馬爾康鎮、松崗鎮共40戶旅游接待示范戶的提升打造工作，帶動320余名農村剩余勞動力就業。

3.新村扶貧方面。在危房改造上，完成365戶農戶危房改造工作，共計投入655.25萬元。在推進衛生和計劃生育方面，2014年，全市參加新農合人數達31610人，參合率99.7%，完成國家免費孕前優生健康檢查128對。在文化建設上，完成“村村通”建設397套、實施“村村響”4個村，完成13個鄉鎮綜合文化站建設，完成黨壩鄉省級示范綜合文化站建設任務和10個文化活動室設備設施配置任務。在貧困村信息化建設方面，完成卓克基查米村等5個行政村寬帶建設任務，完成行政村通電任務56個，通電建制村通互聯網的行政村54個，通互聯網比例達96%。

4.能力扶貧方面。在教育事業上，通過實施27個項目加強了基礎設施建設，建筑面積達到14546.9平方米，共計投入1991萬元。在就業技能培訓上，共計舉辦農牧民汽車駕駛和中式烹飪培訓17期，參與人數2409人；拓寬就業信息獲取渠道，建立人力資源市場，定期舉辦招聘會，及時發布崗位信息，同時開展職業指導、職業介紹4580人，提供就業崗位4672個、政策咨詢15000余人次。

5.生態建設方面。啟動綠色十年行動計劃，順利推進二期天保等工程，管護國有林108.35萬畝、集體林100.67萬畝，草原生態獎補涉及7669戶，共計1414.05萬元，集體公益林補償涉及7627戶，共計1784.86萬元，退耕還林補償涉及35496.6畝，共計922.9萬元，創建了7個省級生態鄉鎮和28個州級生態村③數據來源：《2014年馬爾康扶貧開發工作督查調研情況報告》。

三、存在的問題

（一）返貧率偏高，因災、因病、因學致貧返貧現象突出

馬爾康市貧困人口主要分布在自然環境惡劣、社會發展程度較低的高半山區、邊遠牧區、大骨節病區，生產條件落后，全市貧困面廣、貧困程度深，因災、因病、因學的致貧返貧現象突出。受“5·12”地震影響，山區洪澇、山體滑坡、山洪泥石流等災害頻發，大大提高了受災群眾因災致貧、因災返貧的可能性。馬爾康地區大骨節病發病率較高，很多家庭由于大骨節病而喪失主要勞動力，看病的支出以及收入的減少，使得家庭陷入貧困。而且根據國家有關政策，2015年是綜合防治大骨節病試點工作的最后一年，該項政策一旦停止，很可能會出現很多大骨節病人家庭重新返貧。馬爾康的高中學校都在市區，隨著農戶對教育的越來越重視，他們都會選擇在市區租房子供孩子上學，并由一名監護人照顧孩子的飲食起居，這在一定程度上又增加了家庭的經濟負擔，使得因學致貧返貧現象日益突出。

（二）基礎設施滯后，發展后勁不足

盡管近年來全市的水、路、電、通訊等基礎設施有了較大地改善，但是與內地發達地區相比，仍有較大差距。馬爾康的村寨分布較為分散，通村道路并未全部實現通暢通達，班車數量少且班次有限，自發電、小水電不穩定，網絡覆蓋不全面等因素都嚴重制約著當地與外界的溝通交流和信息互換，貧困地區滯后的基礎設施遠遠不能滿足農村的發展需求。同時，貧困地區由于物價、運輸、勞務力等因素的影響，基礎設施建設成本相對較高，而國家財政對貧困村的補助采取“一刀切”形式，沒有考慮到貧困地區的實際困難和地方財政資金的有限性，使得農村發展后勁不足。另外，在農村教育、衛生、文化等方面投入不足，專業技術人才引進困難，本地教師、醫務人員缺少培訓教育，綜合素質不高等問題也影響著貧困地區的發展。

（三）自然條件約束，村寨發展模式相似

由于自然條件的約束，全市大部分村寨的發展模式都十分相似。馬爾康地處高山峽谷地帶，屬高海拔、低緯度地區，晝夜溫差大，自然環境惡劣，生態十分脆弱。全市大部分村寨處于高半山區，種植面積有限，且由于高海拔原因，只能種植土豆、青稞、小麥、白菜等農作物或川貝、羌活、大黃等中藥材。高半山區的農戶大多通過養殖牛、羊、豬和中蜂作為主要經濟來源，絕大多數村寨擁有充足的草場面積，但也會出現有的村寨草場面積不充足，牲口跑到隔壁村的草場而引發爭端的情況。相似的自然條件和經濟來源，使得各個村寨間的發展大同小異，缺少自身特色和亮點，容易造成同一區域內市場供需不平衡，而產品單一、重復，整體競爭力弱等都在一定程度上限制了村寨的發展。

（四）精準識別操作過程不妥當，幫扶措施針對性不強

貧困村中大多數農戶家庭經濟情況相差不大，而貧困戶的名額往往有限，為了在精準識別貧困戶的同時又協調各農戶的利益，村委會普遍采取每隔一段時間，更新貧困戶名單，使村內經濟水平接近的貧困農戶輪流享受扶貧政策，村委會的做法不僅違背了精準識別的規定要求，也不利于貧困戶從根本上擺脫貧困的窘境。調研發現，對貧困戶的幫扶措施基本是千篇一律，沒有區別，村里主導種什么、養什么，就讓貧困戶跟著做什么。村委會對貧困戶的摸底并不充分，也沒有切實考慮其自身的發展意愿，扶貧措施針對性不強，沒有做到一戶一計，因戶施策。

（五）缺乏村集體經濟

貧困村的特殊歷史、自然條件致使產業組織發展基礎薄弱，并且受村干部文化水平低、綜合能力不強的因素影響，貧困村往往缺乏村集體經濟和專業合作社，即使擁有村集體經濟，其規模也不大、效益不佳，集體產業發展受約束，村集體對貧困戶的幫扶也顯乏力，沒有發揮應有的作用。村集體經濟作為基層扶貧工作的保障和強大動力，其強弱直接影響著扶貧工作的好與壞，和百姓生活水平的高低。目前，各個貧困村已經意識到了村集體經濟無力的問題，并著重將其納入“十三五”村級規劃，希望通過集體產業的發展，努力增強自身的“造血功能”，進行可持續性扶貧，例如松崗鎮丹波村準備充分利用地理優勢，打造集旅游住宿購物于一體的藏族文化風情休閑農家樂；大藏鄉青平村依托村內豐富的豬牛羊資源，準備建立牛羊肉加工廠和小型奶粉加工廠。

（六）農戶具有脫貧致富意識，但面臨困難較多

許多貧困村農戶的思想觀念發生了轉變，具有脫貧致富的自主意識和創業意識，但其仍然面臨許多困難，主要有：（1）農戶文化層次較低，創業經驗不足，缺乏專家的指導和協助。（2）個人創業資金投入有限，政府支持力度不夠。（3）交通瓶頸制約，增加了產品成本，降低了市場競爭力。（4）農戶個人能力有限，產品銷路成問題。例如調查中發現，有村民意識到自家藏香豬因其高品質而在周邊城市較受歡迎，希望通過將藏香豬銷售到周邊城市來增加家庭收入，但由于交通、銷售渠道、自身文化程度等方面的制約，最后這個想法只能不了了之。

四、政策建議

（一）加快推進藏區農牧區基礎建設，不斷改善其發展條件

增加對藏區農牧區交通、基礎設施、科技、教育、文化、衛生等公共事業方面的扶貧資金支持，夯實農牧區基礎建設，提高社會發展程度，提升藏區農牧民文化素質和自身發展能力，解決農牧區住房難、行路難、飲水難、用電難、通信難、上學難、就醫難等問題。

（二）堅持精準扶貧，完善社會救助制度

堅持扶貧對象要精準、幫扶措施要精準、資金使用要精準、責任落實要精準，堅持“一村一品”“一戶一業”，結合村、戶實際情況，尤其要考慮到藏區農牧區的特殊性，精準選擇致富項目，動態監管“一對一”幫扶計劃和措施的落實。將精準扶貧與動態扶貧結合，制定合理的貧困戶認定、退出機制，做到不落下一個困難群眾。進一步完善農村各項社會救助制度，根據貧困戶實際情況，分類完善實施社會保障、大病救助、教育助學貸款補助等制度和政策。

（三）加大精準扶貧力度，找準村集體經濟定位

要集中力量解決當前影響貧困村發展的關鍵問題，制定村發展規劃，搞活集體經濟，使村集體有能力、有財力辦實事。加大精準扶貧力度，充分調動群眾的積極性和主動性，將政府支持、社會幫扶與自力更生緊密結合起來，共同努力加快改變貧困地區落后的面貌。在各部門的幫助下，做好產業規劃，充分挖掘和利用貧困村的潛在資源，找準發展定位，并對村集體經濟項目給予一定資金傾斜支持。

對于貧困戶，要做到分類施策。因學因災陷入階段性貧困的，要及時提供救助，幫助其走出困境；有勞動能力卻無發展路子的，要幫助他們找項目、籌資金、提供技術培訓機會，使其通過自身的勤奮實現脫貧致富；對于年老體弱無勞動力者，要考慮政策兜底；對于因病致貧、返貧且醫療費用遠遠高于醫保承擔范圍的，要從政策層面出發，健全特殊救助機制，確保其基本生活水平。

（四）聚焦聚力特色優勢產業，增強貧困地區發展內生動力

堅持把產業扶貧作為扶貧開發的重要抓手，把解決貧困人口的生產生活問題與發展特色產業、促進農戶增收、激發內生動力有機結合起來，才能實現穩定脫貧，提高農戶抗風險能力。采取多元化的產業化經營模式，如“基地+龍頭企業+專業合作組織+農戶”等，并積極調整農業產業結構，側重特色農畜產業、文化旅旅產業，努力形成可持續的經濟增長點。針對藏區農牧區豐富的草場資源和得天獨厚的自然條件，可以大規模養殖藏香豬、野豬、牦牛等地方特色牲畜，做到線上線下同時銷售，拓寬銷售渠道，打造專屬品牌，形成品牌效應，增強貧困戶自身的“造血”功能，促進農戶持續增收。

（五）加大對貧困戶的金融扶持力度，提高其抗風險能力

目前，大多貧困戶由于經濟狀況惡劣，很難從金融部門獲得貸款。建議政府及時出臺相關扶持政策，幫助解決發展意愿強烈的貧困戶貸款難問題，降低扶貧小額信貸門檻，簡化信貸程序。同時，幫助貧困戶發展蔬菜及中藥材種植、規模養殖、農產品加工等，培育壯大農村專業合作經濟組織，為貧困戶產品輸出牽線搭橋。

（六）結合民族地區實際，加大藏區農牧區政策扶貧力度

針對少數民族地區、邊遠高山貧困地區等重點區域扶貧工作，對基層干部群眾反映的政策實施過程中出現的問題，要引起重視，相關部門要結合藏區農牧區實際，認真組織調查研究，配套相應特殊政策，加大政策扶貧力度。

［1］莊天慧，陳光燕，藍紅星.精準扶貧主體行為邏輯與作用機制研究［J］.廣西民族研究，2015，（6）：138-146.

［2］汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧［J］.貴州社會科學，2015，（5）：147-150.

［3］李宏.關于西藏和四省藏區精準扶貧精準脫貧的思考［J］.西藏發展論壇，2015，（6）：45-49.

（責任編輯：管仲）

陳凌珠（1992-），女，浙江海寧人，碩士研究生，研究方向：農村反貧困、農業經濟。