全面從嚴治黨視域下懲治濫政與懶政的策略思考

郭　憲

(西安外事學院 思政部,西安　710077)

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全面從嚴治黨視域下懲治濫政與懶政的策略思考

郭憲

(西安外事學院 思政部,西安710077)

經濟與社會發展的新常態時期，干部隊伍出現階段性的不適應、不成熟現象。集中體現在領導干部的濫政與懶政行為的蔓延，嚴重影響了黨的各項政策的推進和實施，直接損害了黨的干部隊伍形象，成為當前干部隊伍建設的突出問題。認清濫政與懶政的實質，揭示其消極影響和嚴重危害，剖析兩種行為產生的社會歷史根源和思想認識根源，清除它們滋生的土壤和環境，找到鏟除它們的方式和方法是當前我們必須要嚴肅面對、認真解決好的重要問題。

干部隊伍;濫政;懶政;紀律

時下，濫政與懶政已是媒體熱詞，成為權力治理的焦點問題。隨著我國經濟社會步入新常態時期，如何貫徹實施“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”的戰略布局，關鍵還在于能不能真正落實好從嚴治黨、從嚴治政、從嚴治官，徹底杜絕和有效根除干部隊伍中的濫政與懶政的劣政現象。

濫政與懶政是為官者使用手中權利不當的兩種極端化表現。從濫政到懶政有著內在的貫通性和搖擺性，一定程度上暴露了我們的干部隊伍中的非理性政治生態，即權力崇拜心理突出，規則意識不強，制度觀念薄弱，行為自律不夠的弊端。嚴格地講，無論是濫政的肆意妄為，還是懶政的無所作為，都是偏離了正常的權力運行軌道而損害了權力健康有效的運轉機制。再進一步說，濫政和懶政都是權力運行的非常規狀態。究其表現來看，都屬于超越權力運行的法度而出現的越權“過界”或失權“不及”的行為。對此問題，當下的官場不乏這樣的議論，反腐起到了“權力受控”的同時，也引發了領導干部的“為官不為”的消極后果。有些人甚至還把反腐與經濟增速減緩聯系起來，認為反腐是經濟減緩的根源，也是造成“為官不為”的直接動因。那么，發生在某些領導干部身上的“任性用權”濫政和“為官不為”的懶政究竟是一個什么性質的問題？這兩者之間有沒有必然的聯系，在目前深化改革的關鍵時期，成為我們務必弄清和亟待解決的重要問題。

一、認清濫政與懶政的本質聯系

何謂濫政？就是權力使用的“過分”和“不當”。即權力在手不加選擇，大權在握不加節制，為官者高高在上一手遮天而致使權力失去應有約束和相應管控的為所欲為、甚至胡作非為的違紀或違法現象。濫政主要表現為干部、特別是領導干部在工作中任意、隨意使用權力，我行我素，肆意妄為。懶政則剛好相反，就是“有權不用”或“為官不政”。即“在其位不謀其政”，有名無實地做起“撞鐘和尚”。其主要表現為既貪戀官位卻不謀官政，既惜官利卻不盡官責，典型的“拿錢不辦事”“混日子”的做派。濫政的特征在于“濫”，就是任意使用權力,屬于權力失控的情形。而懶政的特征則在于“懶”，就是權力虛置，屬于權力不作為的狀況。從權力的正當性上看，二者都屬于為官當政者沒有合理規范地運用手中權力。其實質都屬于侵犯了權力的主體屬性，即權力是人民的，是黨的、是國家的真正內涵和原本旨意，徹底背離了權力存在和使用的正常軌道。誠然，歷史上也曾經有“暴政亡秦”和“苛政猛于虎”之說，也有宋明時期官場上的濫竽充數和渾渾噩噩。其實，為官不當或做官不正的情形在中國歷史上也不乏先例、時有發生。從中國傳統的官場文化積習來講，似乎它一直都是中國吏治的通病。黨的歷史上的“左”傾、“右”傾錯誤，也可以視為濫政和懶政的一種特殊表現。不可否認，大革命時期黨的領導人的“懶政”之錯失良機、無所作為，導致在敵人大屠殺面前束手就擒、慘遭殺戮，使革命遭受重創。而一次次的冠冕堂皇、義正辭嚴的“肅反”，更是以真理的化身和正義的名義大行“排除異己、唯我獨尊”“無情斗爭、殘酷打擊”，戕害了多少革命同志，更是濫政的極致。

在歷史和現實中，我們都會發現濫政與懶政是有一定內在聯通關系的，當制度或紀律管理、監督不力時，濫政就常常成為一些“敢作敢為”者個性張揚的必然形態。而當一定時期濫政被遏制時，為官者因為失去了個人的為官自由，不敢或不能無所顧忌時，他們通常都會選擇“不為而無過”的哲學準則，以歇息觀望的態度置身事外，無所事事，以求明哲保身。這種非濫政狂為，即懶政無為的行為轉換是比較普遍的做官心態，折射出我們官場隱藏的深層灰色文化。

二、剖析濫政與懶政的內在機理

改革開放以來，我們高舉解放思想大旗，提倡“摸著石頭過河”和“不管白貓黑貓，逮住老鼠就是好貓”的指導理念，在堅持“三個有利于”的原則下，鼓勵干部敢想、敢闖、敢干、敢當，開創出改革開放以來的大好局面，取得了一系列輝煌成就。一晃三十多年過去了，反思以往，由于我們始終堅持“以經濟建設為中心”的基本路線，奉行“一心一意搞建設，聚精會神謀發展”的發展思路。在實現經濟社會的高速增長的同時，也存在某些方面考慮不周、顧忌不到的問題。由于發展速度過快、過猛，一門心思往前奔，難免出現身上沾滿灰塵，帶有污垢，來不及清洗整理的階段性問題。又因為我們的改革是一個前無古人的開創性事業，沒有千篇一律的定式可以遵循，必然是一個充滿艱辛與變數的探索過程。也因為我國的改革開放的總體模式設計是由政府主導的，其實質就是權力推動的制度、體制和機制的變革過程。為此，我們給予了各級領導干部手中權力的極大支配空間，且有相當大的自由度。實事求是地講，全國各地在實行改革開放政策中，除了那些先天的地域環境和資源條件優勢外，其改革開放的程度、速度和成就，在很大程度上取決于當地主要領導人的膽識和氣魄。一定意義上講，改革開放中的領導干部要甘愿和敢于承擔巨大的政治風險。在這三十多年里，有些干部因改革失敗倒下了，但更多干部在改革中成長起來了。回顧歷史，使我們更加清醒地認識到，在這個舉國上下一體、全社會共同參與的偉大社會變革實踐中，領導干部始終處于改革的浪尖潮頭，他們肩負的政治責任和歷史使命也使其身心經受了百般磨練和多重考驗。我們的改革開放始終是在黨的強有力領導下進行的，自然各級領導干部在改革開放過程中擔當著設計者、決策者、領導者、組織指揮者的重要角色，這些作用的發揮都是通過領導干部的“權力”運用來推動實現的。在此，我們不難看出，權力是一把雙刃劍的特性就在一些素質不高、作風不硬的干部身上表露出來，進而有了從改革開放初期以來的“求速度”的粗放型發展模式的大刀闊斧、急速猛進而誘發的無所顧忌之“濫政”，再到現如今的改革深水區“重質量”的集約型發展模式的精細謀劃、穩步推進而觸發的畏難情緒之“懶政”現象。當然，如同粗放型發展模式不是縱容，也不能允許干部隊伍的“濫政”現象，集約型發展模式也沒有，更不會必然造成干部隊伍的“懶政”發生。但不可否認的是，二者之間存在一定的影響關系。即隨著改革開放的階段歷程和時代主題的轉換，必然引起人們心理、情感和意識思想的變化，但這種因實踐環境變化引起的思想變化，它既有可能是同步正確的變化，也有可能是反向錯誤的變化。所謂濫政與懶政現象只能看成是一種對改革開放形勢任務變化的錯誤反映。所以說，那種把濫政與懶政同兩個不同時期直接聯系起來的觀點是完全站不住腳的。但是，如果我們看不到，或不愿意承認濫政與懶政分別對應了改革開放以來的前后兩個時期的事實，那么我們就不能真正弄清懶政與濫政發生與存在的客觀社會歷史條件，也就不可能有效破解這一問題。

因此，我們不能簡單地把濫政和懶政視為單純的個人行為或某些人的過失，它在根本上是一種制度性的、體制性的缺陷造成的帶有嚴重傾向性的錯誤行為。可以肯定地說，濫政和懶政情形的發生，客觀外在的緣由是權力運行規則和約束、監督、考評機制的缺失、失范。因為這種防范機制的失靈和失效，從而使得為官者往往會誤以為手中的權力是由個人自由操縱、隨意支配的，思想上的毫無羈絆和無所顧慮，必然會導致理直氣壯、明目張膽地將公權私有化、個人化。在他們的意識里，當手中權力受到嚴格管制和明確約束時，他們自然就會走向另一個極端。既然組織約束多了、限制嚴了，那我索性為官不作，靜觀其變而不思進取、無所作為。所以，從濫政走向懶政，有著一定的思想認識必然性。從我國政治體制的運行機制來看，濫政和懶政的產生既有其客觀的制度、政策和社會歷史原因，也有主觀上的個人思想覺悟、道德信念和人格品質的原因。

首先，客觀上看，不健康的社會歷史文化環境，特別是廣大民眾中積淀已久的消極社會心理熏陶是誘發濫政和懶政的主要社會條件。長期的歷史文化傳統推崇的“一手遮天”“權傾朝野”思想，使人們極易把權力變成個人手中掌控的進可為“馭人工具”和“謀利機器”、退而為“明哲保身”“渾水摸魚”的法寶；還有改革開放以來形成的社會文化心理。即人們議論一個人時，往往看重的是他“能不能干”和“有沒有錢”的價值觀念和評價標準，而降低了道德評價的比重；同時，干部隊伍管理的相關制度和約束機制不健全或不落實也是造成濫政和懶政的另一個重要原因。長期以來，中央三令五申并明確規定加強集體領導，可實際上各地、各級政府和機關仍然普遍盛行一把手說了算的積弊。如同干部管理制度一樣，行政法和公務員法也難以把領導干部真正地、完全地管束住、限制住。這就是所謂制度是人定的，也是要靠人來執行的道理。實踐中，我們的領導干部還具有在許多方面、許多時候凌駕或超越法律或紀律的空間和條件，還有很多公權私用、公權任用或無心謀政、不愿作為的機會和環境，這就必然為濫政和懶政的滋生和蔓延提供了生存的肥沃土壤。

其次，從領導干部的主觀上意識上看，濫政存在兩種情形，一種是濫政者本人的執政理念是清楚的。可以區分為兩種情況：一是本著多做事、做好事，不怕擔風險、犯錯誤的思想主導下而濫用權力的現象。二是本人不見得一定是從有利于工作的角度考慮，僅僅是以打著干事情的幌子而重在謀求個人私利。還有一種情況就是其本人執政理念模糊，只是在工作中一味地按著自己的做事原則和處事風格的個性或義氣開展工作，客觀上造成過分或無度使用手中權力的“濫政“后果；懶政也可以區分兩種情況，一種是原本有想干點事，做成事的愿望。但由于主觀上擔心工作“出錯”，而寧愿“守住攤子”不敢“冒進”致使貽誤發展良機，不履行職責義務；另一種則是抱著“無功也無過”的心理，重在保住“官位”混日子的目的，碌碌無為、不思進取而導致工作停滯、問題擱置。以上情況說明，濫政和懶政的發生是有著復雜的，甚至奧妙的個人主觀動機和心理傾向的，對此一定要做深入具體的剖析，分清情況，因人制宜。惟如此，才能對癥下藥、藥到病除。

三、破解濫政與懶政的基本思路

綜合國內外的歷史教訓與經驗，“權力必須關在籠子里”靠的就是法律和制度。但現實中，我們不是沒有相關的法律和制度，原因在于法律的實施和制度的落實缺乏有效的機制保障和責任落實。所以，遏制濫政和懶政滋生的主要途徑和手段在于必須設法找到如何真正地實施各種法律、制度和規定的可行辦法和有效措施。只有這樣，從根本上根治濫政和懶政方能落到實處，取得成效。我們知道，沒有制度不行，但也不是有了制度就萬事大吉。再好、再完美的制度(況且世界上壓根就沒有所謂完美的制度)，它是客觀的外在的，能不能執行到位、落到實處才是關鍵。制定制度是為了管住人、管好人，而制度的執行要靠人去推動實施，這是制度執行并發揮效能的主觀方面。這里，既有個人是否愿意或必須服從于制度的主觀意志的問題，也有制度總是會有漏洞的客觀條件。試想，如果有人一味地投機取巧、陽奉陰違，他總會設法找到制度的空子可鉆的。所以，制度落實的焦點就在于有沒有自覺愿望、或是不是真心地執行制度，即遵循制度的自律性和自覺性的問題。我們設立制度的前提就是基于這樣一個假定，人的自律性總是有條件的，會因各種因素的影響而發生變化，人人都是會在“有機可乘”或“有利可圖”時不惜致制度不顧而違反制度的行為可能。所以，無論是懲治濫政，甚或遏制懶政都需要建立制度約束和個人自律的雙向連接機制，就是解決好現行的各種干部管理條規與個人修為的協調和統一，推行一種內外兼修的干部管理方案。為此，提出以下需要加強或改進的建議：

首先，嚴格干部權力管控，建立健全領導干部權力運行管束機制。我們有一系列的干部組織紀律條例，可在實踐中總是形同虛設，不能有效發揮監督、制衡作用。究其原因，不外是制度設計不科學、難運行。或者是體制機制不合理，其中監督和制衡的機構設置均是在同一級組織層級之中，接受同級組織的領導就是典型的“有問題沒辦法”的一個重要原因。綜觀幾年來的反腐工作為什么成效顯著，首先是中央下了決心，其次是由上而下的巡視督導。這種自上而下的中國式反腐思路和機制，完全契合了我國政治制度設計的中央核心制的政治體制，所以才有了大老虎一究到底，小蒼蠅無處可逃的可喜局面。同時我們也要牢記，管好干部的重點和難點主要是管住干部手中的權力，既不能使其權力裸奔，也不能使其權力龜息。

其次，建立公開透明的領導干部權力運行考評機制。要知道，在我國權力的公開透明始終是一個難題。權利的神秘化和隱蔽性使其常常可以不受任何監督和制約。如果能夠解決干部績效測量與考評的有效機制，建立起一套實時監測和全程跟蹤領導干部工作評價體系，置權力于陽光之下和民眾目光之中，那一定是一個風清氣高、政通人和的美好時代。人們評論濫政和懶政時，首先質疑我們干部工作與管理的制度與紀律何在，何用，為什么會有濫政？不就是權力的大小邊界和運行的范圍設定沒有一個確定的限度和規定，或者是權力運行過程中某些地方、某些時候，很難劃分辨權力使用的界限范圍，與此同時的相關監督監察又不能及時有效發揮作用。所以，切實解決好長期以來很難量化和準確評價的干部隊伍中的干沒干、干的多與少、干的好不好的績效測評和考量問題成為當前加強和改善干部隊伍建設的主要任務。

再次，端正為官思想，轉變做官觀念。國家社會建設的現代化首先需要干部隊伍思想和觀念的現代化。今天當官的環境已經不同于以往，特別是我們共產黨人做官的境界更應該與時俱進、與黨的宗旨要求一致。自覺形成為官一任、造福一方的正確認識。徹底摒棄那種只要我是為國家、為集體謀利益的，有點小錯、小過不以為然的“無過”的狹隘思想。也要根本克服那種從個人利益出發，權衡工作進退之利弊得失的“無為”的慵懶心理。真正樹立權出于民、為民掌權、還權于民、用權于民的共產黨人領導干部風范。

最后，努力構建符合中國國情并具有中國特色的現代科學政治治理體系和機制是我們加快民主政治建設的重要任務。為此，結合我國政治民主化和干部隊伍管理現代化建設的進程要求，針對濫政和懶政滋生與存在的主客觀條件，著重在加強和實現集體領導決策的體制和機制上下功夫，找突破，想辦法。核心是必須破除權力過分集中、運行不規范、監督不得力等體制性問題。以繼續解放思想、探索前進的責任心和使命感，不斷總結以往的經驗教訓，充分借鑒西方國家在權力運行和制衡上的有效方法，建立既不能使干部無忌任為的濫政發生，也不會使干部無所作為的懶政存在的現代權力治理體系。

[責任編輯石曉博]

Reflections on Strategy for Punishing Misrule and Lazy Administration from the Perspective of Strictly Governing the Party

GUO Xian

(Dept.ofIdeologicalEducationTeachingandResearch,Xi’anInstituteofForeignAffairs,Xi’an710077,China)

Some phenomena of misrule and lazy administration come into being among carders during the new normal period which greatly affects the implementation of all policies of the Party and damages the image of the carders. It becomes necessary to get clear about the essence, negative effect and harm, and social and historical sources of misrule and lazy administration so as to eliminate the environment in which they exist and find proper way to handle them.

cadres; misrule, lazy administration; discipline

2015-12-18

郭憲(1960—)，男，陜西西安人，西安外事學院思政部副教授，主要從事中國近現代歷史進步與社會文明、民辦高等教育發展研究等。

D630.9

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1008-777X(2016)04-0099-04