基于環境質量的大氣總量減排管理體系研究

蔣春來　王金南　宋曉暉　吳　紅

(環境保護部環境規劃院，北京　100012)

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基于環境質量的大氣總量減排管理體系研究

蔣春來王金南宋曉暉吳紅

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

【摘要】本文回顧了我國大氣總量減排工作歷程，提出了基于環境質量的大氣總量減排管理體系框架，包括以質量改善為核心的總量控制模式及目標指標確定技術方法，差異化、精細化的實施機制和配套管理體系及以環境質量為核心的評估考核體系。

【關鍵詞】大氣；總量控制；環境質量

污染物排放總量控制制度是針對污染物大量集中排放、僅靠排放濃度標準控制無法遏制環境質量惡化的問題而建立的以控制一定時段、一定區域內污染物排放總量為核心的環境管理制度。2014年最新修訂發布的《中華人民共和國環境保護法》第四十四條明確規定“國家實行重點污染物排放總量控制制度”，這從法律層面確立了總量控制作為環境管理基本制度的地位。總量控制制度從“九五”實施以來，在我國大氣污染防治中發揮了重要作用。但是隨著我國經濟的高速發展和大氣環境污染特征的變化，大氣總量減排管理體系暴露出自身的問題。為了解決這一問題，本研究從大氣質量改善的要求出發，基于“質量-總量”響應關系，探討建立以質量改善為核心的大氣總量減排管理體系，為我國大氣總量減排提供科學的支撐。

1大氣總量減排工作回顧

針對不同歷史階段的主要大氣污染問題，我國在各時期明確了相應的大氣總量減排管理思路，確定了不同的總量控制因子、控制目標、控制要求等，取得了一定成效。“九五”期間，我國首次推行主要污染物排放總量控制制度，確定二氧化硫(SO2)、煙塵、工業粉塵三項為大氣污染物控制指標，按照“溯及既往”的原則，以各省、自治區、直轄市申報的排放數據為基數，“自上而下”進行分解，明確提出了“一控雙達標”的考核目標，全國SO2、煙塵、工業粉塵等污染物的排放總量比“八五”末期下降了10%～15%。“十一五”期間，總量目標的分解繼續依循“自下而上”的原則，創建了“淡化基數、算清增量、核實減量”三大原則，“工程減排、結構減排、管理減排”三大措施，“減排指標體系、減排監測體系、減排考核體系”三大體系，“污染物減排監測制度、核查制度、預警制度、目標責任制”等九項制度，形成了比較系統的全過程污染減排工作指導管理體系。2010年，SO2排放量比2005年減少了14.29%，超額完成減排任務，酸雨加重的趨勢得到了緩解。“十二五”期間，NOx列入大氣總量減排的約束性指標，建立了“自下而上”和“自上而下”相結合的分配模式，構建了標準化的省際分配方法，管理不斷推向精細化和定量化。“十二五”前4年，SO2和NOx兩項污染物的排放總量分別累計下降12.9%和8.6%，其中，SO2減排已提前完成“十二五”總體任務，NOx減排完成“十二五”總體任務的86%。經過20多年的工作實踐，大氣總量減排管理體系不斷完善，在促進大氣環境質量改善、推動環保設施建設、加快產業結構轉型、提高地方環保意識等方面起到積極作用。到2014年煤電機組安裝脫硫設施總裝機容量占比由2005年的12%上升至96%，安裝脫硝設施總裝機容量占比由2%增加到82%，電力行業30萬千瓦以上火電機組占比由47%上升至77%，6.5億噸水泥熟料產能實現脫硝，新型干法生產線占比達90以上，12萬平米燒結機脫硫，全國649個縣級監測站已達到標準化建設標準，共建成368個省、市級污染源監控中心，15000多家重點監控企業實施了自動監控。

2基于空氣質量的總量控制框架體系

雖然大氣污染物總量減排取得了階段性的進展，但隨著我國經濟發展形勢和環境污染特征的變化，大氣污染物總量減排與質量改善缺乏同步性的問題越來越突出。總量控制作為改善環境質量的重要抓手，相應內容和技術方法也應不斷豐富和完善，最終目的是實現“總量控制與質量控制”相統一。為應對大氣環境質量改善對大氣污染物減排提出的要求和挑戰，“十三五”在總量控制管理技術體系的設計上，應將質量改善要求貫穿在制定、實施、考核的整個過程中，從三個方面進行完善。

圖1　總量控制管理技術體系框架

2.1以質量改善為核心的總量控制模式及目標指標確定技術方法

總量控制技術方法體系是整個總量控制工作的核心。總量控制目標的確定和省際分解涉及到全國各省(區、市)工作的目標、任務及考核一直是各界關注的焦點，如何達成體系的公平性、合理性和效率性(尤其是環境的有效性)是總量控制體系設計中的難點。“十三五”時期應充分考慮各地區的環境容量，基于空氣質量、污染物排放總量之間的響應關系，并充分考慮社會經濟發展、經濟技術可行等各種影響因素，科學選取總量控制因子、設定控制模式、確定總量控制目標及指標分解方法，才能體現減排的效率和效果。“十三五”總量控制目標指標確定技術方法設計見圖2。

(1) 控制因子及控制模式的選擇

圖2　總量控制目標確定及指標分解流程

我國大氣環境問題的空間差異性較大，各地區由于能源結構、經濟結構及發展水平的不同，所面臨的主要環境壓力各不相同，因此應基于環境問題種類及污染尺度，科學合理地篩選總量控制因子及相應的控制模式。從全國范圍來看，目前我國東、西部地區的大氣環境問題尚處于不同的污染階段。西部地區目前仍然以煤煙型污染為主，PM、SO2污染仍是西部地區的首要環境問題；而東部地區尤其是長三角、珠三角及京津冀等城市群區域目前已由煤煙型污染階段過渡到復合型污染階段，PM2.5、O3污染問題異常突出。因此，總量控制應避免“全國一刀切”，對于引起酸沉降等全國性大尺度環境問題的SO2和NOx可繼續采用全國性總量控制的模式，對于PM2.5、O3等污染問題突出的京津冀、長三角、珠三角等區域，可采用多污染物協同削減的區域總量控制模式，對于地方特征污染因子也可采用城市層面的總量控制。另外，針對低效、高污染產業實施行業總量控制，不僅對完成主要污染物總量控制的全局目標具有重要意義，而且能夠推動產業結構戰略性調整、促進區域布局優化，是污染減排推動經濟發展轉型的有效手段。

(2)目標確定及指標分解

總量控制目標的確定和指標分解二者互為一體，總的控制目標是由各個控制單元的允許排放量加和而得。“十二五”時期我國主要大氣污染物排放負荷遠超環境容量的特征，決定總量減排仍處于“總量減排主導，兼顧質量改善”的階段。減排目標的確定和指標的分解是基于減排技術可行，并一定程度上考慮環境質量改善需求、經濟結構、排放歷史等因素，通過測算現役源削減量及未來五年經濟發展帶來的污染物新增量，采用“自下而上”和“自上而下”相結合的方式確定的。在測算了各省總量控制目標的基礎上確定了全國的控制目標，初步形成了一套完備的分配技術方法。但由于沒有構建標準化的技術分配方法，人為因素占比較大，增加了目標確定及指標分解的隨意性。同時，由于與環境質量改善沒有有效銜接，使總量控制工作的環境效益較差。因此，建議“十三五”時期我國統籌考慮總量控制目標確定及指標分解中的各項影響因素，包括環境質量目標、社會經濟發展因素、經濟成本等因素，并根據各因素的主要影響指標構建總量控制目標標準化分解技術方法，同時根據各地區經濟社會發展及環境污染特征等確定不同指標所占的權重，構建科學的目標確定及指標分解技術方法(見式1)，體現總量分配的公平性、可行性和效率性。

(1)

式中：fi為第i個控制單元基于環境質量改善需求的允許排放量；Ei第i個控制單元基于歷史排放數據的允許排放量；Ti是第i個控制單元基于技術可行的允許排放量；Bi是第i個控制單元考慮產業結構及經濟發展允許的排放量；a、b、c、d是根據經濟發展階段及環境管理需求等確定的各因素權重系數。

“十三五”時期是我國環境管理轉型的重要時期，因此我國應初步建立“以空氣質量改善為導向型”的總量控制目標和指標分配體系，將空氣質量目標作為最主要的影響因素。首先，國家從宏觀層面設計全國空氣質量達標的路線圖和時間表，提出環境質量改善目標，充分利用空氣質量模型、衛星遙感、地面觀測及多目標最優化等技術手段，建立基于空氣質量改善目標的污染減排目標確定及分解技術方法。污染減排目標的確定及分解應充分考慮污染物的跨界傳輸特征及多污染物之間的協同作用，在此基礎上再充分考慮各地區社會經濟發展狀況、技術可達、經濟成本等因素，初步實現以質量改善為核心的精細化管理和靶向控制。

2.2差異化、精細化的實施機制和配套管理體系

當前污染減排的實施及管理體系想取得環境質量的同步改善十分困難，迫切需要在頂層設計和制度創新上下大力氣，將環境質量改善映射的總量管理要求貫穿到各個管理層級及排污領域，實現差異化、定量化及精細化管理。

一是在減排途徑上，穩步拓展受控污染源范圍。轉變過去“抓大放小”的總量控制思路，將缺乏監管、對環境影響大的非道路移動源、非電燃煤鍋爐、農村地區煤炭散燒等納入監管范圍，提高減排覆蓋的深度和廣度。

二是在實施機制上，將空氣質量管理的重心逐步下移。理清國家—區域—城市的相關職責，擴大地方政府及企業的自主權，國家根據整體的社會經濟發展和環境質量現狀，設計總體路線圖，并提出各區域總量控制目標，不同區域依據其環境質量現狀和改善需求制定并實施計劃，調動減排積極性及增加減排的靈活性。

三是在管理模式上，將污染減排目標數據管理提升為系統性的企事業單位污染物排放全過程管理。積極推行企事業單位排污許可制度，將根據環境質量改善需求確定的企事業單位總量控制目標、能源消耗、濃度限值、治污要求等以排污許可的形式予以確認，建立全面有效、標本兼治的管理體系。

四是用政策催生動力，構建系統優化的減排經濟政策體系。在保持命令控制型政策效果的同時，統籌協調排污交易、排污收費、環保綜合電價、合同減排服務與總量控制制度的關系，逐步建立市場化的減排機制，通過采取一系列經濟政策、技術手段等導向型政策，調動企業的減排積極性。

五是在管理機制上，著重發揮已有的創新管理機制的作用。在總量減排管理機制的構建過程中，應繼續推行新建項目總量指標前置、煤炭總量控制等創新政策，以有效控制污染物新增排放量，強化總量控制對經濟發展方式和經濟結構調整的優化作用，形成環境保護對經濟發展的傳導倒逼機制。

六是夯實減排基礎工作，為總量減排的持續有效開展創造條件。進一步加強以污染源排放監控為核心的減排監管體系建設，提高自動監測數據質量，逐步形成以在線監測為核心的統計、監測、考核體系，并建立主要污染物總量減排動態管理數據庫，實現減排數據科學、高效、規范管理；加快開發適合國情的主要大氣污染物削減技術，針對控制技術的薄弱環節，加快研發進程，對控制技術研究及產業化給予更多的支持及優惠政策，鼓勵自主知識產權技術產學研聯合研發。

2.3以環境質量為核心的評估考核體系

健全的監督管理體系和處罰機制是總量控制制度實施的重要保障和必要條件。“十三五”時期總量控制應在延續以往的目標責任制、區域限批等有效的監督管理模式基礎上，從考核體系、監管權利配置等方面進行完善，提高環境監管的有效性。

一是確立以質量改善為核心的評估考核思路，提高減排的環境績效。目前的總量考核以數字考核及工程項目落實考核為主，由于現有監測基礎薄弱，導致總量減排考核數據失真，且減排認定的工程措施基本由國家規定，缺乏針對性，大大降低了減排的環境效益。建議“十三五”改變考核模式，建立以空氣質量改善為中心、兼顧數據核查和工作過程評估考核的方式，推動地方的大氣污染防治工作，提高減排的環境績效。

二是完善減排信息公開制度，強化減排監督機制。大氣環境污染涉及到每個公民的生命健康及居住環境安全問題，公民對環境知情權的訴求越來越強烈。污染減排作為環保工作的重中之重，應提高數據采集和分析能力，率先將污染源排放數據和監管信息等全面公開，將排放置于社會監督之下，充分調動公眾及媒體的積極性，發揮公眾及輿論的監督作用。同時也形成一種倒逼機制，來硬化企業和政府的責任，改善目前單純依靠行政手段的管理模式，有效推動污染減排工作。

三是構建激勵機制，增強減排內生動力。地方政府和企業減排動力不足是我國節能減排進展緩慢的主要原因，必須構建相應的激勵機制，帶動地方政府和企業發揮減排主體作用。一是實現基層政府考核向民意考核轉變。美國等發達國家的經驗表明，在官員績效考核中引入民意，形成民意決定官意的格局，對推動與民生密切相關的環境保護工作有重要作用。建議我國在地方政府考核機制中引入民意考核權重，讓基層政府由對上負責真正轉向對下負責，促使地方政府開展減排工作，更好服務于區域內居民。二是建立節能減排“以獎代補”機制。對減排成效顯著的地區，采取財政獎勵資金與節能減排量掛鉤的辦法，調動地方政府減排的積極性。三是構建差異化的經濟激勵制度。對關系到減排成效的關鍵領域和關鍵環節，實施差異化的經濟補貼制度，刺激企業不斷提升控制水平。

3研究小結

從“九五”實施以來，總量控制制度在我國大氣污染防治中發揮了重要作用。但是隨著我國經濟的高速發展和大氣環境污染特征的變化，大氣總量減排管理體系暴露出自身的問題。為了解決這一問題，本研究從大氣質量改善的要求出發，基于“質量-總量”響應關系，探討建立以質量改善為核心的大氣總量減排管理體系，以期為我國大氣總量減排提供科學的支撐。研究指出，總量控制作為改善環境質量的重要抓手，相應內容和技術方法也應不斷豐富和完善，最終目的是實現“總量控制與質量控制”相統一。為應對大氣環境質量改善對大氣污染物減排提出的要求和挑戰，“十三五”在總量控制管理技術體系的設計上，應將質量改善要求貫穿在制定、實施、考核的整個過程中，首先進一步豐富完善以質量改善為核心的總量控制模式及目標指標確定技術方法，其次建立健全差異化、精細化的實施機制和配套管理體系，再者進一步完善以環境質量為核心的評估考核體系。

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Study on Management System to Reduce Atmospheric Emissions

Based on Environmental Quality

JIANG ChunlaiWANG JinnanSONG XiaohuiWU Hong

(Chinese Academy for Environmental Planning of MEP，Beijing 100012)

Abstract：This paper reviews the total atmospheric emission reduction work in China，and puts forward the management system framework to reduce the amount of atmospheric emissions based on environmental quality，including the total amount control model as the core of atmospheric quality improvement and the technology method to determine target indicators，the implementation mechanism and a complete set of management system of the differentiation and intensification，and the evaluation system as the core of environmental quality.

Keywords：atmospheric environment；the total amount control model；environmental quality

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)01-0029-04

作者簡介：蔣春來，博士，副研究員/室主任，主要研究方向為大氣污染防治規劃與政策研究

引用文獻格式：蔣春來等.基于環境質量的大氣總量減排管理體系研究[J].環境與可持續發展，2016，41(1)：29-32.