當代鄉村治理法治化的路徑選擇與功能分析

劉志永++李冠文

摘 要：鄉村治理法治化是時代的要求，對全面推進依法治國具有十分重要的理論價值和現實意義。本文在分析當前鄉村社會的現狀后，探索依法開展鄉村治理的路徑選擇，總結法治化在鄉村治理中的成績和經驗，分析其在鄉村治理中面臨的新機遇、新挑戰及其功能價值。

關鍵詞：法治化；鄉村治理；路徑選擇；功能分析

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）06-0060-04

一、前言

隨著改革開放的不斷深入和現代化進程的日益加快，對社會轉型期鄉村治理的認識和應對措施，已經不能簡單地從物質、技術層面來思考，而應從法治化層面進行考量。在此背景下研究鄉村治理既不能脫離現實社會情境，同時又要在繼承以往管理經驗的基礎上注入新的要素，充分發揮法治的能量和能力，使鄉村治理在社會發展新階段發揮重要作用。

中共十八屆四中全會報告指出：“全面推進依法治國，基礎在鄉村，工作重點在鄉村”[1]。隨著改革向縱深發展，不同主體的利益訴求呈多元化方向發展，對鄉村治理提出新的挑戰。當前形勢下全面推進依法治國，重點在鄉村，難點也在鄉村。只有確保做好鄉村工作，社會和諧穩定才能有堅實基礎。

二、當前鄉村社會的現狀

我國由一個以溫飽為目標的生存型社會開始全面進入一個以人的自身發展為目標的發展型社會，這個時期是社會發展的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，當前鄉村社會呈現出四個方面的狀況：

（一）鄉村的社會結構深刻變動

我國現行的鄉村治理在一定意義上仍為計劃經濟體制下形成的“強政府，弱社會”[2]的靜態鄉村治理體制。隨著我國社會的多元化、市場化、信息化和流動性的增強，這種管理體制已經難以適應市場經濟發展和社會全面進步的要求。在當前的鄉村社會，由于社會整合模式悄然發生變化。鄉村是推動改革開放和現代化建設的重要力量，是構建社會主義和諧社會的重要因素，是政府聯系人民群眾的重要橋梁和紐帶。

在社會結構大變動的背景下，鄉村社會的結構呈現出為經濟與鄉村社會發展不協調。隨著社會經濟的發展，鄉村百姓的需求結構進一步升級，對社會事業的發展提出了更為嚴峻的挑戰，這些將是鄉村乃至整個社會的隱患，倘若處置不當將有可能導致經濟與社會發展失衡，最終可能會影響鄉村社會的穩定。

（二）鄉村社會的矛盾日益凸顯

長期以來“無限責任與有限政府”之間的矛盾造成政府權責混亂、職能泛化，常常出現“越位”、“缺位”、“錯位”等現象。鄉村組織發展不成熟，法治不健全，資金缺乏、人才供給不足等因素在鄉村社會積累了許多矛盾。現階段，全國各地鄉村，因征地、拆遷、住房、醫療、就業、環境污染等造成各種類型的社會矛盾層出不窮，有的還演變成了群體性事件，甚至發生暴力事件，影響社會穩定和安定團結的政治局面。

由于政府工作重心傾向的不平衡激化了社會發展的失衡。在鄉村治理中，政府職責沒有很好地和社會協同、公眾參與進行互動。而且村民委員會、鄉鎮政府，甚至縣（區）級地方政府“與民爭利”，從各地媒體的報道來看，就自然資源、土地供給、成果分配等引發的群體性事件時有發生，如果不能從法律的角度公正處理，可能產生、激化、加劇矛盾。

（三）鄉村社會民眾的心理問題

由于當前的社會生活在鄉村的劇變，對仍生活在鄉村的村民產生一定程度的沖擊，鄉村民眾的心理狀況也面臨著新的問題。這些變化帶來心靈上的震撼，直接影響著鄉村的社會治理，“并且在中國的政治、經濟、社會生活中扮演著越來越重要的角色”[3]。經走訪不難發現，當前鄉村社會，無論是個性心理還是群體心理狀況，一定程度充斥著焦躁、不安、恐懼、仇視、報復、不信任等心理現狀。這是因為由于經濟和人員流動加快。熟人關系逐漸打破，出現這些社會心理問題是一種必然，鄉村社會民眾的心理應該引起全社會的普遍關注。

（四）鄉村社會的治理亟待完善

在當前鄉村社會的治理過程中，存在宏觀與微觀、集體與個人、全局與局部等不同群體的利益博弈，鄉村治理在加強政府與民間直接暢通中發揮著重要協同作用，促進上情下達和政令暢通，同時為民眾參與鄉村治理和增強民主意識提供了渠道。鄉村社會，是基層治理法治化的工作重心和服務對象。由于改革開放向縱深方向發展，新問題、新情況的出現使已有的法規政策滯后，需要充實和完善。我國的鄉村治理改革已經全面展開，但鄉村治理“必須面向集成，關注社會結構中已經發生和正在發生著的新變化，把新生的社會結構因素作為鄉村治理重點”[4]。

三、依法開展鄉村治理的路徑選擇

（一）依法培育社會組織，多元化參與鄉村治理

改革開放以來，我國涌現的大量NGO在發展經濟、協調社會關系、扶貧開發、環境保護、維護社會公正等鄉村治理方面發揮了重要作用。鄉村治理需要依法培育和發展社會組織，引導更多的社會力量參與鄉村治理，積極鼓勵和創造條件讓更多社會組織投入到鄉村治理和社會服務中來，切實提高廣大群眾在鄉村治理方面的參與意識和能力，促進公民社會的自我管理。

隨著多元社會結構的不斷發展，鄉村治理的主題也呈現出多元化的特點。面對多元化的社會，需要有多元化的社會組織對其進行有效整合。鄉村是社會穩定的基礎，鄉村治理必須強化多元化的社會根基。在傳統的鄉村治理模式當中，我國鄉村治理重在控制和協調，將控制深入到社會的每一個層面，服務意識相對薄弱。政府與社會組織、市場、公眾等的關系更多的被界定為“管”與“被管”的“主客二分模式”，較多在維護國家集體利益，重在維護社會穩定。隨著經濟社會的發展，群眾對于鄉村治理的個性化、多元化、精細化需求也在不斷提升。這就需要我們更新管理念，改變管理方式，多元化、多種方式參與鄉村治理。

（二）保障人權，培育人才，以人為本

保障人權是憲法的基本原則之一。人才是國家強盛的基礎，是事業發展的根本。隨著物質生活的改善，公眾對社會服務尤其是社會福利服務提出了更多、更高的要求，而傳統的公共服務滯后于公眾的現實需求，大多帶有行政性和指令性，憑經驗和感覺行事，存在著服務范圍不全、服務手段不專、服務質量不高等問題。而專業的社會工作者隊伍，可以創新社會服務方式，增強社會服務的專業性，通過職業社工有效協調社會關系，可以發揮職業社工系統化、多樣性、個性化地解決社會問題和個體問題的能力，擴大群眾對公共服務的選擇空間，從而提高人民的生活質量，增進社會公眾的福祉。在全面建設小康社會的關鍵時期，對經濟增長與社會發展的協調度將越來越高，社會發展的任務及其重要性將日益突出。endprint

鄉村治理的目標是為廣大人民群眾提供高質量的、有效的管理和服務，所以，鄉村治理一定不是高高在上的，而是與鄉村老百姓的生活密切聯系在一起的。鄉村治理水平如何，決定著整體鄉村治理的質量和效率，鄉村治理是整體鄉村治理的基礎。將管理的重點轉向人性化服務，以形成惠及全民的基本公共服務體系和利民惠民的工作實效來衡量鄉村治理的成效。

傳統的鄉村治理體制和方法已難以適應新形勢下經濟社會發展的要求。一些地方和部門在管理中忽視以人為本，手段單一、方式粗暴，甚至侵犯公民合法權益，激化社會矛盾；一些新興的社會生活領域管理缺位，秩序失調；越來越多的社會組織和成員游離于傳統的鄉村治理體系之外，成為鄉村治理的空檔和盲點等等。各部門必須切實樹立以人為本理念，創新鄉村治理體制，“倡導人性化管理，有效協調利益關系，化解社會矛盾糾紛，保障和促進社會穩定”[5]。以人為本，貼近群眾，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，完善保障和改善法治化的制度安排，促進發展成果更好惠及全體人民是鄉村治理的核心。

（三）填補立法空白，推進法治進程

十八屆四中全會指出：“建立鄉村立法聯系點制度，推進立法精細化”[6]。對于社會組織管理、規范信訪行為、新興媒體管理、城市管理、社會保障權益等領域還存在著一些法律空白。隨著依法治國、建設社會主義法治國家的發展進程，根據現階段社會組織的實際情況，并借鑒國外有益經驗，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規體系。同時也使各類組織有一個明確的法律定位，明確自己的職責和責任，同時也對民間組織進行規范，對其形成的社會公權力加以約束。從立法上為公眾參與和志愿者的行為提供依據，從而創造有利于非政府組織發展的法律政策環境，推動非政府組織的健康發展。同時，我國社會組織面臨著相關制度不夠完善、法律法規不夠健全、結構功能不夠合理、內部管理相對混亂、作用范圍極為有限等一系列亟待解決的突出問題，這些都是當前的工作的重點和難點。此外，新的社會問題不斷涌現，迫切需要加緊立法。

要突出法治化建設，推進法治化政策創制。由于鄉村治理涉及的領域較多、發展迅速，相比之下，我國有關鄉村治理的法治建設還顯得比較滯后。市場經濟體制和依法治國在我國鄉村治理事務中發揮的作用越來越突出，已經基本覆蓋了我國整個社會事務的各個方面，主導了我國新時期、新形勢下改革和發展的脈搏，成為推動我國社會發展的重要手段。

（四）社區依法自治，創新治理體系

十八屆四中全會指出：“完善和發展鄉村民主制度，依法推進鄉村民主和行業自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”[7]。鄉村群眾自治實踐，完善鄉村群眾自治，在我國，鄉鎮、村組、街道、社區是整個社會的基礎，但同時也是現代化發展相對滯后的薄弱的地方。“社區成員是如何選擇制度的，制度是如何調整人的行為的，人又是怎樣合法地修正制度的，這是社區自治組織研究的核心問題”。

四、鄉村治理法治化的功能分析

（一）公平合理地化解社會矛盾

法治，本身代表著公平、正義、理性。當前，我國既處于重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。依法開展鄉村治理，從法治的角度解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，是政府實施鄉村治理和公共服務職能的重要內容，涉及社會生活的各個方面，廣泛覆蓋城鄉鄉村，直接面向億萬群眾。鄉村治理法治化，無論是從職能定位，還是從服務內容來看，都扮演著舉足輕重的角色，是構建和諧社會的重要因素；法治化在鄉村治理中具有化解社會矛盾、實現社會公平和穩定上具有重要的功能。

（二）增強鄉村民眾的責任意識

管理界傳統的觀點認為：鄉村民眾在社會建設和管理中是被管理方、被服務方。根據現代的民主法治理念，鄉村民眾是鄉村社區的主人、管理人、受益人。鄉村社會的活力、創造力的源泉和根本在鄉村居民。提高鄉村民眾參與公共事務的熱情，探索集體參與的新機制，培養有序參與能力，創造積極參與的充分條件，從“單向管理”走向“社會共治”，實現自我管理、自我服務、自我發展。同時，也要培養公民責任意識，提高公民參與能力。政府要注意加強與公民社會的互動，努力使普通民眾成為和諧社會建設中的活力因子，成為治理國家的得力助手和推動社會建設的積極力量。

（三）提升鄉村組織的服務能力

鄉村組織在社會各界的廣泛參與下，作為社會服務主要提供平臺和提供者的各類鄉村組織發展迅速。鄉村以公益互益的價值取向、自律互律的運行特點、無償低償的社會服務，發揮了政府組織、企業組織不能替代的作用，成為一支不可忽視的力量，在加強和創新鄉村治理中的地位也越來越突出。鄉村組織服務能力的提升體現在：完善城鄉社區協調化、一體化建設、提高鄉村治理服務效能，完善社會救助和社會福利體系、為困難群眾提供基本保障，發展社會互助和慈善事業、促進社會和諧。

（四）倒逼法治政府的頂層設計

為了讓我國鄉村獲得健康的發展，就要加快轉變政府職能，實現政社分離，拓展鄉村的發展空間。創新“政社關系”，實現從行政依附關系向合作伙伴關系的轉變；創新扶持政策，理順管理體制，實現從部門到社會的轉變，構建和塑造以公益性、社會性為主要特征的非政府組織運作機制。政府在有目的、有計劃地培育和發展鄉村治理制度的同時，要積極引導其建立自律機制，使內部管理合法化、制度化、具體化，讓各個鄉村在法律規范范圍內最大限度地發揮其應有的功能，真正為構建和諧社會貢獻力量。

政府要建立領導有力、組織健全、協調順暢的工作機制，維護人民群眾根本利益、促進社會和諧穩定。政府必須建立、完善各部門協作機制，齊抓共管、協調聯動；同時有效調動社會力量，整合社會資源，共同推動全面依法治國的發展。

五、結束語

依法開展鄉村治理關乎民生，連接民心，是社會建設的基石；在構建和諧家庭、和諧鄉村、和諧社會等方面發揮著基礎性作用。“鄉村治理要用新的價值取向和路徑選擇對傳統鄉村治理模式進行建設性的調整，完善服務型政府，把更多的財力、物力等公共資源向鄉村治理傾斜，將政府的鄉村治理職能轉變到通過制定社會政策和法規，依法管理社會組織和社會事務、調節收入分配、完善社會保障體系、應對公共危機、維護社會公正與社會穩定等方面”。

鄉村治理法治化工作承載著歷史的使命、人民的期盼、國家的重托，我們要開拓創新、扎實工作，續寫鄉村治理法治化發展的新篇章。

參考文獻：

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北行政學院學報，2008（6）：88-92.

[4]楊紅娟，尹小俊，張春華.社會管理創新25題——社會學與社

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[6]陳偉東，李雪萍.“社區自治”概念的缺陷與修正[J].廣東

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[7]楊紅娟，尹小俊，張春華.社會管理創新25題——社會學與

社會管理[M].北京：中共中央黨校出版社，2011：15.

（責任編輯：陳 勇）endprint