試論海外非法移民返回(遣返)制度

劉國福(北京理工大學 法學院，北京 100081)

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試論海外非法移民返回(遣返)制度

劉國福
(北京理工大學 法學院，北京 100081)

海外非法移民是中國面臨的非傳統安全領域的問題之一。海外非法移民是指在海外的非法進入或滯留在其他國家和地區的中國公民，重點是偷渡者，享有入境權。海外非法移民返回(遣返)制度的原則是先核查后遣返、整批整船遣返、自己支付費用等。2008年以來，海外非法移民返回(遣返)制度在保護海外非法移民合法權益、嚴厲制裁偷越國(邊)境者、重點制裁非法移民的組織者、運輸者和中介機構等方面取得進展。海外非法移民返回(遣返)制度存在制度文件源于多處和位階低、偷越國(邊)境罪法律不完善、返回(遣返)條件嚴格等不足。探究海外非法移民返回(遣返)制度的完善，尋求解救海外非法移民問題的更有效方法，勢在必行。

非法移民；偷渡；返回；遣返

非法移民是中國面臨的非傳統安全領域的問題之一。中國保護海外非法移民的合法權益，堅決打擊非法移民活動，重點打擊組織偷渡活動的犯罪團伙。在涉及海外非法移民返回(遣返)的研究中，討論海外非法移民的多，海外非法移民返回(遣返)制度的少，歸納打擊偷渡活動制度不足的多，海外非法移民返回(遣返)制度不足的少。本文梳理海外非法移民返回(遣返)制度的內容，分析海外非法移民返回(遣返)制度的不足，探究海外非法移民返回(遣返)制度的完善，尋求解救海外非法移民的更有效方法。

一、保護回國權與打擊非法移民活動

非法移民的對象和內容非常廣泛，具體含義因語境而定[1]。在移民和中國語境下，根據1992年《外交部、公安部關于為非法移民補換發護照的通知》，非法移民是指非法進入或滯留在其他國家和地區的中國公民。公安部在《邊防和出入境管理》教材中提出，非法移民的行為主要表現為偷渡。偷渡包括非法出境、組織偷渡和運送偷渡等[2]。本文中的海外非法移民是指在海外的非法進入或滯留在其他國家和地區的中國公民，重點是偷渡者。

返回、遣返、接收是非法移民、所在國、國籍國從各自角度對回國的解讀。海外非法移民有回國的權利和需求，面臨來自所在國的遣返壓力。所在國需要遣返非法移民，要求非法移民國籍國接收非法移民，簽署接收非法移民協定，維護本國利益[3]。國籍國有義務接收被確認為本國公民的非法移民。中國較多使用“遣返”和“驅逐”等強制性回國方面的詞，很少使用“自愿回國”“自愿返回”等自愿性回國方面的詞。《辭源》《近現代辭源》《現代漢語詞典》都沒有收錄“自愿回國”“自愿返回”?！冬F代漢語詞典》[4]和《辭海》[5]甚至沒有收錄“回國”。中國沒有與其他國家簽署接收非法移民的專門協定。

海外非法移民享有回國權，可以返回中國?；貒鴻嘁呀洷粐H社會和中國政府接受，其作為法律規則的存在不容質疑。眾多國際文件承認回國權。1948年《世界人權宣言》第13條第2款規定：人人有權返回他的國家。1996年《公民權利和政治權利國際公約》第12條第4款規定：“任何人進入其本國權利，不得任意加以剝奪。”我國法律保護公民回國權益。2013年《出境入境管理法》第三條第一款規定：“國家保護中國公民出境入境合法權益?！?007年《護照法》第一條規定：保障中國公民出入中國國境的權益。

海外非法移民返回中國，應持出入境證件并履行規定的手續。海外非法移民回國權的基礎是國籍，只要符合2007年《護照法》、2003年《居民身份證法》(2011年修正)、1980年《國籍法》、1958年《戶口登記條例》等法律的規定，擁有中國國籍，就享有回國權。護照是在國外證明中國國籍的身份證件*2006年《護照法》第二條。，身份證是在境內證明中國公民的身份證件*2003年《居民身份證法》(2011年修正)第一條。。2013年《出境入境管理法》第九條規定：中國公民出境入境，應當依法申請辦理護照或者其他旅行證件。第十一條規定：中國公民出境入境，應當向出入境邊防檢查機關交驗本人的護照或者其他旅行證件等出境入境證件，履行規定的手續，經查驗準許，方可出境入境。

在保護海外非法移民回國權的同時，要堅決打擊非法移民活動，嚴懲組織、運送他人偷越國(邊)境犯罪的犯罪分子，制止偷越國(邊)境的違法犯罪活動。非法移民活動給有關國家帶來重大災害，破壞出入境管理秩序，可能危及非法移民的生命或安全。2000年11月，聯合國大會通過了《〈聯合國打擊跨國有組織犯罪公約〉關于打擊陸、海、空偷運移民的補充議定書》，旨在預防和打擊偷運移民行為及促進締約國之間為實現這一目標而開展合作，同時保護被偷運移民的權利。1979年《刑法》第一百七十七條規定了組織、運送他人偷越國(邊)境罪，為選擇性罪名。1994年3月，全國人大常委會公布《關于嚴禁組織、運送他人偷越國(邊)境犯罪的補充規定》，單獨規定了運送他人偷越國(邊)境罪。2000年3月，公安部公布《關于妨害國(邊)境管理犯罪案件立案標準及有關問題的通知》，明確了妨害國(邊)境管理犯罪案件立案標準，及辦理妨害國(邊)境管理犯罪案件的管轄分工、辦案協作、案件處理。

二、海外非法移民返回(遣返)制度的內容

(一)海外非法移民返回(遣返)制度的目的

我國制定和實施海外非法移民返回(遣返)制度，主要是為了消除有關傳統和非傳統的國家安全危害，保護海外非法移民的入境權和社會救助權。非法移民會引發軍事沖突等傳統國家安全危害，也會引發非軍事沖突、改變所在國的人口結構和權利格局、提高國籍國和所在國的犯罪率等非傳統國家安全危害*沈國放：亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商論壇年會開幕式上的講話，上海,2005年10月24日。。海外非法移民作為中國公民，與境內居民一樣，享有入境權和社會救助權，并由于在境外和身處困境，需求更為迫切。

根據1992年《外交部、公安部關于為非法移民補、換發護照的通知》、2001年《外交部、公安部關于進一步做好核查遣返工作的通知》，處理非法移民回國申請及所在國的遣返請求是一項涉外性很強、難度很大的工作。基于邊境和沿海形勢特點以及打擊各類跨境犯罪活動需要，不間斷地開展反偷渡專項行動，通過集中整治，有力維護口岸和邊境地區安全*朱啟明：口岸通關移民管理與服務國際研討會上的發言，上海,2012年8月20日。。

根據2006年《護照法》第11(2)條、2015年《中國領事保護和協助指南》第三部分、2011年《中國領事證件服務指南》第四部分，駐外使領館根據法律和法規，為中國公民提供受理護照換發申請、護照補發申請、護照加注申請、旅行證申請、回國證明申請等出入境證件服務，協助購買回國機(車、船)票，提供小額回國墊款。

(二)海外非法移民返回(遣返)制度的原則

根據有關海外非法移民返回(遣返)的規范性文件，海外非法移民返回(遣返)制度堅持先核查后遣返、整批整船遣返、自己支付費用、嚴厲打擊、開展國際合作等五項原則。

先核查后遣返原則是指先核查確認被遣返人員為中國公民，然后再接受遣返的原則。根據1992年《外交部、公安部關于為非法移民補、換發護照的通知》第七部分、2001年《外交部、公安部關于進一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，對于所在國要求遣返而本人不愿回國的非法移民，如非法移民所在國強烈要求我國接受遣返，駐外使領館應先核查后遣返。凡使領館不能確認被遣返人員為中國公民身份的，必須報國內核查后再實施遣返。根據外交部的領事常見問題問答，對經核實確系從中國大陸出境的中國公民，中方愿積極配合，接受遣返。根據1995年《公安部關于實施〈出境入境邊防檢查條例〉中檢查、監護和阻止出入境等問題處理辦法的通知》第七部分的規定，特殊情況下，外國政府強烈要求緊急成批遣返，并承諾如其中有非中國公民，對方可再接回非中國公民并承擔費用的，經公安部邊防局、外交部領事司批準，可先遣返后核查。

整批整船遣返原則是指對整批整船偷渡出境的非法移民，只接受整批整船遣返的原則。根據2001年《外交部、公安部關于進一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，對整批整船從陸地邊境或海上偷渡出境的，含利用集裝箱偷渡，堅持整批整船遣返的原則。1999年12月，公安部邊防局副局長郭西欽指出，堅持整批整船遣返就是為了避免偷渡者鉆難民和非法移民合法化的法律空子。

自己支付費用原則是指海外非法移民自己支付或親朋墊付，中國政府不負擔返回(遣返)費用的原則。根據2015年《中國領事保護和協助指南》第五部分，中國公民在國外的費用應由自己負責解決。根據外交部的領事常見問題問答，中國公民因非法進入或滯留其他國家和地區被抓獲并遣返時，如有關國家不承擔遣返費用，則由當事人或其親友承擔。核實被遣返非法移民的中國公民身份后，其親友先將款項以人民幣匯至或以美元面交外交部財務司。駐外使領館接到外交部的收款通知后，協助安排當事人回國。

嚴厲打擊原則是指采取各種措施堅決反對并嚴厲打擊非法移民的原則。嚴厲打擊非法移民有利于遏制和減少非法移民，減輕接收非法移民的壓力。1993年，最高人民法院發布《關于嚴厲打擊偷渡犯罪活動的通知》。2004年11月，外交部領導成員喬宗淮在國際移民對話會高級別論壇上指出，中國政府堅決反對非法移民活動，嚴厲打擊偷渡等跨國有組織犯罪活動。2012年4月，司法部副部長趙大程在第21屆聯合國預防犯罪和刑事司法委員會會議上重申，中國政府堅決反對并嚴厲打擊非法移民活動，嚴厲打擊偷渡等跨國有組織犯罪。

開展國際合作原則是指積極配合有關國家和地區遣返非法移民的原則。根據2001年《外交部、公安部關于進一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，我國政府歷來重視在打擊非法移民方面加強國際合作。對于偷渡到國外的我國公民，凡有關國家要求遣返的，都予以積極配合。2005年11月，外交部部長助理沈國放在國際移民對話會高級別論壇上發言，2007年11月，外交部副部長喬宗淮在國際移民對話會高級別論壇上發言，2012年4月，司法部副部長趙大程在第21屆聯合國預防犯罪和刑事司法委員會會議上發言，都強調，中國政府重視并積極參與移民領域的國際合作，主張在打擊非法移民和針對移民的暴力犯罪問題上進一步加強國際合作。

(三)海外非法移民返回(遣返)制度的主要內容

2008年至今的海外非法移民返回(遣返)制度延續了此前的海外非法移民返回(遣返)制度，并保護海外非法移民的合法權益、在差異性辦理非法移民返回(遣返)事務、嚴厲制裁偷越國(邊)境者、重點制裁非法移民的組織者、運輸者和中介機構、提高出入境邊防檢查機關執法主體的法律地位等五個方面取得了進展。

保護海外非法移民的合法權益，簽發出入境證件，允許其回國，解決處于困境者的生計問題。根據2015年《中國領事保護和協助指南》第五部分，對于非法進入或滯留他國，既無有效證件，也無經濟來源的非法移民，經原居住地公安機關核實、確認中國公民身份，且家屬已墊付回國費用，領事官員可以頒發回國旅行證件，并協助購買回國機(車、船)票。根據2015年《中國領事保護和協助指南》第三和第四部分、2013年《旅游法》第八十二條第二款，中國公民在境外陷于困境時，有權請求我國駐當地機構在其職責范圍內給予協助和保護，我國駐當地機構應在其職責范圍內協助其與國內親屬聯系，或者提供資助，以便及時解決生計問題。

嚴厲制裁偷越國(邊)境者，禁止被遣返的非法移民在一定期限內出境，違反國(邊)境管理法規，偷越國(邊)境的，予以行政處罰，情節嚴重的，予以刑事處罰。2013年《出境入境管理法》第七十五條規定：內地居民出境后非法前往其他國家或者地區被遣返的，收繳和6個月至3年不予簽發出境入境證件。2013年《出境入境管理法》第七十一條規定：有持用偽造、變造、騙取的出境入境證件出境入境的，冒用他人出境入境證件出境入境的，逃避出境入境邊防檢查的，以其他方式非法出境入境的，處以罰款、拘留。1997年《刑法》(2015年修正)第三百二十二條規定：“違反國(邊)境管理法規，偷越國(邊)境，情節嚴重的，處1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金?！?/p>

重點制裁非法移民的組織者和運輸者。1997年《刑法》(2015年修正)規定了針對組織者、運輸者的組織他人偷越國(邊)境罪、運送他人偷越國(邊)境罪等五個妨害國(邊)境管理罪，最高刑期為無期徒刑。根據2000年《關于加強出入境中介活動管理的通知》，出入境中介機構不得為服務對象提供虛假材料騙取出境證件，不得以提供出入境中介服務為名從事組織偷渡等違法犯罪活動。2013年《出境入境管理法》第八十三條規定：出境入境交通運輸工具載運不準出境入境人員出境入境的，處每載運1人5000元以上1萬元以下罰款。

根據1992年《外交部、公安部關于為非法移民補、換發護照的通知》，對不同海外非法移民采取相應的返回(遣返)措施。非法進入或滯留他國無有效證件和經濟來源的中國公民支付回國費用后，提供領事保護。合法出境后在其他國家和地區非法居留的，可以申請換發護照、補發護照回國。合法持因私護照出境后偷渡，無證件偷渡出境后持假護照非法入境的，可以申請補發護照、換發護照和旅行證回國。持因公普通護照以勞務為名出境后非法入境的，可以申請換發護照、補發護照回國。海外非法移民放棄難民身份的，可以申請補發護照、換發護照回國。持有效因私普通護照出境，合法進入他國但非法滯留或非法進入他國的，可以申請護照延期。國外生活無著落但又無護照的、被遣返的，可以申請旅行證回國。已在其他國家或地區取得定居權的，盡可能爭取遣送回原定居國或地區。對違法犯罪后出國的，直接聯系本人或通過親屬，規勸其自愿回國。

提高出入境邊防檢查機關執法主體的法律地位。根據2013年《出境入境管理法》第七十條，出入境邊防檢查機關是《出境入境管理法》行政處罰的獨立執法主體，縣級以上地方政府出入境邊防檢查機關有權決定行政處罰。這消除了出入境邊防檢查機關行政處罰主體資格長期不確定的尷尬狀態[6]。

三、海外非法移民返回(遣返)制度的不足

(一)制度文件源于多處和位階低

盡管2013年《出境入境管理法》、2006年《護照法》、1997年《刑法》(2015年修正)、1996年《出境入境邊防檢查條例》等法律和法規在規范海外非法移民返回(遣返)中發揮了基礎和核心的作用，但是治理海外非法移民返回(遣返)是以外交部、公安部等部門的制度文件為主，例如1992年《外交部、公安部關于為非法移民補、換發護照的通知》、1995年《公安部關于加強協作打擊偷渡活動的通知》、2000年《公安部關于妨害國(邊)境管理犯罪案件立案標準及有關問題的通知》、2001年《外交部、公安部關于進一步做好核查遣返工作的通知》等。這些制度文件源于多處和位階低，便產生了權威性不夠、法律沖突，不適當地直接規范海外非法移民返回(遣返)事務，缺少適時修正、適應性差，行文籠統和模糊、不便于實施，公開透明度不夠、影響實施效果等不足。

(二)偷越國(邊)境罪法律不完善

偷越國(邊)境罪設計不合理，偷越難以涵蓋騙越、強越、轉道偷渡等非法出境行為[7]。除騙取出境證件罪可由單位作為犯罪主體外，其他罪均沒有規定單位犯罪，難以刑事制裁組織他人偷越國(邊)境的旅行社、出入境中介機構等單位。1997年《刑法》(2015年修正)與2006年《護照法》、2013年《出境入境管理法》關于弄虛作假騙取護照的規定，沒有有機銜接。2006年《護照法》第十七條沒有限定弄虛作假騙取護照的前置條件和主觀要件，而1997年《刑法》(2015年修正)限定弄虛作假騙取護照的前置條件是以勞務輸出、經貿往來或者其他名義，主觀要件是為組織他人偷越國(邊)境使用。處理合法出境后被遣返案件，缺少法律責任、管轄的法律依據。對合法出境、妨害他國的國(邊)境管理秩序被遣返的，是否應追究法律責任[8]？1998年《公安部刑事案件管轄分工規定》(2015修正)沒有關于合法出境后被遣返案件的規定。根據1997年《刑法》(2015年修正)第六十七條、2010年《最高人民法院關于處理自首和立功若干具體問題的意見》，難以認定海外非法移民自愿返回(遣返)行為為自首，從輕、減輕或者免除處罰。

(三)返回(遣返)條件嚴格，返回(遣返)程序繁瑣

海外非法移民申請換發護照、補發護照，需要持有所在國居留證件或其他身份證明，放棄難民身份，這對于非法進入或滯留在其他國家和地區的海外非法移民而言，并非易事。根據2009年《境外申辦護照、旅行證須知》，申請換發和補發普通護照，必須提供現持護照(原件和復印件)、遺失護照經過的書面報告，在當地的有效居留證件或其他合法身份證明(原件和復印件)等材料及證明文件。根據1992年《外交部、公安部關于為非法移民補、換發護照的通知》第四部分，取得難民身份的海外非法移民申請補發護照或換發護照，需要放棄難民身份和交回原持有的護照。

海外非法移民申請換發護照、補發護照，需要確認公民身份，親自辦理，等候3個月至1年。根據1992年《外交部、公安部關于為非法移民補換發護照的通知》第八部分，補發、換發護照的審理時間一般不得少于3個月。對于私自涂改、損壞、拆裝護照，不能繼續使用而申請換發，或故意銷毀、藏匿護照要求補發的，駐外使領館根據當事人所犯錯誤性質、承認錯誤的態度，以及要求換發和補發護照的理由等情況，在半年至1年間作出審理決定。如果駐外使領館發回國內的核查電函內容全面、準確和真實，各省、自治區、直轄市公安廳、局或外事辦公室、外交部領事司可以通過性別、身份證號碼、人像比對等方式快捷地完成核查工作。如果被核查人隱瞞或者虛報身份信息，將因為身份信息有誤而無法通過公民身份信息核查系統查詢，只能入戶外調，這將延長國內答復核查電函的時間。

(四)防范偷渡能力有待提高

2002年《出入境邊防檢查行政處罰實施辦法》對認定破損護照無效附加了“不能辨別身份”的條件，出入境邊防檢查機關無權扣繳內容被撕毀但還能辨別身份的護照，不能限制此類人員出入境。目前法律對于持用真假兩套出入境證件或者在持用真出入境證件的同時持有假另紙簽證(居留證)非法出入境，沒有規定如何處理此類人員持有的真出入境證件，出入境邊防檢查機關無權扣繳，不能限制他們出入境[9]。目前法律沒有關于外國出入境證件、戳記及資料的真實性鑒定的機構的規定，出入境邊防檢查機關無權決定是否需要由國外機構鑒定，由哪些機構鑒定，什么情況下可以由國內機構鑒定，發生爭議時，哪個機構作出最終鑒定，影響對偷渡案件的定性和處罰當事人。

(五)國際合作有待拓展

海外非法移民返回(遣返)國際合作的內容多是邊境安全防范、遣返合作、信息交流和警務合作，很少是產生非法移民、阻礙非法移民返回的根源。非法移民屢禁不止的主要原因是世界經濟結構的失衡和經濟利益的驅動，以及制度法律不完善、科技發達、歷史淵源和地理便捷[10]。非法移民所在國自行采取合法化措施，一定程度上鼓勵非法移民，使中國在國際合作過程中比較被動[11]。海外非法移民經濟收入、社會地位和教育程度低，語言不通，了解所在國移民法律不真實和全面。海外非法移民離開家鄉較長時間，對家鄉變化知之不多，缺少返回中國的勇氣和信心。國際合作的形式多是不具備法律約束力的聯合聲明、諒解備忘錄或者協定中某一概括性聲明條款，沒有一項以返回(遣返)為主題的雙邊協定。與重點航線國家的協助阻留轉道偷渡人員方面的溝通機制尚需完善。

四、海外非法移民返回(遣返)制度的未來展望

(一)開展海外非法移民返回(遣返)立法

修正2013年《出境入境管理法》、2006年《護照法》、1997年《刑法》(2015年修正)、1996年《出境入境邊防檢查條例》等法律和法規時，要融入海外非法移民返回(遣返)方面政策文件的成功經驗。海外非法移民返回(遣返)方面政策文件主要是1992年《外交部、公安部關于為非法移民補、換發護照的通知》、1995年《公安部關于加強協作打擊偷渡活動的通知》、2000年《公安部關于妨害國(邊)境管理犯罪案件立案標準及有關問題的通知》、2001年《外交部、公安部關于進一步做好核查遣返工作的通知》等。從法治意義上講，政策文件只能指導或者間接規范海外非法移民返回(遣返)事務，不能作為有關部門規范海外非法移民返回(遣返)的直接依據。需要評估海外非法移民返回(遣返)方面政策文件的實施效果，總結其經驗和不足。

(二)完善偷越國(邊)境罪法律

將“偷越國(邊)境罪”更名為“非法出入境罪”，未經許可出入國(邊)境的構成該罪。與偷越國(邊)境罪相比，此罪不論是否“偷越”，準確地體現了這一罪名本質和基本特征，彌補了偷越國(邊)境罪涵蓋內容的不足，與我國現行行政法規保持一致，又與國際通行稱謂銜接。法定最高刑由1年調整為3年，并規定加重情形和罰則。明確組織他人合法出境轉道偷渡行為是犯罪。在《刑法》第三百一十八條增加一款“以組織他人偷越國(邊)境為目的，借旅游、勞務輸出、經貿往來或其他名義取得出境證件，出境后滯留不歸，或者以出境國為中轉站非法前往目的國，情節嚴重的，依照前款定罪處罰”[12]。將組織他人非法出入境罪主體從個人擴展至單位。除個人外，公司、企業、事業單位、機關、團體等單位都有可能，更有條件完成領導、策劃、指揮他人偷越國(邊)境或者在首要分子指揮下，實施拉攏、引誘、介紹他人偷越國(邊)境等組織他人偷越國(邊)境行為。加重罰金的懲罰力度，按照組織者的收入確定罰金的數額。

取消騙取出境證件罪“以勞務輸出、經貿往來或者其他名義”的前置條件，任何形式的騙取行為都對出入境管理秩序造成破壞。取消騙取出境證件罪“為組織他人偷越國(邊)境使用”主觀要件，大量的非法組織和個人為了牟取非法利益騙取出境證件，這些證件經常被非法出入境者個人實施非法出入境行為，而非“組織他人”。

追究合法出境轉道偷渡行為的法律責任。轉道他國非法移民，不但違反了他國的出入境管理法規，而且對行為人國籍國造成了社會危害。當事人從國內出發至第二國，然后非法移民第三國的行為是一個整體，發生在中國領域內的合法出境行為是整個違法行為的預備行為，以合法形式掩蓋非法目的，且具有社會危害性，應確定為非法行為和追究相應法律責任。

如果當事人有妨害國邊境管理行為后潛逃境外，在被追捕過程中主動放棄利用所在國司法程序滯留不歸的機會，自愿返回(遣返)，具備了投案的主動性和中止司法機關追逃行動和接受審判的客觀性，應認定為自首。這對鼓勵犯罪分子改過自新，分化瓦解犯罪勢力，減少社會不安定因素，及時偵查破案具有重要意義。

(三)放寬返回(遣返)條件，簡化返回(遣返)程序

取消關于海外非法移民申請換發護照、補發護照需持所在國居留證件或其他身份證明、放棄難民身份的規定，此規定對于非法進入或滯留在其他國家和地區的海外非法移民而言，很難具備。福建省公安廳出入境管理處副處長張豐申認為，向符合條件者頒發護照是合法移民數量增加，非法移民數量下降的一個重要原因[13]，反之亦然。

將駐外使領館審理非法移民補發、換發護照申請時間從3個月至1年縮短至15個工作日。15個工作日是根據2006年《護照法》及相關法律可正常受理的常規護照申請(如原護照系受理使領館簽發或仍在有效期內的普通護照)的審理時間。對常規申請以外的情形，由駐外使領館向海外非法移民說明審理時間，最長不超過3個月。對無經濟來源、須辦理旅行證回國的海外非法移民，授權各駐外使領館視情減免相關辦證費用，杜絕出現因費用問題導致海外非法移民無法及時辦理回國旅行證件的情形。

(四)提高防范偷渡能力

賦予出入境邊防檢查機關足夠的執法辦案權力。持用無效、他人、偽造、涂改或騙取的證件出入境而被遣返，情節輕微，尚不構成犯罪的，由邊檢站直接受案，依法予以行政處罰和采取行政強制措施。在對被遣返人員的初步審查中，如果發現有偷越國(邊)境犯罪或組織、運送偷越國(邊)境犯罪的重要線索的，由邊檢站移送所在地市邊防支隊調查處理。在對境外被遣返人員的審查中，如果發現有騙取出境證件犯罪的重要線索的，由邊檢站將案件以涉嫌“騙取出境證件”名義移交當地公安機關處理。賦予出入境邊防檢查機關通過人像比對確定出入境證件真偽的權力，提高出入境證件真偽甄別工作的效率。

強化空港、海港和船舶防管措施，完善邊境治安管理體制，嚴防不法分子偷渡。加強對船舶和外來人口的檢查管理，做好船舶出境前、航行途中及到達國外港口前的自身“三查”工作。加強與偷渡人員經常落腳的賓館的聯系，有情況及時發現，有活動及時掌握。

加大對縱容、放任或組織偷渡人員的處理力度。一些干部認為偷渡自古有之，難管難防。認為偷渡是幫助解決農村剩余勞動力問題的一種有效方法，偷渡一個，脫貧一戶。一些偷渡出去的人，在境外發了財，衣錦還鄉、投資辦廠。這些事例在鼓勵、縱容偷渡行為，對群眾心理影響極大。

開展旅游偷渡鑒別工作。建立旅游者信息資料庫，對旅游者信用作出評級，對信用等級低的游客予以更高關注，優化配置安檢力量，使旅游偷渡鑒別工作更有成效[14]。加大打擊非法出入境中介力度，公安、工商等部門聯合執法，壓縮非法出入境中介參與非法移民活動的空間。

(五)積極開拓非法移民國際合作

爭取非法移民所在國資助返回海外非法移民的再融入及支持我國非法移民重點地區的經濟社會發展。開拓海外勞務市場，支持和幫助勞務人員通過合法途徑到其他國家和地區務工。向邊檢等部門及時全部通報押送回國的非法移民的名單和遣返事由，協助出入境邊防檢查部門甄別出入境證件真偽*由于法律沒有規定中國邊檢機關的出入境證件鑒定結論的法律效力，當一些出入境人員不認可中國邊檢機關的出入境證件的鑒定結論時，就很難以鑒定結論作為辦案證據。。

呼吁非法移民輸入國加強境內治理，嚴格非法移民合法化條件，進一步監控洗錢等與非法移民有關的金融領域犯罪，嚴厲打擊聘用非法移民的雇主，降低偷渡者和組織偷渡者的獲利可能。非法移民輸入國定期合法化非法移民，會向非法移民傳遞需要和縱容的錯誤信息。改變移民法律制度時及時與中國溝通，不將非法移民問題政治化[15]。(西方國家出現過不認真查處非法移民務工的情況。)

與非法移民所在國聯合開展非法移民返回(遣返)宣傳。制作生動和深入的紙質和視頻資料，在當地主流媒體和漢語媒體刊發和播出，介紹所在國移民法律，打消海外非法移民不實際的長期或永久居留的想法。積極宣傳中國的經濟和社會發展成就，特別是回國非法移民獲得的事業成功和家庭幸福，樹立在國內發展能取得成就的榜樣，引導海外非法移民回國。

評估非法移民身份核查雙邊協議和非法移民自愿回國項目，提升為以返回(遣返)為主題的雙邊協定。公安部與英國、法國、德國、意大利、荷蘭、比利時和澳大利亞等國相關部門簽訂了身份核查方面的雙邊協議。核查了約20多批，每批約70多人。已經不再向法國、意大利和荷蘭派駐核查人員。近年，每年約500名在英國的非法移民通過非法移民自愿回國項目返回中國，尚未形成積極示范效應。

加強與重點航線國家的移民部門、駐華大使館聯系，完善協助阻留轉道偷渡人員方面的溝通機制。出入境邊防檢查機關在適當時候，通過外交等政府部門與重點航線國家的移民部門聯系，請求加大對因私出境轉機、過境該國的我國公民的檢查力度[16]。

[1]宋全成.英德非法移民社會問題之比較研究[J].歐洲研究,2008,(5).

[2]公安部教材編審委員會.邊防與出入境管理[Z].北京:群眾出版社,2011.145.

[3]郝魯怡.非法移民及其遣返法律制度研究[J].河北法學,2013,(11).

[4]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典(漢英雙語)[Z].北京:外語教學與研究出版社,2002.858-863(“回”詞條).

[5]夏征農,陳至立.辭海[Z].上海:上海辭書出版社,2010.803-805(“回”詞條).

[6]毛暉.學習《出境入境管理法》,需把握實質內涵[N].人民公安報,2013-01-13.

[7]劉建國.懲治與預防偷越國(邊)境犯罪研究[D].保定:河北大學法學院,2010.

[8]鄒梅根.關于辦理機場遣返非法移民案件的幾點思考[J].中國邊防警察,2008,(10).

[9]王爍.出入境邊防檢查機關執法不足、原因及對策研究[D].長春:吉林大學法學院,2011.

[10]劉國福.試論國際社會對非常規移民的治理[J].學習論壇,2016,(1).

[11]徐軍華,李新.非法移民國際法律控制中的雙邊合作機制:以中國的實踐為例[J].湖北社會科學,2007,(5).

[12]王紅安.論組織他人偷越國(邊)境罪[D].哈爾濱:黑龍江大學法學院,2009.

[13]張峰.葉有申.試論依法管理出入境行為與打擊非法移民活動[J].福建公安高等?？茖W校學報,2003,(2).

[14]于錦華,王寧.中國旅游偷渡犯罪問題管見:以遼寧省旅游偷渡現象為例[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2009,(2).

[15]江海洋.偷渡犯罪之法律控制問題研究[D].廈門:廈門大學法學院,2008.

[16]安翠麗.打擊迂回偷渡的警務協作模式構建[J].湖北警官學院學報,2012,(7).

責任編輯：聞 剛

A Study on the System of Overseas Illegal Migrants Return (Repatriation)

Liu Guofu
(SchoolofLaw,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081)

Overseas Chinese illegal migrants is one of the issues China has faced in the field of non-traditional security.Overseas Chinese illegal migrants refers to overseas citizens illegally entering into and residing in other countries,particular smugglers,having the right to return.The principles of Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants are verification-before-readmission,readmission-in-batch,at-immigrant’s-expense,cracking down on illegal immigration and international cooperation.Since 2008 in which economic crisis erupted in the world,Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants is moving ahead in the regards of protecting the legal rights and interests of Chinese illegal migrants,severe punishment by law on those who illegally cross Chinese border as well key punishment on the organizer,transporter and agency of illegal migrants in China as well.Deficiencies of Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants are mainly multi-sources and low hierarchy of policy files,in-advanced laws of secretly crossing national boundary (border) crimination and high criterion of readmission.It is imperative to improve the Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants,find out much effective ways to solve the issues of overseas Chinese illegal migrants.

illegal migrants; smuggling; readmission; repatriation

2016-08-26

本文為國務院僑務辦公室2016—2017年重點課題“僑務法治建設難點問題研究”(項目編號：GQBZ 20160001)的階段性成果。

劉國福(1970— )，男，河南信陽人，北京理工大學法學院副教授，哲學博士，研究方向：移民法律和政策。

D998.2

A

2095-3275(2016)06-0147-08