內(nèi)涵、困境與構(gòu)建：領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法問(wèn)題及其防控

徐亞文　邵　敏

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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內(nèi)涵、困境與構(gòu)建：領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法問(wèn)題及其防控

徐亞文邵敏

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的主體應(yīng)涵蓋國(guó)家機(jī)關(guān)中的公職人員，客觀上意味著司法干預(yù)者利用權(quán)力影響案件承辦人，以達(dá)致于己有利的法律后果。主觀上則在于，領(lǐng)導(dǎo)干部希望通過(guò)自身干預(yù)而達(dá)到受益效果。防控領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法面臨著諸多困境，包括歷史傳統(tǒng)和“黨管政法”的現(xiàn)實(shí)背景、干預(yù)記錄制度實(shí)施困難、監(jiān)督權(quán)力配置失衡三個(gè)方面。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防控制度，則應(yīng)考慮改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，同時(shí)多項(xiàng)司法改革措施并舉。

領(lǐng)導(dǎo)干部；干預(yù)司法；“黨管政法”；司法改革

黨的十八屆四中全會(huì)將“全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)行公正司法，提高司法公信力”提到了嶄新的高度，并在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出了“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”。在這一精神的指導(dǎo)之下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年3月制定頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》)，中央政法委則同時(shí)出臺(tái)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，以此為基礎(chǔ)，最高人民法院和最高人民檢察院亦分別頒布相應(yīng)的實(shí)施辦法與細(xì)則*最高人民檢察院于2015年6月頒布《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉和〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法(試行)》，最高人民法院則于2015年8月頒布《人民法院落實(shí)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》《人民法院落實(shí)〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》。。由此指明了防控領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的基本方向與制度框架。而由于上述規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，加之司法實(shí)踐中所存在的路徑依賴，使得領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法這一問(wèn)題依然存有較大的探討空間。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法行為的構(gòu)成要件

構(gòu)成要件本義在于“一切法律效果發(fā)生的前提條件”，筆者在此借用這一經(jīng)典概念，旨在闡明領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法行為的特征及其與其他行為的區(qū)別性。

(一)主體要件：領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍確定

認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)，首先需要界定領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍。“領(lǐng)導(dǎo)干部”本身并非法律術(shù)語(yǔ)，而更多地是行政領(lǐng)域與黨內(nèi)組織的用語(yǔ)。盡管《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》第十二條明確規(guī)定：“本規(guī)定所稱的領(lǐng)導(dǎo)干部，是指在各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)以及公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中具有國(guó)家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部。”*該條規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)干部，是指在各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)以及公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中具有國(guó)家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部。但依然無(wú)法明確領(lǐng)導(dǎo)干部的準(zhǔn)確含義。通常來(lái)說(shuō)，“干部”既可指在公職機(jī)關(guān)擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)工作或管理工作的人員，又可指國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體中的公職人員，領(lǐng)導(dǎo)則在最初為管理學(xué)層面的概念，“領(lǐng)導(dǎo)干部”則為我國(guó)組織人事工作的慣常用語(yǔ)，更為強(qiáng)調(diào)的是擔(dān)任某一具有領(lǐng)導(dǎo)和管理性質(zhì)的職務(wù)。但根據(jù)中央政法委2015年11月通報(bào)的干預(yù)司法典型案例，可以基本確定領(lǐng)導(dǎo)干部的真實(shí)范圍，即側(cè)重于對(duì)“干部”的廣義理解：凡是國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體中的公職人員，皆有可能成為干預(yù)司法案件的主體。這種擴(kuò)大的解釋一方面有利于對(duì)離職、退休領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)司法行為進(jìn)行追責(zé)，另一方面也有利于限制司法系統(tǒng)內(nèi)部廣大政法干警對(duì)相關(guān)案件的“過(guò)度關(guān)注”。

(二)行為要件：何為“干預(yù)”

對(duì)于干預(yù)的判定乃是認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部是否干預(yù)司法的重要方面。而對(duì)于“干預(yù)”的理解則可從兩個(gè)方面入手。第一，關(guān)于干預(yù)方式。無(wú)論是《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》第八條列舉的五種情形，還是《人民法院落實(shí)〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》中擴(kuò)展出來(lái)的九種情形，都是采取正面列舉加兜底規(guī)定的方式來(lái)認(rèn)定何為“干預(yù)”。而對(duì)于兜底條款的認(rèn)定則應(yīng)注重權(quán)力性，即通過(guò)職權(quán)影響案件。領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的本質(zhì)特征在于干預(yù)的權(quán)力性，其所依靠或借助的力量是行政權(quán)力或黨政權(quán)力。而如果未通過(guò)干部本身所享有的權(quán)力干預(yù)司法，則不成立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法，如浙江省金華市中級(jí)人民法院通報(bào)的所謂“全國(guó)首例領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法案件”，被通報(bào)人金華市婺城區(qū)供銷社黨委書(shū)記、主任徐乘勝盡管因其妻子與他人的民事糾紛，多次糾纏、辱罵辦案法官，但卻并未利用其職權(quán)施加影響，因而更類似于普通的妨害民事訴訟的行為，也就不宜認(rèn)定為領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法案件的行為。

第二，關(guān)于干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的界限。三者雖然在固有性質(zhì)、行為方式、運(yùn)行結(jié)果等方面存在諸多理論和形式上的不同，但由于都可在特定情形下表現(xiàn)為一種權(quán)力的影響，因此實(shí)踐中通常難以識(shí)別，尤其是我國(guó)現(xiàn)行體制下，我國(guó)司法系統(tǒng)中存在著大量的橫向與縱向的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督或指導(dǎo)關(guān)系，使得上級(jí)以領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督之名干預(yù)案件成為可能。

具體說(shuō)來(lái)，一是干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)的界限。以法院內(nèi)部系統(tǒng)為例，理論上法院法官均享有平等的審判權(quán)，即便是上下級(jí)法院之間，在法律上也只是監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。然而司法行政化的趨勢(shì)則催生了審判管理權(quán)，使得由法院上下級(jí)之間以及法院內(nèi)部法官之間出現(xiàn)類似于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，由此造成的是法院領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上同時(shí)掌握審判權(quán)力與行政權(quán)力，在行使審判權(quán)的外衣之下利用行政權(quán)力干涉案件也就更具有隱蔽性——甚至連主審法官也察覺(jué)不到本級(jí)或上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)具有干預(yù)案件的意愿。對(duì)于此種情形的判斷，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)沿循《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》的思路*第三條規(guī)定：“對(duì)司法工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的機(jī)關(guān)，因履行職責(zé)需要，可以依照工作程序了解案件情況，組織研究司法政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依法處理工作，督促司法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，為司法機(jī)關(guān)創(chuàng)造公正司法的環(huán)境，但不得對(duì)案件的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、司法裁判等作出具體決定。”，以介入的程度為判斷標(biāo)準(zhǔn)。即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)多涉及案件處理細(xì)節(jié)與決斷性、判斷性事宜時(shí)，即可認(rèn)為構(gòu)成了干預(yù)。

二是干預(yù)與監(jiān)督的區(qū)分。按照我國(guó)現(xiàn)有的司法權(quán)配置與運(yùn)行機(jī)制，法院通常要接受“黨委的領(lǐng)導(dǎo)、人大及政協(xié)的監(jiān)督、檢察院的監(jiān)督、其他組織和公眾的社會(huì)監(jiān)督等”，對(duì)于上述機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出的意見(jiàn)，難以嚴(yán)格辨別何為監(jiān)督、何為干預(yù)，或者二者兼而有之。由于諸多機(jī)關(guān)對(duì)法院的監(jiān)督權(quán)是法定的，而行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定又極為籠統(tǒng)，這就使得我們很難認(rèn)定此種干預(yù)行為。筆者認(rèn)為，在判斷標(biāo)準(zhǔn)上，除了最為基本的以介入程度為準(zhǔn)，還可以從監(jiān)督的事由以及原因說(shuō)明的合理性進(jìn)行判斷，從而確定領(lǐng)導(dǎo)行為的性質(zhì)。

(三)主觀意愿：因干預(yù)而受益

盡管《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》等文件均未提及司法干預(yù)者的主觀問(wèn)題，但從文件表述和通報(bào)案例可以推測(cè)出主觀要件在于，希望通過(guò)對(duì)案件的干涉產(chǎn)生對(duì)自己有益的后果。這種有益的后果一方面表現(xiàn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部出于謀取非法經(jīng)濟(jì)利益或政治前途的考慮，也夾雜著人情、關(guān)系等因素。另一方面也表現(xiàn)為“從地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)和大局需要對(duì)司法過(guò)程進(jìn)行干預(yù)”[1]，即領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門的收益性——本質(zhì)上也可認(rèn)定為是干預(yù)者政治上的收益性。由經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和體制變革所帶來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型使得人民法院承擔(dān)了過(guò)多額外的職能。一是法院在某種程度上需要服從“維穩(wěn)”的價(jià)值取向，例如涉及征地拆遷的案件,司法結(jié)果顯然會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和地方管理工作造成重大影響，黨委或行政領(lǐng)導(dǎo)的主動(dòng)干預(yù)也就在所難免，其間表面上并未摻雜個(gè)人利益，但卻通過(guò)部門利益間接地影響著個(gè)人的政治前途。二是法院在一定情況下需要“助推”地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，總會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，如環(huán)境污染、勞動(dòng)糾紛等，而其所指向的企業(yè)恰恰有可能是當(dāng)?shù)氐闹е髽I(yè)，從而促使黨政干部通過(guò)謀取有利的裁判結(jié)果來(lái)維系現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以保證政績(jī)上的收益。更為重要的是，與個(gè)人因私干預(yù)不同，出于社會(huì)維穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)甚至在某種程度上會(huì)帶給領(lǐng)導(dǎo)干部“錯(cuò)覺(jué)”，畢竟其堂而皇之的理由在于所謂的“大局”。

二、防控領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的困境

2015年11月，中央政法委首次通報(bào)了五起領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的典型案件。分別為江蘇徐州市人大常委會(huì)原副主任丁維和、云南昭通維穩(wěn)辦副主任彭澤高干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理案；北京高院民二庭原庭長(zhǎng)陳海鷗、北京豐臺(tái)區(qū)檢察院法警隊(duì)法警李朝陽(yáng)、上海浦東新區(qū)檢察院原書(shū)記員劉一定過(guò)問(wèn)案件案。然而似乎五起案例的典型性極為有限：從干預(yù)者身份來(lái)看，級(jí)別最高的江蘇徐州市人大常委會(huì)原副主任，之前已被紀(jì)檢部門立案調(diào)查；而從干預(yù)司法案件的時(shí)間來(lái)看，兩位領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的行為均發(fā)生在2015年之前。從中可以看出，即便《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》等文件相繼出臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防控制度的建立依然面臨著諸多困境。

(一)歷史因素與現(xiàn)實(shí)背景

就傳統(tǒng)而言，自古以來(lái)我國(guó)并無(wú)所謂的立法、行政、司法權(quán)力之劃分，而是諸權(quán)歸一，只有皇權(quán)、官僚集團(tuán)和庶民的劃分[2]，這就意味著解決糾紛、懲罰犯罪乃是政府對(duì)于社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的一部分。在這種傳統(tǒng)思想的影響下，領(lǐng)導(dǎo)干部往往傾向于司法工具主義，即將司法視為一種管理社會(huì)的工具。另一方面，自古至今民眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)皆是依靠“官府”，及至當(dāng)代也依然“信訪不信法”，也正是這種理念，使得司法難以成為正義的最后一道防線，也為領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法提供了契機(jī)。

就現(xiàn)實(shí)而言，作為一個(gè)后進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)社會(huì)的變革、轉(zhuǎn)型和發(fā)展都必須“只爭(zhēng)朝夕”“繼續(xù)革命”(毛澤東語(yǔ))，至少也必須“步子更快一點(diǎn)”“力爭(zhēng)隔幾年上一個(gè)臺(tái)階”(鄧小平語(yǔ))。這一大背景決定了我國(guó)的司法文明不同于西方的發(fā)展路徑，也決定了我國(guó)的司法建設(shè)要在某種程度上“服從”于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力的基本國(guó)策，因此法治國(guó)家的建設(shè)免不了受制于黨政權(quán)力。尤其是近30年，隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的迅速轉(zhuǎn)變，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)矛盾多發(fā)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定成為中央和上級(jí)評(píng)價(jià)地方黨政系統(tǒng)和主政官員最重要的“指標(biāo)”，作為地方黨政系統(tǒng)中的一個(gè)“單位”，司法機(jī)關(guān)被嵌入地方黨政的總體目標(biāo)之中。以上兩方面乃是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的“滋生土壤”，在大背景和理念并不明顯改觀的情況下，規(guī)則的實(shí)施效果也必然極為有限。

(二)記錄制度實(shí)施困難

《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》旨在推動(dòng)建立司法機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄制度，這一制度亦是防控司法干預(yù)的關(guān)鍵。盡管《人民法院落實(shí)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》《人民法院落實(shí)〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》對(duì)記錄制度進(jìn)行了相當(dāng)詳盡的規(guī)定，然而通過(guò)公報(bào)案例可以明顯看出，記錄制度的實(shí)施狀況顯然不盡如人意。實(shí)際上，在現(xiàn)有體制下司法人員對(duì)干預(yù)行為的記錄往往承擔(dān)著極大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

一種情況為不敢記錄。此類困境往往源于領(lǐng)導(dǎo)干部利用其身份干預(yù)司法，依靠的是身份所帶來(lái)的行政權(quán)力或黨政權(quán)力，從而得以直接向辦案人或主管辦案人領(lǐng)導(dǎo)施加壓力，達(dá)到預(yù)期的案件結(jié)果。由于這種干預(yù)多利用干預(yù)者與辦案人或辦案人領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，故具有直接的強(qiáng)制性。辦案人或法院領(lǐng)導(dǎo)迫于壓力，通常會(huì)“不得已”按照干預(yù)者意志辦理具體案件。一方面，由于案件具有特定性，因此辦案人員或法院領(lǐng)導(dǎo)如果違背司法干預(yù)者的意志，極易被進(jìn)行有針對(duì)性的打擊報(bào)復(fù)，或以各種理由處以免職、調(diào)離、辭退或者給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除等處分，或在考核、調(diào)任、升職等方面受到限制。另一方面，現(xiàn)有規(guī)定的保護(hù)和激勵(lì)措施無(wú)法有效抵御拒絕司法干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。盡管相應(yīng)文件都明確指出：“司法人員如實(shí)記錄的行為,受法律和組織保護(hù)。領(lǐng)導(dǎo)干部不得對(duì)司法人員打擊報(bào)復(fù)。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將司法人員免職、調(diào)離、辭退或者作出降級(jí)、撤職、開(kāi)除等處分。”但在缺乏實(shí)踐先例和實(shí)施細(xì)則的背景下，此種保護(hù)顯然較為有限。而法官執(zhí)行記錄制度的情況盡管也被要求納入考核評(píng)價(jià)體系，作為“評(píng)價(jià)其是否遵守法律、依法辦事、廉潔自律以及評(píng)先評(píng)優(yōu)、晉職晉級(jí)的重要依據(jù)”，但這一收益目前顯然是不確定和不可期的。

另一種情況則是不愿記錄。此種情況下往往法官和干預(yù)者達(dá)成了勾兌的默契，對(duì)應(yīng)的則是領(lǐng)導(dǎo)干部非強(qiáng)制性地干預(yù)司法，或者說(shuō)多具有請(qǐng)托的性質(zhì)。在這種情形下，領(lǐng)導(dǎo)干部所利用的通常是身份帶來(lái)的人際優(yōu)勢(shì)條件。盡管干預(yù)者與辦案人沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，也不能直接對(duì)具體案件施加強(qiáng)制，但出于人情或日后工作便利的考慮，案件承辦人往往傾向于有限度地接受干預(yù)者的意愿。盡管司法人員不記錄或者不如實(shí)記錄領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理情況會(huì)承擔(dān)被處分的風(fēng)險(xiǎn)，但這種潛在的低風(fēng)險(xiǎn)顯然難以對(duì)辦案人構(gòu)成足夠的限制。

(三)監(jiān)督權(quán)力分配失衡

由于權(quán)力本身具有擴(kuò)張性和肆意性的沖動(dòng)，因此合理配置權(quán)力業(yè)已成為現(xiàn)代國(guó)家的普遍共識(shí)，只有通過(guò)制度化的監(jiān)督與分配，才能確保對(duì)權(quán)力的約束和限制。而監(jiān)督權(quán)作為權(quán)力之一種，同樣也理應(yīng)受到監(jiān)督和制約。但無(wú)論是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》、中央政法委出臺(tái)的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，還是最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的相應(yīng)文件，都并未見(jiàn)對(duì)干預(yù)司法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督或制約，這種監(jiān)督權(quán)配置的失衡顯然不利于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法行為的監(jiān)督，一方面監(jiān)督權(quán)的享有主體通常情況下都與司法權(quán)力緊密相關(guān)，如審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及政法委等，其部門領(lǐng)導(dǎo)本身就有足夠“能力”去干預(yù)司法。另一方面，在監(jiān)督權(quán)享有主體內(nèi)部，也較易出現(xiàn)權(quán)力集中化的趨向，這就加劇了監(jiān)督權(quán)失衡的可能。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防控制度的構(gòu)建

盡管防控領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法面臨著諸多困境，但依然無(wú)法否認(rèn)這一制度的必要性和業(yè)已產(chǎn)生的積極作用——至少其具有形式上的威懾作用和宣言作用，而意欲將這種形式上的震懾機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樾兄行У姆€(wěn)定制度，則可以考慮從以下幾個(gè)方面入手。

(一)探索“黨管政法”的法治化路徑

由于“政法委員會(huì)不僅負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)政法工作，有時(shí)還具體協(xié)調(diào)解決疑難案件，這使得政法委員會(huì)經(jīng)常受到干預(yù)司法的批評(píng)”[3]，但客觀來(lái)看，中國(guó)的政法制度本身就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的，正如蘇力教授所言：“在中國(guó)黨、政對(duì)司法的影響是歷史構(gòu)成的，已是一個(gè)既成事實(shí)，那么不論喜歡與否，政黨都是這個(gè)司法制度得以運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的構(gòu)成，如果要有效地改革司法，就必須直面它。”[4]因此堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)本身就已成為社會(huì)主義法治的重要方面。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出執(zhí)政黨應(yīng)堅(jiān)持支持司法、帶頭守法，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這不僅有利于減少對(duì)具體案件的干預(yù)，也可以發(fā)揮示范作用，為司法權(quán)的公正行使創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

首先，建立政法委內(nèi)部的權(quán)力制約機(jī)制。經(jīng)典的分權(quán)理論經(jīng)洛克、孟德斯鳩等人的闡述逐漸上升到制度層面，也就此成為西方憲政制度的基石。盡管我國(guó)的社會(huì)主義政治前提決定了中西方權(quán)力制約的本質(zhì)差異，但防止權(quán)力過(guò)分集中是每個(gè)政治共同體都必須面對(duì)和解決的難題——“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面對(duì)著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著超越正義與道德界限的誘惑”。[5]現(xiàn)有情形下，政法委的權(quán)力制約機(jī)制可從以下兩方面著手。一是通過(guò)規(guī)則制約權(quán)力。規(guī)則(包括法律和黨規(guī))對(duì)權(quán)力的制約乃是全方位和基礎(chǔ)性的，正如鄧小平所言：“必須制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[6]二是通過(guò)社會(huì)監(jiān)督制約權(quán)力。如果我們將權(quán)力作為黨與政府的“專屬”，那么社會(huì)力量無(wú)疑會(huì)成為制約與監(jiān)督權(quán)力的方式，一方面應(yīng)當(dāng)探索人民與社會(huì)組織監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，另一方面則在于充分發(fā)揮媒體監(jiān)督的作用。

其次，優(yōu)化政法委職能配置。在對(duì)外方面，可以考慮突出政法委的監(jiān)督職能，減少對(duì)各政法部門事務(wù)的協(xié)調(diào)甚至替代，而著眼于政法委的功能，監(jiān)督方式則應(yīng)主要集中于政治和組織人事方面，即通過(guò)調(diào)查研究來(lái)發(fā)現(xiàn)政法工作中存在的問(wèn)題，提出總體的改進(jìn)意見(jiàn)。《領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)追究規(guī)定》對(duì)于政法委職責(zé)的分配也恰恰體現(xiàn)了這一思路。而以此為基礎(chǔ)，則可逐步取消政法委協(xié)調(diào)具體個(gè)案和黨委常委批示具體個(gè)案的做法。在對(duì)內(nèi)方面，可進(jìn)一步分離政法委員會(huì)與社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)的職能，目前“這兩個(gè)機(jī)構(gòu)類似于實(shí)行合署辦公，但一個(gè)偏務(wù)虛指導(dǎo)，一個(gè)偏務(wù)實(shí)協(xié)調(diào)”[7]，將二者職能逐步徹底分離，有利于政法委將主要精力投入于宏觀指導(dǎo)和調(diào)查研究。此外，政法委內(nèi)部也應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主集中制，堅(jiān)持用黨章、法規(guī)約束行為，以改觀詬病已久的“一把手專權(quán)”現(xiàn)象。

(二)多項(xiàng)司法改革措施相互配合

以《關(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》為指導(dǎo)，新一輪司法改革的顯著特點(diǎn)在于涉及面廣、影響深遠(yuǎn)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防控機(jī)制的建立完善，同樣應(yīng)當(dāng)充分考慮司法改革的總體目標(biāo)與具體舉措，與其他舉措相互協(xié)調(diào)相互配合。

首先，與法官員額制相協(xié)調(diào)配合。人員乃是制度構(gòu)建最為根本的問(wèn)題。根據(jù)員額制的基本精神，法院系統(tǒng)的組成人員包括法官、法官助理、司法輔助人員等。根據(jù)這一基本方向，一方面可以考慮通過(guò)員額制保證司法人員對(duì)干預(yù)行為的記錄不受打擊報(bào)復(fù)，另一方面則可將干預(yù)記錄的實(shí)施狀況作為法官助理和書(shū)記員上升通道中的重要方面，以此解決前文提及的不敢記錄與不愿記錄的問(wèn)題。其次，與司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制改革相協(xié)調(diào)配合。按照目前的設(shè)想，省級(jí)統(tǒng)管司法機(jī)關(guān)將成為法院體制改革的基本思路。在這一思路之下，司法過(guò)程中牽涉的諸多利益問(wèn)題無(wú)疑可以迎刃而解。盡管依然可能會(huì)受到上級(jí)司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，但在減少對(duì)地方黨政人、財(cái)、物依賴的情形下，畢竟為司法權(quán)的獨(dú)立行使創(chuàng)造了積極的條件。再者，與跨行政區(qū)劃法院、巡回法庭等“新型法院”改革相配合。“新型法院”旨在通過(guò)法院與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，減少司法權(quán)的行政干預(yù)。此外，由于“新型法院”多采用審執(zhí)分離的模式，因此也就減少了法院系統(tǒng)對(duì)所在地黨政權(quán)力的需求——實(shí)踐表明，許多案件由于涉及執(zhí)行，使得司法難以實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，畢竟執(zhí)行是一個(gè)由法律應(yīng)然走向法律實(shí)然的過(guò)程，其牽涉的因素更多，也更易使法院受到牽制和影響。建立跨行政區(qū)劃法院，對(duì)于減少領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法同樣具有重要意義。

四、結(jié)語(yǔ)

司法公正作為全面深化依法治國(guó)的重要方面，乃是現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)普遍原則。而防止領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法的干預(yù)既是社會(huì)主義法治建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，也是維護(hù)黨的純潔性和黨執(zhí)政地位的一項(xiàng)不可或缺的內(nèi)容。盡管受制于歷史和現(xiàn)實(shí)因素，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防控制度的有效建立依然面臨著諸多困境，但相應(yīng)規(guī)則體系的創(chuàng)制無(wú)疑具有里程碑式的意義。但也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到，有法不依仍然是阻礙司法權(quán)獨(dú)立公正行使的重要障礙，故而從根本上杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的行為，還需要遵循漸進(jìn)路徑，始終保持信心和耐心，通過(guò)一系列的制度改革逐步實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立與個(gè)案公正。

[1]陳柏峰.領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)[J].法學(xué)，2015，(7):39.

[2]王亞南.中國(guó)官僚政治研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981.254.

[3]周永坤.論黨委政法委員會(huì)之改革[J].法學(xué)，2012，(5):11.

[4]蘇力.中國(guó)司法中的政黨[A].法律和社會(huì)科學(xué)(第l卷)[C].北京：法律出版社，2006.288.

[5][美]博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M].張雁深譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.362.

[6]鄧小平.解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看[C].鄧小平文選(第二卷)[C].北京：人民出版社，1994.10.

[7]侯猛.“黨與政法”關(guān)系的展開(kāi)——以政法委員會(huì)為中心[J].法學(xué)家，2013，(2)：15.

責(zé)任編輯:邵東華

Connotation,Dilemma and Construction：The Problem and Governance of Judicial Intervention by Leading Cadres

Xu YawenShao Min

(LawSchoolofWuhanUniversity,WuhanHubei430072)

The subject of leading cadres who interfere with the judicial activity should cover government offices,army and civil association.On the objective aspect,intervenors always look forward to achieve his goal by the means of power.Subjectively,the leading cadres are expected to benefit from the intervention.To prevent and control the interference of leading cadres to the judicial activity has faced with numerous predicaments,which include the different historical traditions and the realistic background of “Party governs the politics and law”,the difficulty on the implementation of the interference-recording system,and the unbalance of allocation of the supervisory authority.There are two methods could be adopted in order to establish the preventing and controlling system of the interference of leading cadres to the judicial activity:improving the way of leading law,and implementing other supporting measures of judicial reform.

leading cadres；Judicial Intervention；“Party governs the politics and law”；judicial reform

2015-12-11

徐亞文(1966—)，男，浙江天臺(tái)人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、法社會(huì)學(xué)；邵敏(1976—)，女，四川宜賓人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、行政法。

D912.1

A

2095-3275(2016)02-0010-06