現代財產權觀念中的預算權概念研究
——兼論預算法之完善

張學博

(中共中央黨校 政法部,北京100091)

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現代財產權觀念中的預算權概念研究
——兼論預算法之完善

張學博

(中共中央黨校 政法部,北京100091)

從主權在民的憲法文本和現代財產權最新理論出發，預算權既體現國家的財產權,也包括公民的財產權利，是基于預算權利的權力和權利的辯證統一，其核心是對預算權力的控制。對預算權概念的重新構建，有利于進一步完善對新預算法預算權的配置。預算權通過預算透明度規則、預算平衡機制、財政轉移支付制度、預算監督制度、人大預算權力配置、財政問責制的建立從而重構國家與公民之間的關系，推進國家治理體系現代化。

現代財產權；人民主權；公共財產法；預算權利；預算權力

一、引言

十八屆三中全會提出:財政是治國理政的基石，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障*參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。。圍繞著預算權,現在學術界主流的觀點是將其視為一種公權力,基本上將其等同于預算權力。典型如席曉娟認為:“按照預算程序，預算權可細分為預算編制權、預算審批權、預算執行權、預算調整權和預算監督權。”[1]馮輝認為:“預算權分配不外乎縱向分配(中央和地方)與橫向分配(議會與政府)兩大塊。就共識而言，前者的主流觀點是分權，具體到中國則包括財權與事權(事責)相匹配、擴大地方預算權等；后者的主流觀點是議會(或人大)控制，具體到中國尤其體現為人大控制與政府主導之間的平衡。”[2]劉劍文、陳立誠認為:“所謂預算權就是進行預算編制、審批、執行和監督的權力，其中最為核心的是預算的審批權。”[3]簡單歸納起來,主流觀點將預算權基本等同于預算權力,也就是包括立法機關和行政機關在內的國家機關所擁有的包括預算編制、審批、執行和監督等公權力。

也有部分學者進行了其他探索，如朱大旗認為:“我們應深刻體認和秉持‘以人為本’‘人民主權’的基本理念，落實預算法治的立法保留原則、完善人大代表的預算審批權和監督權、明確民眾直接性的預算權利，這是夯實現代預算權體系中人民主體地位的基礎。”[4]劉光華認為:“依托于特定預算法律關系的預算權，既可能指涉預算權力也同時表現為預算權利。轉型中國未來的預算法律制度建設，在觀念上，需要修正目前學界關于預算權的片面理解和模糊認識；同時，在具體法律制度的設計上，又要充分兼顧預算權力與預算權利之間的平衡配置。”[5]朱大旗的文章著重強調人民主權原則在預算法中的體現，主張預算權的配置應該加強人民的參與。而劉光華的文章更鮮明地提出要從規范性的視角對預算權進行研究，尤其立足于預算法的公私二重屬性來討論預算權應從權力和權利二元來重構的必要性。尤其是劉光華的文章對于深入探討預算權打開了窗口，其不足之處在于從傳統的經濟法視角(宏觀調控法)來對預算權的法律屬性進行分析。如果從突破傳統的財稅法是宏觀調控法的思路，而立足于財稅法是公共財產法的新理念[6]出發，則可對預算權的法律屬性進行更加深入的研究。

二、現代財產權概念下的預算權

(一)傳統預算權概念的缺失

預算是一個政治工具，是國家的重大問題和治理核心[7]。傳統的預算權概念其實質是預算權力的同義語，也就是立法機關與行政機關代表人民來行使預算權力。現代預算的核心在于通過稅收、國債、轉移支付、公共支出等各種機制帶動規劃、產業政策和競爭政策的制定與實施，由此規范和促進政府的公共治理行為[8]。如前文所述,傳統的預算權理論主要注意力在于預算權的內部配置問題，即分權制衡問題,不論是橫向分權(預算立法權與預算行政權之間)或者縱向分權(中央預算權與地方預算權之間)。這樣的理論框架,其以人民主權為依據*參見《中華人民共和國憲法》第二條第一款規定:“中華人民共和國一切權力屬于人民”。,認為立法機關與行政機關的預算權來自于人民的授權,因為預算的主要目的就是對預算權力的約束與制約，其背后的邏輯其實就是代議制民主(間接民主)。傳統的預算權概念理論淵源來自于Otto Mayer為代表的德國傳統行政法。Otto Mayer認為：財政稅收法律關系是依靠財政權力而產生的關系，國家或地方公共團體享有優越于人民的權力，而人民則必須服從此種權力[9]。在這種理論之下，預算法律關系就是以預算權力為中心的權力服從關系，其性質與其他行政法并無不同之處。

然而人民選舉出來的立法機關和行政機關往往并不完全按照人民意志去履行預算權力。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止[10]。久而久之,作為主權者的人民卻無法出場。在傳統的預算權概念下構建的預算權體系，最大的局限在于試圖通過國家機關權力內部的相互制約來徹底解決預算的控制問題。孟德斯鳩提出了問題,但是并沒有解決問題,或者說他提出的三權分立的問題并未真正解決權力濫用的問題。十八屆三中全會提出要改進預算管理制度,實施全面規范、公開透明的預算制度*參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。。這意味著十八屆三中全會將預算制度建設視為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要窗口。盡管2014年通過的預算法修改相比二十年前的預算法大有進展,但是離建立現代財政制度所要求的預算制度仍有相當的距離,尤其是在核心問題，即預算權的構建上。

(二)新預算權概念的提出

傳統意義上財產權是一個私法概念。近年財稅法學界“公法之債”的提出打破了傳統觀念中私法與公法之間的界限*近年來財稅法學界將稅收視為一種“公法之債”。詳細可參見黃茂榮:《稅捐債務》，《稅法總論》第3冊，臺北:植根法學叢書編輯室，2008年，第1-338頁；劉劍文、熊偉:《稅法基礎理論》，北京大學出版社2004年版，第53-70頁。。公法之債理論將稅不再視為一種國家權力對公民單方強制的行為,而是一種公法意義上的債權債務關系。日本學者北野弘久主張徹底的稅收債務關系說。他認為:“我們是從法實踐論為標準來考察稅法學原理，如果采用二元論會使得理論背離研究的宗旨,所以將租稅法律關系中心應該歸結為公法上的債權債務關系。”[11]

在此基礎上,學者對財產權理論概念進行了進一步拓展。張翔認為:“從財產權絕對到財產權承擔社會義務的轉變，意味著財產權的功能從保障私人自由任意地使用和支配財產轉變為開始承擔社會利益再分配。”[12]王衛國主張對財產權理論進行重新構建[13]。劉劍文、王樺宇進一步提出了“公共財產權”理論。公共財產權是指政府基于其公共性特質取得、用益和處分財產的權力，包括對私人財產征稅、處罰、國有化等非對價性給付，征收土地房屋、收費、發行公債等對價性給付，以及支配這些財產的權力[14]。

“現代預算必須是經法定程序批準的、政府機關在一定時期的財政收支計劃。它不僅僅是財政數據的……統一的、準確的、嚴密的、有時效的、有約束力的；它必須經代議機構批準與授權后方可實施,并公之于眾。”[15]盡管現代預算作為一個有法律約束力的計劃，主要由行政機關準備，代議機關批準，但主權在民，傳統代議制已經表現出很多弊端。“存在于(代議制)政府中的一個消極缺陷，即不能使人民的個人能力——道德的、智力的和積極的能力——得到充分發揮。”[16]“從國民主權的觀點來看，作為主權者的國民，若欲以直接民權的手段行使財政統制權力，除了技術上的考量外，恐怕難以一概否認其正當性。”[17]

從現代財產權的概念出發，預算權可以從私人財產權和公共財產權兩個方面來理解。我國《憲法》第二條第一款規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，也就表明只有以人民為本位，實踐“人民當家做主”，才是國家治理的邏輯起點、行動議程及目標追求[18]。在這個意義上講，人民是一切權力的基礎和起點。即預算權應該以公民的預算權利為基礎，所以公民預算權利的行使應該貫穿于預算之中。這部分預算權利屬于私人財產權的性質。預算權利的實現，具體可以通過政治化、社會化和司法化三種路徑來實現[19]。同時,在預算權利基礎之上，代議機關和行政機關受人民委托行使預算權力，具體又包括預算編制權、預算審批權、預算執行權、預算調整權、預算監督權等*參見《中華人民共和國預算法》(2014年修正)第二條。。

從主權在民的憲法原則出發，預算權應該是預算權利和預算權力的辯證統一。從自然權利的觀點出發：“未經本人同意，最高權力不能掠去任何人的財產的任何部分。因為，既然保護財產是政府的目的，也是人們加入社會的目的，這就必然假定而且要求人民應該享有財產權，否則就必須假定他們因加入社會而喪失了作為他們加入社會的目的。”[20]在社會契約論看來，公民進入政治社會后，國家變得不可避免，不得不向國家讓渡一部分財產權利，以便形成政府來處理公共事務[21]。以政治契約為基礎，預算本質上成為公民國家之間就國家活動范圍和方向所形成的委托代理關系。因此，預算權是公民的預算權利與國家的預算權力之間委托代理關系的集中體現。

首先，公民的預算權利是預算權的基礎性內容，也是國家的預算權力的制度性前提。這里的預算權利并非抽象意義上的人民主權，而是具體體現在預算制度中的實體權利。比如預算知情權、預算參與權、預算監督權等。由這些具體的權利又可以衍生出很多具體的制度。如密爾所言：“每個公民不僅對作為最后手段的最高支配權的行使有發言權，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務。”[22]預算知情權衍生出要求政府預算公開的權利。這種公民的權利對于政府而言就變成了一種義務。預算參與權則體現為政府的預算報告應該向公眾征求意見，召開預算聽證，由議會機關進行審批等。預算監督權則體現為公民可以就預算發表意見，并就違反預算案的政府行為進行法律上的救濟，如按照一定程序申請復議或者發起訴訟。這些預算權利有些是間接權利，通過議會機關來行使，有些權利則是直接權利，由公民直接行使。

其次，國家的預算權力則是為了保障公民的預算權。具體來說，國家的預算權力包括立法機關和行政機關來共同掌握。從各國歷史來看，代議機構預算權力得到強化是歷史的發展趨勢[23]。盡管在具體的預算編制權領域，美國進步時代出現了代表行政部門的總統的權力擴大的現象，但在整個預算權力的格局中，議會機關作為民意代表機構，其權力基本上是得到行政機關尊重的。具體說來,國家的預算權力包括預算編制權、預算審查權、預算批準權、預算變更權、預算撤銷權、預算執行權、預算監督權等。在這些權力中,預算編制權、預算執行權屬于行政機關(各級政府)，而預算審查權、預算批準權、預算變更權、預算撤銷權屬于立法機關(各級人大及其常委會)*參見《中華人民共和國預算法》(2014年修正)第二十-第二十六條。。

再次，預算權的核心價值是對預算權力的制約，既包括預算權利對預算權力的制約，也包括預算權力對預算權力的制約。盡管新預算法相比1994年預算法已經有了巨大進步，預算權力仍然存在較大缺陷：一是缺乏預算修正否決權；二是預算監督權虛化現象比較嚴重。盡管預算法規定各級人大及常委會、各級政府部門及審計部門都有監督的職能，但實際效果很差[24]。這些預算權力結構配置中的缺陷，以及2015年《預算法實施條例》征求意見稿表現出的財政部門強化其部門權力的意圖,其背后是對預算權概念的理解的缺失*在預算法實施條例起草中引起的爭議，反映了預算執行機關對于預算權概念的認識，仍然是傳統的單純的單向權力行為。參見“九所高校和研究機構的長期從事《預算法》研究的十幾位學者關于《中華人民共和國預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》修訂建議”，《東方早報》2015年7月28日。。因為從現代財產法的概念出發，預算權的前提是公民的預算權利以及在此基礎上的預算權力。在公民的預算權利和國家的預算權力之間,兩者應該是決定與被決定的關系。預算權的核心價值在于預算權利對預算權力的制約以及預算權力與預算權力之間的制約。預算修正否決權的缺失實質是對預算權利的忽視,對預算權力過于強調的產物。而預算監督權的虛化恰恰是預算權兩大核心價值的虛化。一方面預算權利對預算權力的制約被忽視，使得公民無法有效地參與到對預算監督中來。另一方面,預算權力之間內部制約的缺失也使得預算監督權無法有效實施。

總之，從現代財產權的觀念出發，預算權是公民預算權利和預算權力的辯證統一，其核心價值是對預算權力的有效制約。從主權在民的憲法文本和自然權利觀念出發，公民的預算權利應該是預算權力的基礎，而預算權力是對公民預算權利的保障，兩者是決定與被決定的關系。盡管2014年修正的預算法相比1994年預算法已經有了很大進步，但由于對預算權的概念仍然缺乏充分的認識，因而體現在預算權力的配置上，仍然存在較大缺陷，從而對正在進行的推進國家治理能力現代化產生或多或少的影響。

三、預算權與國家治理現代化

十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”*參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。作為全面深化改革的總目標，尤其是“國家治理體系和治理能力現代化”是一個全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志[25]。十八屆三中全會另一個重大命題就是“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，“科學的財稅體制是促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”*參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。。不少財政學家認為，預算不過是政府未來的財政收支計劃表，或者說一定時期財政收支事項的預計，這是一種嚴重錯位的認識。現代財政學早就解決了這個問題，預算是具有鮮明政治屬性的事物，是一定時期內納稅人對政府財政行為進行控制、具有實際約束力的至關重要的法律文件[26]。在這個意義上，預算權的實現正是推進國家治理體系現代化的關鍵環節。

美國政治學者福山把現代政治諸要素歸納為三點:強大的政府、法治和負責制。他說，后兩個要素是用來制約第一個要素的。現在中國只具備第一個要素而尚未具備另兩個要素，因此經濟高速增長的現狀是難以持續的。說明今后一個較長的階段內，中國將著力從財政領域出發，補課現代國家的后兩個要素，而這后兩個要素，就是國家治理面臨的核心問題[27]。福山最新的觀點里，當今世界最大的問題不是民主國家與非民主國家的沖突，而是前現代國家與現代化國家的沖突。而在現代化國家中，強大的政府、法治和負責制都很重要，而國家治理能力，即政府的執行力至關重要。對于一個好政府來說，執行力是第一位的。它可以使一國免遭別國入侵，它可以保證法律的有效執行。不管一個政府基于怎樣的法理基礎，如果缺乏執行力，它都是壞政府*參見石巖：“各走各路去丹麥：政治學家福山的理想國新樣本”，2014年12月4日《南方周末》對福山的專訪。。德國經濟學家瓦格納認為：“整個社會是由政治體系、經濟體系和社會體系三個子系統構成的，而財政是連接這三個子系統的關鍵環節，或者說，三大子系統以財政為媒介構成了整個社會。”[28]對于今天的中國而言，法治與負責制至關重要，其中首要的就是預算法治和預算問責。而這兩個問題實際上就是預算權的完整實踐。2014年6月中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確指出：“深化財稅體制改革的目標是建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。”*參見中國政府網：《深化財稅體制改革總體方案》，2014年6月30日中央政治局會議審議通過，最后登陸于2015年9月23日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2710105.htm.

在這場事關全局的財稅體制改革中，方案中三大步驟中一頭一尾正好對應預算法治和預算問責，“一是改進預算管理制度，強化預算約束……加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度，二是調整中央和地方政府間財政關系，……合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度”*同上注①。。

依據前述預算權概念的分析，結合推進國家治理體系現代化的目標,預算權的實現可以從以下方面展開。

首先是建立預算透明度規則。“十八屆三中全會文件不再像以前那樣在淺層次上一輪‘預算公開’的問題，而是直指公開的目的——透明。一個真正做到預算透明的政府，才有可能是一個負責任的政府。當然，透明也不是最終目的，是為了在此基礎上建立真正的財政問責制和糾錯機制。”[29]“沒有預算之前，政府官員在封閉的官僚封地里運行，照顧他們自己的利益，對‘國家’意識的關心并不超過對他們祖父的關心。但現代預算制度改變了這一切，它推倒了行政管理的圍墻，在相互疏遠了的辦公室之間架設了橋梁。”[30]國際貨幣基金組織(IMF)財政事務部的《財政透明度手冊》采納該定義,認為財政透明包括：政府應當明確其職能和責任范圍；政府必須全面公開預算信息；政府應公開其預算編制和決策程序,提供預算數據；政府應提供真實的財政數據四個方面*參見國際貨幣基金組織(IMF):《財政透明度》，人民出版社2001年版，第9頁。。在2014年發布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》第三部分全面推進深化預算管理制度改革的各項工作中,主要聚焦于完善政府預算體系、健全預算標準體系、積極推進預決算公開*參見中國政府網:“國務院關于深化預算管理制度改革的決定”國發〔2014〕45號，最后登陸于2015年9月24日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.，仍未上升至透明度規則。公開與透明的實質區別在于公開是形式，透明是實質。所以，可以通過在目前《政府信息公開條例》基礎上，力爭在全國人大通過《政府信息公開法》，明確政府信息公開的方式、范圍、內容、形式和步驟。另外，要構建公眾參與預算編制的制度平臺，比如在預算編制階段的征求意見或進行預算聽證制度。除此之外，要加強對公眾的預算教育，借助現代技術溝通政府與公眾，公眾能夠看懂預算報告等。

其次是建立預算平衡機制，規范地方債務管理制度。預算平衡是各國財政憲法中的基本原則。德國《基本法》第109條第2款規定的國家目標中包含了非常具體的經濟憲法的規定,即要求財政預算必須根據總體經濟平衡的需要來編制[31]。盡管財政平衡也被認為是美國財政憲法的一個基本原則[32]，但是“總體經濟平衡屬于高出一籌的目標,這就超出了財稅法的調整范疇,而屬于經濟法的規制領域。德國聯邦法院也認可總體經濟平衡是審查預算法的有效標準,其具體實施主要通過制定預防和克服財政赤字的法律規范來實現”[33]。不論是大陸法系的德國,還是英美法系的美國,在強調預算平衡的同時，都把經濟的總體平衡和促進就業這個目標置于預算平衡之上。盡管2014年修訂的《中華人民共和國預算法》第十二條規定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”,但在實踐中,每年都會突破財政預算產生財政赤字。所以,比較切實可行的是在確立跨年度預算平衡機制的同時,要求“年度預算案編列的財政支出應當與財政收入及彌補預算赤字的公債收入相符”*同上注。。2014年10月發布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》已經提出：“建立跨年度預算平衡機制，具體包括:實行中期財政規劃管理(財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃)；一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”*參見中國政府網:“國務院關于深化預算管理制度改革的決定”國發〔2014〕45號，最后登陸于2015年9月24日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.。即便如此,一份國務院制定的行政決定缺乏法律意義上的規范性和穩定性，有必要將其納入預算法修正案中*考慮到預算法剛剛進行修訂，可以將這些預算平衡規則寫入正在起草的《預算法實施條例》。。

然后是完善轉移支付制度。財政轉移支付制度堪稱我國現在財政預算領域中最失范的領域。每年高達50000億財政轉移支付,既沒有一部法律,甚至無一部行政法規。現行財政轉移支付的主要規范性文件是1995年財政部頒發的《過渡期財政轉移支付辦法》(以下簡稱《辦法》)。中國過渡期財政轉移支付的核心是地區收支均衡問題。作為一種過渡性的制度,《辦法》帶有較深的舊體制的烙印。對于這一點,官方也承認:“為增強轉移支付制度的規范性和權威性，為改革提供法律保障，需要加快轉移支付立法，盡快研究制定轉移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。”*參見中國政府網:《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》國發〔2014〕71號，最后登陸于2015年9月25日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm.

接著是建立預算監督制度。預算監督是體現公民預算權利的重要環節，也是體現公民直接參與預算權實施的重要步驟。根據2014年修訂的預算法，預算監督的主體包括各級人大及其常委會、各級政府及政府部門、縣級以上審計部門以及公民法人及其他組織。其中各級政府及政府部門自己無法負起監督自己的責任，審計部門對政府的監督有一定作用，但說到底兩者都屬于政府內部監督。所以真正需要做實的是各級人大及其常委會和公民法人及其他組織。各個發達國家也都賦予議會機關預算監督權。“1967年德國《經濟穩定與增長促進法》第2條規定:聯邦政府必須在每年1月向聯邦議院和聯邦參議院提交年度經濟報告，說明聯邦政府在年度內要實現的經濟上和財政上的目標年度計劃，并對本年度內計劃中的經濟政策和財政政策加以說明。”[34]更為關鍵的是保證公民直接行使預算監督權。“在整個預算權利體系中，保障人民在預算決策、預算執行以及績效評估中的預算參與權無疑是預算權利的核心所在。”[35]換言之，預算監督的真正落實，取決于人民代表機關預算權的落實以及公民自身預算權利的實現。一個是直接的,一個是間接的。在現代國家中，一個間接民主，一個直接民主。某種意義上講，預算監督就是實質意義上的民主制度建設。

再者是強化人大預算權力配置。盡管2014年修正的預算法已經在諸多方面加強了人大預算權力的配置：“強化了人大的預算初步審查權；增加了基層人大代表應聽取選民和社會各界意見的規定；細化了……重點審查的內容；列舉了預算執行的審查結果報告包括的重點內容；確立了下達一般性轉移支付和專項轉移支付的時間要求”*參見《中華人民共和國預算法》(2014年修正)第二十二、第四十四、第四十五、第四十六、第四十八、第四十九、第五十二條。。但有兩點仍然需要進一步完善。一是預算修正權。預算修正權不同于預算調整權。“預算修正權是指議會在審議預算草案的過程中，可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預算項目的權力，這應是議會當然享有的權力。”*同上注③。二是應建立預算分項表決制度。目前的一攬子表決制度,表面上看是為了處理上的簡單化，但也帶來了代表因為不滿部分預算而否決整個預算的風險。

最后是建立財政問責制度。“十八屆三中全會提出‘支出責任’的確認問題，即各級政府的支出責任和其所承擔的事權相適應，……邏輯關系是，法律確認中央和地方各級政府的公共責任，然后經法律程序進行授權，是為‘事權’的合法性來源。”[36]如周其仁教授指出的，當今世界各國的競爭，早已不是什么人們慣常認為的軍事和國力的競爭，而是糾錯機制的競爭[37]。一個強大的政府,不在于其規模的巨大,不在于GDP的規模，而在于其是一個能否負責任的政府，能否快速糾錯的政府。這也是近期中央高度關注政府的負債資產表的原因。如果一個地方政府在某段時期內將GDP提高的特別快，但卻是以過度高額的政府負債換來的，那么這種發展可能就不符合預算問責制的要求。財政問責的缺失所帶來的地方政府負債發展的情形比較普遍。“因為地方權力機關和公民缺乏財政問責的約束力，中央政府則由于信息不對稱、監督成本高和注意力漂移等原因，對地方政府缺乏全面而有力的財政問責，采取的是‘選擇性失明’的策略。在這樣的制度安排下，地方政府的財政卸責愈加嚴重而且翻陳出新。”[38]比較切實的路徑是在通過法律明確中央地方事權的同時，通過做實各級人民代表大會及其常委會(包括公民等每一位財政利益相關者)進行財政問責的程序，再配合財政透明度規則的適用,強化對各級政府的約束力。

四、結論

在國家所有權力當中，支配財政資源的權力是核心的和實質的權力，所以約束了這部分權力也就約束住了包括國家職權和行動范圍的所有的權力[39]。只有財政達到了立憲的層次，這種法律約束才有可能成為一國政治結構中固定不變和永久性的一部分，于是這個國家才有可能向一個真正的現代政治結構轉型。在財政制度中,預算是核心，所以預算權是整個財政制度構建的基石。“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”“公民的合法的私有財產不受侵犯”*參見《中華人民共和國憲法》第二條、第十二條和第十三條。三個憲法條款共同構成了預算權概念的憲法基礎。正是在三個憲法條款基礎上,文章提出預算權是公民預算權利和預算權力的辯證統一，公民預算權利是預算權力的基礎，國家預算權力是公民預算權利的保障，其核心價值是對預算權力的控制。“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”*參見《中華人民共和國憲法》第二條第二、第三款。基于《憲法》第二條第二款，公民預算權可以通過兩種形式進行。一種是通過各級人民代表大會及其常委會來間接行使，另一種是自己直接參與來行使。在此基礎上,預算權的具體表現形式呈現出多樣化:直接行使包括預算知情權、預算參與權、預算監督權、預算聽證權等；間接行使包括預算編制權、預算審查權、預算批準權、預算變更權、預算撤銷權、預算執行權、預算否決權、預算監督權等。基于以上分析，未來預算法及預算法實施條例之完善,應著力于預算透明度規則、預算平衡機制(含政府債務控制)、財政轉移支付制度、預算監督制度、人大預算權力配置、財政問責制的建設。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下,在這六大制度建設中,預算透明度規則和財政問責制一頭一尾顯得尤其重要。

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責任編輯:郭 奕

On the Concept of the Right of Budget in the Concept of Modern Property Right——Perfection of Budget LawZ

hang Xuebo

(PoliticalandlegaldepartmentofCCPS,Beijing100091)

Under the theoretical framework of modern property right,the budget right should not only embody the property rights of the state,but also include the right of the citizen’s property,so it is the dialectical unification of the power and the right of the right.The reconstruction of the concept of the right to budget is conducive to the allocation of further improvement.Through the budget transparency rules,budget balancing mechanism (including government debt control),the financial transferring payment system,the budget supervision system,the National People’s Congress budget power allocation,financial accountability system,we can reconstruct the relationship between the state and the government to achieve the modernization of national governance.

the modern property rights;the people’s sovereignty;public property law;the right of the budget;budget power

2016-05-09

本文是2015年國家社會科學基金青年項目“稅收立法模式實證研究(1977-2015)”的階段性成果(項目編號：15CFX050)。

張學博(1981— )，男，湖北巴東人，北京大學法學博士，中共中央黨校政法部副教授，研究方向為財稅法、經濟史、法律經濟學。

D922.21

A

2095-3275(2016)05-0022-08