從科技管理到創新治理
——全球科技創新中心的制度建構

張仁開

從科技管理到創新治理
——全球科技創新中心的制度建構

張仁開

在科技體制改革方面，我國經歷了由政府主導的“科技（研發）管理”到發揮市場基礎性作用的“創新管理”，再到發揮市場決定性作用的“創新治理”的轉變。創新治理是國家創新治理體系和治理能力現代化建設的重要方面，創新治理體系是實現創新治理的根本制度保障。多元共治是全球科技創新中心城市創新治理的基本模式，參與治理的主體包括政府、高校、科研院所和企業等創新主體，以及科技社團、中介組織、金融機構等第三方社會組織。對上海建設全球科技創新中心而言，進一步完善城市創新治理體系，要明晰政府管理部門的定位和界面，找準政府部門參與創新治理的抓手和載體，積極進行管理、服務要素的組合創新，以實現創新效率的整體提升。

全球科技創新中心 | 創新治理 | 創新治理體系

張仁開

上海市科學學研究所副研究員，博士

上海市科學學研究會副秘書長

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。創新治理是國家創新治理體系和治理能力現代化建設的重要方面[1]，深化科技管理體制改革、推動科技創新治理體系和治理能力現代化，是當代科技發展的不竭動力，也是我國建設世界科技強國和上海邁向具有全球影響力科技創新中心的內在要求。

1 創新治理的內涵及功能

1.1 從科技管理到創新治理: 我國科技管理體制的歷史演化

在科技體制改革方面，我國經歷了由政府主導的“科技（研發）管理”到發揮市場基礎性作用的“創新管理”，再到發揮市場決定性作用的“創新治理”的轉變[2]（表1）。1949年新中國成立之后，我國采取了高度集中的計劃經濟體制，在科技創新領域也實施了統一計劃調配的舉國體制，政府在科技創新事務中進行全面管理甚至牽頭組織實施科技創新活動。1978年黨的十一屆三中全會特別是1980年代初期啟動科技體制改革以后，在面向市場轉型中，注重政府管理和市場機制的相互協調，重視發揮市場配置創新資源的基礎性作用。新世紀以來，隨著科技創新戰略地位的逐步提升，特別是由于國家創新系統的建設和完善，參與創新活動的主體和要素日趨多元，開放、協同、融合成為創新管理和創新服務的重要取向。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標。折射在科技創新領域，就是創新治理體系和治理能力的現代化，可以說，十八屆三中全會提出的治理理念和目標追求，成為我國推進創新治理的里程碑，由此，我國科技體制機制改革進入了推進創新治理體系和治理能力現代化的新階段。

表1 我國科技管理體制的演進歷程

“科技管理”有時候也稱為“研發（R&D）管理”，更多面向的是科研單位，更多運用的是管理手段，更多聚焦的是研發（或科學技術開發）環節，更多著力的是組織科研活動。“創新管理”面向的是產學研用、大中小微等各類創新主體，圍繞從研發到產業化應用的創新全鏈條，主要采取的是服務方式。從“科技管理”到“創新管理”，雖然強調了政府管理部門對創新主體的服務功能，但兩者都隱含了政府的主導作用和“居高臨下”的地位。而在“創新治理”的理念中，政府只是創新網絡中的一員，政府這個主體與其他所有主體處于平等的地位，不同主體之間相互制約、相互協同。

1.2 創新治理的基本內涵

“治理”一詞來源于公共管理領域。根據全球治理委員會的定義，治理是各種公共的、私人的機構和個人，管理共同事務諸多方式的總和，它是使不同甚至相互沖突的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。在治理的理念視閾中，政府、企業和社會組織之間不是零和博弈，而是正和博弈，其合作將產生“1+1+1>3”的效果。政府的宏觀調控職能、企業的市場主體作用、社會組織的網絡能力，能夠相互配合、彼此補充，協同推動一個國家或地區向著更好的、更健康的方向發展。

創新治理是指治理理念、結構、模式等在科技公共管理中的運用[3]，是公共治理理念在科技創新領域的延伸，它強調創新管理決策、創新政策制定過程中的多方主體的參與性、合作性和民主性，是近年來世界各國科技宏觀管理的新趨勢。

多中心、多層級、多主體參與是創新治理的基本特征。創新治理需要建立一種開放的管理過程，注重不同主體共同參與的包容性治理，倡導在框架內開放對話，將科技創新系統視為一個整體，以一種反思和包容性的形式對科技創新公共事務進行管理。“參與”、“協商”、“合作”是科技創新治理的3個關鍵詞，從政府單一主導的科技創新管理，到倡導多元主體參加的聯合治理，逐漸形成政府、市場、社會和諧共生的治理格局。

1.3 創新治理的功能作用

多主體、多層級、多中心、網絡式、參與型的創新治理理念，旨在提高創新效率，降低創新成本，提升創新資源的配置效率及科技創新與社會、經濟等方面的發展協同。

第一，創新治理有利于促進創新資源共享、提高資源配置效率。目前制約我國資源配置的一大問題是條塊分割，科技經費分散在不同部門、不同地方。條塊分割時常導致國家治理的碎片化狀態，正如美國著名中國問題專家李侃如所說，中國實際上就是“支離破碎的權威主義”，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。這就形成了部門主義、分散主義、地方主義尾大不掉，以及“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益個人化”的現象。隨著現代科技的發展，重要科技創新成果的誕生往往需要跨行業、跨部門、跨學科、多元主體的網絡式合作，這對打破部門界限、促進創新資源共享共用提出了更高的要求。創新治理可以通過加強多部門的聯合和協調，推動跨組織聯結互動，調動多元主體協同參與，通過創新公私部門合作機制等多樣化的聯合行動，來共同促進創新資源的共享，提升創新資源的配置和使用效率。

第二，創新治理有利于緩解政府失靈，提高政府創新服務效能。在創新治理體系中，政府、大學、研究機構、企業、中介結構等結合為一個有機整體，創新成為在分工基礎上的彼此合作、相互協調的行為。創新治理對政府行為提供了約束規則，同時也為發揮各類創新主體在創新中的獨特作用提供了重要的制度保障。與其他組織和主體相比，政府在一些方面具有獨特的優勢。在現代社會條件下，只有政府才有能力將科技活動和經濟活動統一起來；只有政府才能夠為知識創新提供各種法律、法規保護和政策支持；只有政府才能協調好企業、教育和科技等機構之間的聯系。但是，由于政府的創新政策可能導致其他市場主體經濟動機的扭曲，從而產生嚴重結果，尤其在發展中國家和地區，當受過訓練的行政管理人員的供給非常有限時，官員的官僚主義行為不僅會損害政府政策的實際效果，而且還會危害本來就很脆弱的市場機制。這個時候就很有必要建設一套完備的創新治理機制來有效防范政府失靈。因為在現代科技創新活動中，創新已不再是在線性序列上單向作用的產物，而是不同行為者和社會建制相互作用的結果。各類創新參與主體的作用發揮及其政府的多元約束可以抑制政府對創新的過度干預，可以有效防范政府行為對創新活動的扭曲。上海建設具有全球影響力的科技創新中心，需要形成以市場為導向的創新管理體制機制。以市場為導向，發揮市場配置創新資源的決定性作用，并非要否定政府的作用，而是要求政府要更好地發揮作用，沿著市場起作用的方向發力，為市場在創新資源配置中發揮決定性作用創造良好的環境。

第三，創新治理有利于克服市場失靈，提高市場運行能力。知識是一個多層次的體系，在市場機制的調節下，那些具有公共物品性質的知識的有效供給會出現短缺，因此，市場在基礎研究、公益性知識等方面存在失靈問題。傳統的解決方法，一是加強政府在創新中的作用，對于社會必需但私人不愿意或無力進入的基礎研究和技術領域，由政府投資或給予資金支持；二是建立健全知識領域與經濟活動之間的中介機構；三是擴大對外技術交流；四是開辟高新技術園區，等等。在沒有完善的創新治理體系和治理機制的前提下，這些措施雖然可以發揮一定的作用，但是它們之間缺乏協調，不能形成組合效應。例如由政府支持公益性知識的研究，雖然可以一定程度地緩解這些知識的有效供給不足的難題，但卻容易導致公益性知識研究與經濟社會發展相脫節的問題。完善創新治理體系，既可以發揮市場機制在競爭性領域的驅動作用，又可以克服在非競爭性領域的市場失靈問題。這是因為，創新治理體系可以保障技術的私人性和公共性的合理平衡，在有效避免私有化弊端的同時保護創新者追求利益的動機。

第四，創新治理有利于緩解系統性失靈。系統性失靈是指創新系統中的各行為主體之間缺乏協調，公共研究部門的基礎研究和產業部門的應用研究彼此錯位，技術轉移機制不健全和信息機制的殘缺，企業的技術吸收能力薄弱等因素導致國家或區域創新能力貧乏的一種狀態。系統性失靈勢必妨礙技術開發和技術創新，完善創新治理體系則有助于在制度和政策層面緩解和糾正系統失靈。創新治理本身是一個強調系統化的社會工程，它維護市場機制，但也主張發揮政府的主導作用；它強調企業是創新的主體，但也重視大學和研究機構的重要作用。創新治理有利于促進知識、信息等創新要素在不同創新人員、企業和研究機構之間的流動及融合。知識的流動是創新過程的關鍵，創新和開發是創新體系中的企業、大學和科研機構等行為者一系列復雜的相互作用的結果。對政策制定者來說，樹立治理的理念有助于找準提高創新能力和競爭力的關節點，有助于找到在制度和與政府政策相關的系統失靈問題。從創新治理的角度看，政策就是為了改進在創新體系中的行為者和制度聯系的結構，目的在于提高企業的創新能力，特別是企業消化和吸收技術的能力。

2 創新治理體系: 推進創新治理的制度安排

創新治理體系是創新治理研究的核心概念之一，它是指管理科技創新的制度體系，包括科技創新的體制機制和法律法規安排，具有多主體、多層次和互動性等特征。創新治理體系是實現創新治理的根本制度保障，只有構建完善的創新治理體系，才能提高創新治理能力，才能實現高水平的創新治理。

2.1 創新治理體系的結構要素

創新治理體系是創新主體、創新要素之間相互作用而形成的以體制、機制、制度、政策為核心依托的創新活動管理運行體系。創新治理體系包括核心層的價值導向、中間層的制度安排和外圍層的政策工具。在這個體系中，主要包括3類要素：一是參與治理的主體，主要包括政府、大學與科研院所、企業、中介組織和社會組織等；二是創新治理的對象，即治理客體，主要是指創新活動所需的各類創新要素，如知識、創新成果、創新資金、創新基礎設施等；三是治理主體之間、治理客體之間、主體和客體之間相互作用的方式和途徑，主要包括與創新密切相關的各類制度安排、政策設計及法律法規等，也包括影響創新活動的各類非制度性的行為規范、道德因素及習慣習俗等，如科學家共同體的基本規范等（圖1）。

2.2 創新治理體系的運行機制

創新治理體系能否正常或高效地運作，關鍵在于主客體之間的制度設計和機制安排。一般而言，在創新治理體系中，主要的運行機制包括約束機制、激勵機制和協調機制等。

（1）約束機制。約束機制是對創新系統內部違約者的懲罰制度，通過約束機制直接對系統成員的行為做出限定，防止某些有害行為對創新系統的整體性和創新能力等造成破壞，包括限制性進入機制（如申請政府資助項目的條件要求）、第三方評估機制、司法懲罰機制（如知識產權保護等）和創新系統內部的行業規范（如科研道德、創新文化）等。

（2）激勵機制。激勵機制是指通過對創新治理體系各參與主體各方成本和收益的內化，抑制搭便車等機會主義行為，即通過聲譽機制、收費和價格機制來讓多中心主體了解違約的機會成本和合作所帶來的收益，收益大于成本的部分就是激勵機制的激勵根源。在創新系統中，不同創新主體資源相互依賴，價值共同創造和分享，作為“經濟人”的成員各方可能會試圖少做貢獻而多分享價值，這些機會主義行為使整體的創新能力下降和優勢喪失。治理主體根據各自的利益訴求而參與創新系統的治理活動，可以抑制短期行為的沖動，為樹立和維護良好的信譽提供較強的激勵。

（3）協調機制。協調機制是指不同創新主體之間得以相互接觸，實施對資源、技術和知識的共享，形成相互的信任，使得各治理主體在治理目標上達成一致。協調機制包括知識交流與共享機制、文化機制、資質標準化、信任機制等。

3 多元共治: 全球科技創新中心的治理模式

從紐約、倫敦、東京等全球典型的科技創新中心的治理模式來看，多元主體共治幾乎是所有全球科技創新中心城市的共同特點。一般而言，參與全球科技創新中心創新治理的多元主體有政府管理部門、高校、科研院所和企業等創新主體，以及科技社團、中介組織、金融機構等第三方社會組織[4]，它們在創新治理體系和過程中的功能定位是各有不同的（圖2）。

3.1 政府: 全方位支持與方向性引領

政府是城市和區域發展中的能動性要素，是“游戲規則”的制定者、創新環境的維護者和創新氛圍的塑造者。政府的積極參與往往能在很大程度上決定城市未來的發展方向，它是創新的直接投入者、創新發展藍圖的規劃制定者、創新政策和法律法規的制定者。在三螺旋模型中，政府是擁有優先特權的核心主體，對城市外部環境、內部要素和產業研發活動本身都能產生重大影響，不僅主導著產業與大學之間的合作，為兩者牽線搭橋，同時還提供相應的政策支持和協調引導。因此，它在全球科技創新中心的治理和發展中扮演著宏觀管理者和利益平衡者的角色。

3.2 企業: 創新的核心主體

國家創新系統理論將企業作為創新的領導和關鍵角色，認為企業是創新之源，也是技術與經濟結合的關鍵環節。企業是科技創新的主導者，特別是創新“引擎”企業或龍頭企業更是城市和區域科技創新的發動機，對整個城市的科技創新活動具有帶動和組織作用。當然，龍頭企業的成長是以大量中小企業的存在為前提的。一個城市的創新活力來自大量中小科技企業，特別是新創企業的集聚，但只有從中小企業中成長出若干或一批世界級的創新“引擎”企業，才是全球科技創新中心形成的重要標志。創新“引擎”企業不僅集中了某一行業絕大部分研發投入與產出，帶動著產業鏈上下游企業以及相關配套產業的發展，引領區域產業集群，而且還成為全球創新行業發展的風向標。它們還是技術的“溢出”者，許多新技術和新企業的誕生都是來自大企業的“溢出”效應。

3.3 大學和科研院所: 基礎研究和人才培養的主陣地

圖1 城市創新治理體系示意圖資料來源：作者繪制。

圖2 全球科技創新中心的創新治理模式資料來源：作者繪制。

大學及科研機構作為專業人才和知識技術的重要“搖籃”，在區域創新發展中具有獨特的作用，是創新治理的重要力量。在全球科技創新中心的形成和發展中，世界一流大學具有3大功能：知識輸出、人才培養和創新實踐。現代大學集人才培養、科學研究和創新創業于一體，為城市科技創新發展提供源源不斷的優質人才。如果把大企業比作科技創新中心成長的發動機，大學就是發動機燃料的供應者。大學是人才培養的搖籃和科學研究（特別是基礎研究）的主陣地，是城市創新氛圍的塑造者。自20世紀30年代斯坦福大學的弗雷德?特曼（F. E. Terman ）教授把創新引入大學以來，現代大學在在技術實踐和技術商業化方面發揮著重要作用，大學與產業界的聯系日益緊密，創新和創業成為研究型大學的新使命。科研院所曾經是我國科研五路大軍之一，在創新治理和創新體系中，科研院所與高等學校類似，主要從事著知識的生產活動，部分科研院所也具有人才培養功能。但與高校相比，科研院所的知識生產活動更多是應用基礎研究，對促進基礎研究知識的轉移轉化和應用具有重要作用[5]。

3.4 社會組織: 專業服務與端點鏈接

在創新系統的治理中，包括科技社團、行業協會以及各類科技中介服務機構在內的社會組織是極為重要的第三方力量。它們是創新網絡中的一個重要節點，是和企業、政府、大學及科研機構等相互依賴、相互作用的權力和利益主體和治理主體。它們在創新治理中的作用主要體現在：

（1）提供專業化服務，包含高科技產業孵化器、創新服務平臺等多種類型，它們可提供有關科技創新的全方位服務，對科技創新發展具有重要的推動作用，此外如市場、管理、人力、財務、金融、法律等也是其提供服務的重要方面。

（2）促進各創新主體多中心連動和創新網絡端點鏈接，優化創新創業氛圍，產業界、大學及科研機構、政府等具有不同資源優勢的創新主體進行合作交流形成的制度創新，是區域創新網絡的基礎。這種制度創新能夠確保企業、高校和科研機構的主體性，有利于改善創新系統的治理結構，優化創新系統的創新氛圍[6]。

4 推進上海城市創新治理的對策建議

2016年4月，國務院印發《上海系統推進全面創新改革試驗加快建設具有全球影響力科技創新中心方案》，明確了上海建設全球科技創新中心的目標和任務，提出了一系列改革新舉措，既為上海加快推進全球科技創新中心建設提供了國家戰略依托和體制機制保障，也對上海推進城市創新治理體系和治理能力現代化提出了根本要求和目標約束。進一步完善城市創新治理體系，要明晰政府管理部門的定位和界面，找準政府部門參與創新治理的抓手和載體，積極進行管理、服務要素的組合創新，以實現創新效率的整體提升。

4.1 完善創新治理的頂層設計

健全宏觀科技決策機制，從宏觀、中觀和微觀3個層面分解創新治理中的決策責任，推進分層決策。在宏觀層面，主要由政治家對科研項目進行價值判斷；在中觀層面，主要由科學家和技術專家對科研項目進行事實（技術）判斷；在微觀層面，則主要由產業界、用戶（消費者）等進行市場判斷。推動創新治理體系和治理能力現代化，要努力消除體制機制性障礙，加強部門之間、區域之間、軍民之間的統籌協調和信息溝通，形成創新合力。進一步明確各部門、各區域在建設全球科技創新中心中的責任和義務，建構市—區—街鎮科技發展新型關系，完善市區聯動機制，調動各區域、各部門科技力量進一步聚焦、支撐、服務全市總體戰略。結合各區域、各科技園區優勢和特色，建立完善科技與經濟相結合的服務與支撐體系，推進科技成果轉化和示范應用。

4.2 重視對創新鏈的整體治理

科技發展的定位必須從傳統的“科技研發”轉變為“科技創新”，科技管理工作也必須從研發管理、創新管理轉變為創新治理。要著力促進研發鏈（基礎研究、應用研究、試驗開發、應用推廣）、產業鏈（產品—小試—中試—產業）和市場鏈（商品供應—流通—銷售—服務）的“三鏈合一”， 將創新鏈納入治理范疇，通過創新鏈來加強對科研創新活動和科技發展全過程的管理與服務，實現研發牽動產業、產業構建市場、市場引導創新的良性循環，實現從“技術導向”轉至“市場導向”，統籌整合研發鏈、產業鏈和市場鏈，解決在創新體系中可能出現的市場失靈問題。

4.3 提升創新要素管理效能

各類科技創新資源要素不僅是科技創新的基本材料，也是國民經濟和社會發展的戰略物質，是原始創新和獲得知識產權、專利的主要來源。要改變單純實施科技項目的傳統做法，轉向更多地考慮統籌資源，實現從項目管理到資源（要素）管理的轉型，更加關注諸如政策、信息、金融、創造力與創新氛圍、創造方法與價值觀、創新行為等無形資本，加大對無形資本開發的投入，強化創新方法、創新文化、創新團隊等方面的研究和建設力度。

References

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CHEN Tao, YOU Chaoliang. Study on governance of innovation system and construction of innovation governance system in China[J]. Science Management Research, 2015(4): 10-13.

[2]張仁開，劉效紅. 上海深化科技管理體制機制改革的研究與探討[J]. 中國科技資源導刊，2012，44（6）：90-96.

ZHANG Renkai, LIU Xiaohong. Research on the reformation of deepening S&T management mechanism of Shanghai[J]. China Science & Technology Researches Review, 2012, 44(6): 90-96.

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SUN Fuquan. Promote national innovation management system and governance capacity modernization[N]. Science and Technology Daily, 2014 -11-03(1).

[4]李建軍，余偉，高國武. 提升上海科技創新治理能力對策研究[J]. 科學發展，2014（11）：93-96.

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[5]楊繼明，馮俊文. 從創新治理視角看我國科技宏觀管理體制改革走向[J]. 科技進步與對策，2013，30（3）：99-103.

YANG Jiming, FENG Junwen. China's direction of S&T macro management reform from the prospect of innovation governance[J]. Science & Technology Progress and Policy, 2013, 30(3): 99-103.

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From S&T Management to Innovation Governance: the Institution Construction of the Global Science and Technology Innovation Center

In the reform of science and technology management, our country has experienced three stages. The first is science and technology (R&D) management as the government plays a major role. The second is management innovation as market plays a basic role. The third is innovation governance as market plays a decisive role. Innovation governance is an important aspect of national innovation governance system and governance capacity modernization, and innovation management system is the fundamental institutional guarantee to achieve innovation governance. Multiple governance is the basic mode of urban innovation governance in global technology innovation center. For Shanghai, to improve the system of innovation governance, we should clear the positioning and interface of government, and identify the starting point for government involved in the innovation governance.

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