構建全民共建共享的社會治理格局

李強　溫飛

我國是超過13億人的超巨型人口社會，而且處在大規模工業化、城鎮化進程中。在這樣一種現代化轉型過程中進行社會治理，難度巨大。怎樣才能實現超巨型人口社會的社會治理現代化呢？黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“構建全民共建共享的社會治理格局。”這是探索實現中國社會治理現代化的指導思想和實踐路徑。

全民共建共享是社會治理創新的需要

從社會管理到社會治理。從我國社會建設理論的發展看，2004年黨的十六屆四中全會首次提出推進“社會管理體制創新”，重視對于社會事務、社會問題的處理。當時，它的重要理論意義在于：我們在關注經濟領域的同時，也密切重視社會領域的建設與管理；我們不僅需要經濟管理創新，也需要社會管理創新。經歷了大約九年的實踐，我們又逐漸意識到，在社會管理的概念下，“管”的特點和成分比較突出，凸顯了從上到下的管控思路，突出了黨和政府承擔的職責，但也容易忽視廣大群眾的積極參與。實踐中，按照社會管理的思路，在處理社會事務、社會問題時候，容易被理解成：有些人處在管理的位置上，而多數人處于被管理的位置上。如果廣大群眾不參與到社會事務治理中來，如果不能發揮13億人民積極性，社會事務就難以處理好。所以，自十八屆三中全會關于全面深化改革的決定起，中央文件中用“社會治理”的概念取代了以往的“社會管理”概念。這說明，通過比較長時間的實踐探索，通過正反兩方面的經驗教訓，以“社會治理”替代“社會管理”為標志的社會建設理論一步步發展起來。

從社會治理又到“全民共建共享的社會治理”。十八屆三中全會以來，以“社會治理”替代“社會管理”為標志的社會建設理論在實踐中不斷得到完善和提升。十八屆五中全會《建議》，更是明確提出了“全民共建共享的社會治理”，更加明確了社會治理不是簡單的管理與被管理的關系，而是共同參與的理念。全民共建共享對社會治理而言是一種創新，是社會治理理念的再一次升華。社會治理為什么必須創新呢？這是因為中國社會已經發生了巨大的變化，我們如果不與時俱進就無法應對復雜的社會治理局面。改革開放三十多年來，中國整體社會、基層社會、基層社區都發生了重大變遷。比如，中國城鎮化率從1979年的17.9%上升到2015年的56%。隨著城鎮化進程的加快，我國社會結構將實現從農村社會為主，到城鎮、城市社會為主的千年巨變。目前的城鎮、城市社區呈現出商品房小區、傳統單位社區、歷史文化保護區、老舊社區、回遷房小區、城中村、城鄉結合部社區、純農村社區等多樣化社區并存的局面。社區形態巨變的背后伴隨著人員構成的變化。人口異地流動與社區成員異質性的不斷增加，導致社區成員觀念與利益訴求的日益多元化。社區成員多樣化，造成居民對社區公共服務需求的多樣化，增加了協調與整合的難度。面對如此復雜的社會變化，我國的社會治理模式必須創新。

當前，我國全面建成小康社會的任務艱巨，改革進入攻堅期和深水區，社會治理創新難度可想而知。而共建共享則指明了完成艱巨任務的具體途徑，那就是全體人民都參與到這一進程中來，并且都能享受到改革發展帶來的巨大成果。

全民共建共享體現了社會治理的本質屬性

全民共建共享體現了社會治理的本質屬性，即社會是全體人民的社會，共建共享就是“人人參與、人人盡力、人人享有”。

全民共建共享體現了社會治理的一個本質屬性即“共建”。共同享有需要通過共同建設來實現，全體勞動者、全體國民都參與建設，創造出了巨大成果，全體國民的共享才有了重要的物質基礎，這也是馬克思主義的基本原理。黨的理論從來都講人民群眾是社會的主人。十八屆五中全會《建議》特別強調“堅持人民主體地位”、“人民是推動發展的根本動力”，這體現了馬克思主義關于人民群眾是歷史創造者的思想。因此，共建的思想在理論上講清楚了人民群眾與黨和政府的關系：人民群眾是主人翁，黨和政府的工作要“為人民服務”。中國正在進行著人類歷史上最大規模的工業化、城鎮化。如此巨大的社會變遷，在以往的人類歷史上還沒有見過。處在現代化轉型過程中的社會治理，肯定難度巨大。那么，究竟怎樣才能實現這樣超巨型人口社會的社會治理現代化呢？全民共建共享突出了實現社會治理現代化的動力，這就是全體中國人民。因為，社會治理、社會建設是千百萬群眾自己的事情。社會的事情要想辦好，必須有全體人民的積極參與和共同建設。

全民共建共享體現了社會治理的另一個本質屬性即“共享”。全民共建共享突出了十八屆五中全會提出的“堅持共享發展”的理念。我們要實現2020年全面建成小康社會的目標，而全面小康是全體中國人民的小康，其中最重要的就是要克服和解決發展中的不平衡問題。提高民生水平、實現和諧社會的社會治理、社會建設，不是為少數人，而是為全體人民服務，讓全體人民共享發展的成果。社會治理的共享體現了我國社會建設的目標和目的，也是全面建成小康社會的重要標志。

以食品安全為例。食品安全成為全社會關注的焦點，也是十八屆五中全會的重要議題。十八屆五中全會《建議》提出：“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。”其中，“社會共治的食品安全治理體系”尤其醒目。這就是說，雖然在食品安全問題上，國家設立了專門的部門來管理，但是，僅靠政府部門監管，難以完成如此艱巨的任務。中國的特點是億萬勞動者都參與了食品的生產，億萬農民是糧食、蔬菜、肉類、奶類食品生產的承擔者。數以億計的家庭農業生產者，他們的生產環節無法依靠政府的專門部門來監管，田間地頭也不可能完全由外來者監管，唯一的途徑只有創新生產者自組織的管理。農村、農業生產者成立自己的組織，可以實現農業生產者的互相監督，為此，建立新型的農業生產合作社就顯得無比重要。而生產者組織的自我管理、生產者的自律，就是社會治理共建共享的本質屬性。

再以平安中國建設為例。十八屆五中全會《建議》在加強和創新社會治理部分提出的一個重大任務是“建設平安中國”。怎樣建設平安中國呢？共建共享是實現平安中國的基本途徑。我們知道，“建設平安中國”的提出，是針對著現代化進程中“高風險社會”這一難題的。根據社會學的原理，現代社會是高風險社會，在走向現代化的過程中，社會、社會關系呈現出更加復雜、多變的狀態，具有很高的社會風險。特別是由于人口高度密集，在大城市、特大城市一旦發生事故、突發事件，有可能引發巨大社會災難。我國在走向現代化的進程中，具有巨型人口社會、高密度居住的特征。近年來，巨大的人口流動向大城市、超大城市聚集，尤其是京津冀、長三角、珠三角，出現了人類歷史上從來沒有過的巨型人口的高密度集聚。而共建共享則是應對高風險社會的最為有效的途徑。高風險只是顯示了中國現代化進程的困難方面。從另一個方面看，中國超過13億人口的社會能量、社會潛力也是超過任何其他國家和地區的。所以，全體人民的共同參與是解決高風險難題、實現平安中國的唯一途徑。

人民群眾對食品安全、社會平安問題最為關注，如果每一個人都成為食品安全和社會平安的關注者、監督者，社會安全就沒有了“死角”。人口的高度密集固然是個難題，但是在人人參與的社會里，高度密集意味著有更多的人可以參與到社會治理中來，食品安全和平安中國就有了更為深厚的基礎。食品安全和平安中國目標的實現，意味著每一個中國人都是安全的受益者。

創新基層社會治理是構建全民共建共享社會治理格局的基礎

基層社會治理創新是實現全民共建共享社會治理格局最重要的基礎。關于創新社會治理，十八屆五中全會《建議》提出：“增強社區服務功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”

俗話說：基礎不牢，地動山搖。基層社會治理存在諸多問題，面臨著諸多治理難題。一是原有的行政體系與群眾的需求脫節。居委會行政任務負擔過重。盡管按照法律規定，居委會屬于居民自治組織，但現實是居委會仍是基層政府指令的執行者，居委會成員的工資是政府支付的，所以，他們每天都在忙于完成政府指派的各項繁重任務，沒有能力和時間組織居民自治。目前的實際情況是：街道委員會、居委會主要在完成上級政府指派的任務，本來應該是居民自治組織的居委會忙于應付基層政府的指令，難以實現反映居民意愿、組織居民參與的職能。這導致基層治理存在不少體制機制障礙，部分體制機制已經不能適應今天社區發展的需要。例如老舊小區的空間布局亟需改善，明明是一些小的布局改變就可以滿足居民的迫切需求，但是按照極其復雜的審批程序，這些有利于居民環境和生活改善的變化，由于會改動規劃都不可能被批準。二是市場機制尚不完善。如前所述，商品房小區越來越成為城市社區的主導模式。但是，由于我國房地產市場發育時間短，體制機制上的漏洞還很多。不少商品房小區的房屋質量存在問題。一些開發商賣完房子后，把后續的房屋質量問題推給物業公司，導致這一問題始終無法解決。開發商多數只參與前期社區房屋的建設，常常由于前期建設缺乏對社區基本服務的合理布局，導致后續的社區生活出現問題。開發商把后續問題推給物業管理公司后，造成物業公司與社區居民之間關系緊張。總之，社區治理主體之間權責不清楚，功能碎片化，自治能力較弱。

按照十八屆五中全會《建議》要求，解決當前基層治理中諸多問題的途徑是構建全民共建共享的社會治理格局。全民共建共享的社會治理將政府治理、社會調節、居民自治三大機制協調起來。基層社區有著多元的積極力量、多元的資源要素，包括社區的積極分子、憧憬小區美好生活的房屋業主、基層的工青婦群團、各種民間志愿者、社會組織、社區網絡群、社區微信群等等。共建共享就是要將多元的力量都調動起來，共同參與、共同治理、共同享有。總之，在黨的領導下和政府的組織下，按照《建議》所提出的“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，全民參與社會治理，我們就一定能夠實現全面建成小康社會、創新社會治理的任務。

（作者：李強，清華大學社會學教授；溫飛，中央人民廣播電臺記者）

責任編輯：杜梅萍