推進非首都功能疏解應處理好“四個關系”

刁琳琳

京津冀協同發展戰略是一項重大國家戰略，是中國特色社會主義的重大實踐。而有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發展戰略的核心，是關鍵環節和重中之重。當前，在對非首都功能為何疏解、何為疏解、可以有何疏解等基本問題的判斷趨向明晰、共識漸成之后，關于如何積極有序穩妥地推進疏解、疏解可能帶來怎樣的影響、如何把握疏解與穩增長的關系等關鍵問題，在認識和實踐層面還需進一步深化。回應這些問題的前提，在于認真研究首都北京城市功能疏解的規律性和特殊性。結合區域協同發展目標、北京市情和發展的現實環境，疏解非首都功能應處理好以下四個關系，才能揚長避短、有序推進，最大程度發揮疏解效應。

準確把握“疏解”與“穩增長”的關系

當前，北京面臨新常態下經濟規律性放緩的壓力，完成年度預期經濟增長目標的任務艱巨，對經濟增長降速的短期憂慮一定程度上妨礙了非首都功能疏解長期任務的實施，“疏解”與“穩增長”的矛盾性大于統一性。要確保“穩增長”目標下非首都功能疏解任務的實現，應以協調平衡兩者關系為著力點。

準確界定“疏解”與“穩增長”的平衡點。“疏解”和“穩增長”的矛盾應在解決“大城市病”與“穩增長”的平衡問題中尋求破解，這一平衡點的判定應以“疏解”所釋放的效益恰能彌補原有對“大而全”經濟體系和過度集聚發展模式的逐步限制甚至放棄所帶來的增速下滑的損失為原則。從城市發展的長期規律看，城市經濟轉型與功能轉型具有同質性，是“一體兩面”的關系，但無法為短期內功能疏解對“穩增長”的沖擊提供有力解釋。這一平衡點的實現意味著，要在保持經濟“增速適度”的目標下談“疏解”，既要堅持底線思維，尊重市場規律，不搞冒進運動，防止“換擋期”傳統增長動力過快衰減給經濟造成的沖擊；又要把疏解任務規劃好、落實好，在治理“城市病”上能夠有重要突破，向體制改革要動力、要活力，以順利完成各項疏解任務；還要審慎把握疏解的力度和速度，疏解滯后不行，“單兵突進”也走不通，要示范帶動、重點突破、有序推進，在彎道行車中控制好速度，做到不“過速”也不“失速”、變被動為主動，這是確保北京經濟行穩致遠的關鍵。

探索建立“疏解”與“穩增長”平衡關系的動態監測體系。通過設立兩者相關聯的指標體系，為“調整疏解”帶來的沖擊設置上限，為“經濟增速”設置下限，綜合反映、分析和監測功能疏解可能帶來的影響，及時觀察經濟社會發展狀況，有條不紊地推進各項工作。監測體系主要解決三個層面的問題：疏解的目標分析——功能疏解的預期成果是什么？如何評價疏解政策是否有效？疏解的策略分析——如何積極穩妥有序疏解？是否需要特別機制和特殊政策？疏解的風險分析——疏解可能帶來哪些不確定性和風險？如何做好預判，謹防疏解“后遺癥”？

正確看待“得”與“失”的關系

政府、企業作為推動城市功能疏解的主體，如何解決功能和產業“疏”與“留”的困惑？城市決策部門如何克服“求增長”的情結和“舍不得”的糾結？這是在非首都功能疏解實踐中因“患得患失”導致的兩難選擇。

加快不符合首都功能定位產業的調整退出，必然會減少產業存量、財政收入、就業崗位，企業搬遷、停產補貼等政府鼓勵性政策的出臺，也會進一步增加財政支出負擔。這些都是導致經濟潛在增速下滑的不穩定因素。疏解帶來的收入減少、支出增加，是北京的“失”。但這種“失”換來的是體制活力和改革效益的釋放，生態環境、民生和國際形象的改善，城市宜居品質的提高。長期看，既有利于京津冀協同發展，又有利于北京的可持續發展。同時，首都“首善之區”地位特殊，非首都功能疏解示范性強，也對探索人口經濟密集地區經濟、社會、文化、公共服務等多方面國家現代化治理體系意義重大，這些都是北京的“得”。“失”和“得”間如何權衡，關系到各層面疏解工作能否穩妥、有序、可持續推進，取決于短期內執行層共識的達成、傳統觀念的革新、政績考核方式的轉變等一系列配套改革能否跟進，要求政府和企業之間、功能疏解地和承接地之間相互配合、加強對接、形成合力。

綜合協調“增量”與“存量”的關系

功能疏解的重點和難點是存量疏解，疏解的政策效應體現于以增量控制帶存量疏解的過程。

創新以規劃統籌城市存量管理的制度設計。城市管理模式變革的關鍵是，推動制度設計成為城市存量規劃的工具，實現規劃管理由技術治理層面向體制管理層面轉軌。相較于嚴控增量，疏解存量亟需改變的是當前傳統空間規劃管理的理念和機制。當既有資源產權的“鎖定”效應發生，存量空間的更新只能通過產權轉移來實現，因此，現實中存量的退出一定是基于產權的討價還價。但長期慣用的大擴張、大建設的增量管理手段（即擴張性規劃）在向存量規劃的轉變過程中，傳統城鄉規劃沒有提供足夠的理論和方法儲備，制約了存量規劃的操作空間。城市存量管理問題的表面是規劃失效，實際則是制度缺位。長期以來，我國城市規劃、土地規劃一直充當資源配置“指揮棒”的角色，基于圖紙判斷和“剛性”指標發揮技術治理層面的功用，相對于現實城市發展的規模、方向、功能始終處于不斷的變化中，“剛性”規劃不得不屢屢讓位。隨著產權形態越來越復雜，制度基因也就隨之植入，制度設定就是要將規則和變更的規則變為有價值的工具，誰能更好地設計制度，誰就會在存量管理中獲得發言權。

同步推進產業調整疏解三個目錄設計。非首都功能的產業調整疏解應做好三個目錄并行推進，即增量產業禁限目錄、存量產業淘汰目錄、“高精尖”產業發展目錄，借疏解實現經濟結構優化、助推產業轉型升級。《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2014年版、2015年版）》采取行業清單模式，對非首都功能的產業“增量”做了明確限制，其嚴格執行保證了產業增量部分“優中選精”，但不涉及現有存量產業。目前，許多部門對存量調整存在多種顧慮和畏難情緒，特別是對醫療教育資源和行政資源的存量調整。淘汰退出產業（落后產能、“三高”型）的存量清單管理對后續疏解政策和配套政策跟進具有重要的參考價值及導向作用，應加快推進制定，以改變當前碎片化的、以零散企業為主體的疏解模式。

妥善處理“疏解”與“統籌”的關系

非首都功能疏解不僅僅是“疏解”，更要做好“統籌”。統籌市域和區域兩個空間、政府和市場兩股力量，尋求城市地區整體協調發展，進一步提升城市功能、國際競爭力和區域影響力。

做好市域和區域兩級統籌。首先要做好市域一級統籌。產業疏解在空間上要逐層外溢，要在新的城市戰略定位下認真研究各區縣的功能定位和產業分工問題，解決好“協同什么、承接什么、疏解什么、發展什么”的問題，著力做好區縣間產業轉移和對接的政策機制設計。其次要做好京津冀區域一級統籌。現代城市功能的區域一體化表現為基于產業分工的區域城市群功能體系的發展完善，從而實現各城市間功能互補和區域整體功能的綜合化。津冀是非首都功能疏解的重要承載區，產業發展面臨調整、承接、整體提升等多重任務，為區域協同發展提供了內在動力；區域融合能夠讓北京的產業與周圍腹地城市形成有機的研發、設計、生產、銷售的產業鏈環，在更大的京津冀范圍內尋求發展空間，也為加快北京產業的轉型升級和優化布局提供了重要機遇。

推動市場疏解與政府統籌并舉。疏解非首都功能中“政府引導與市場機制相結合”是基本原則。一方面，應著力完善市場機制，充分發揮市場機制在疏解非首都功能中的決定性作用；另一方面，政府主導的行政力量應在破解制約市場要素自由流動的傳統政策方面做文章，著力制定與城市戰略定位相適應的政策機制，包括重點領域的公共投資政策、財稅和金融領域的激勵政策、區域補償和轉移支付政策等，建立北京與周邊地區協同疏解城市功能的長效機制。應當嚴格限定政府主導的范圍和時限。需認清，政府不是非首都功能疏解的主體，雖然在疏解的起步階段，仍需暫時發揮政府“有形之手”的主導作用，但政府此時的主導是為今后市場的主導創造條件；在中期和遠期階段，應考慮政府如何變“主導”為“引導”、行政手段如何淡出、經濟手段如何接力行政手段等問題。

（作者單位：中共北京市委黨校經濟學部）

責任編輯：魏曄玲