國家治理體系現代化的本質含義及建構路徑

胡承槐

科學理解國家治理體系現代化命題，有兩個大的互為觀照、互為補充、互為支撐的視度，一是從概念的本性即人類社會歷史及其國家形態發展一般規律出發界定和把握國家治理體系現代化命題的本質涵義，二是從實踐的角度即從我們黨和人民所面臨的現實問題、現實任務、奮斗目標出發去理解和把握國家治理體系現代化命題。

一

馬克思、恩格斯指出，國家是社會發育、分化和發展到一定歷史階段的產物，是社會結構、階級結構狀況在政治上層建筑中的一種反映；它有兩大基本功能，一是維護和創建社會秩序，二是維護和實現占統治地位的社會階級的階級利益。同時，整個人類歷史是一部文明進步史，其進步性的一個重要體現就是國家功能的階級性、統治階級專屬性的下降、直至最終消失，國家功能公共性、人民性的不斷上升。

依照馬克思、恩格斯的上述基本觀點觀照國家治理體系現代化這一范疇，它首先是指現代的國家存在形態，是現代的社會結構、階級（階層）結構的一種政治反映形態。如果說傳統社會本質特征在于社會結構表現為等級結構、社會關系表現為“統治與服從”為特征的“人的依賴關系”、社會秩序表現為等級支配秩序，那么，現代社會的本質特征在于流動的階級結構代替固化的等級結構、“人的獨立性”代替人的依賴性、共和與民主代替等級統治和專制。社會結構、社會關系、社會秩序的這一本質性變遷，必然要求國家治理的內容、治理的方式方法隨之發生相應的變化，亦即國家功能從等級管理轉向權利治理。與封建或專制國家以臣民為基礎不同，現代國家的基礎是獨立的公民個體，從概念的抽象本性上講，這些身份上獨立、自由、平等的個體，是不能也不會產生凌駕于他們之上的統治者的，他們就是自己的統治者。進而，國家作為抽象的普遍物，它被揭示為個體權利的轉化形式、權利讓渡的后果。在這里，權利范疇為國家權力提供抽象的法理依據和現實的物質內容，國家權力則為權利的訴求和實現提供形式上的規則和秩序。進而，所謂國家治理體系（及社會治理體系）的現代化，實際上是一種對個體權利進行管理或者說以權利為管理內容的國家政治體系的生成、擴展和豐富。

向以權利為管理內容的現代國家治理體系轉型，包含有兩個方面的重大問題：一是以權利為本還是以權力為本，這是判斷國家治理體系是否達到現代水平的質的依據，它在國家的現實存在方式上表明國家主權是否真正屬于人民，在多大程度上屬于人民（因為國家主權的人民性是以人民權利的實現表現出來的）；二是國家創制人民權利、實現人民權利的能力的大小問題。與傳統封建或專制國家由君主式貴族直接支配臣屬臣民并規定的權利范圍不同，現代國家作為無人身非人格化的主體，作為人民實現自己權利的工具，其天然使命就在于運用國家權能盡可能快捷地高質量地以現代方式幫助人民創制并實現自己的權利。當然，必須指出的是，這里的國家能力的大小強弱是在權利為本的前提下講的，離開這一前提，片面強調加強國家權能，則有可能導致國家權力、國家治理體系凌駕于人民權利之上，這是必須予以預防的。

二

致力于國家和社會的現代化是中國共產黨人自覺承擔的歷史使命。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央將對國家制度建設的認知提升到國家治理體系現代化的高度。習近平同志指出，“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型……在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果”，讓國家治理體系“更加有效運轉”。

為什么說推進國家治理體系現代化是我們黨在當前應勇敢承擔的一項重大歷史任務？

首先，相比較于社會其他領域，國家治理體系亦即國家管理社會的制度體系的現代化，是一個國家根本屬性的制度化顯現，是一個國家所有特性的根基，進而更具根本性、全面性、穩定性、長期性。只有國家治理體系現代化了，其他領域的現代化才有可能建筑在可靠牢固的基礎（制度）之上。換言之，當今中國，經過30多年的改革開放，社會現代化尤其是生活的現代化水平已有了長足發展，進而要求國家治理體系相應地隨之進一步現代化。只有國家治理體系的進一步現代化，才能鞏固社會現代化的既有成果。

其次，一方面，我國的“國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的”，亦即在總體上說它是一個具有現代化特性的國家治理體系，但另一方面，仍有“許多亟待改進的地方”。其一，盡管我國是人民共和國，國家主權屬于人民，但也必須看到在人民權利與國家權力的相互關系上，人格平等、權利本位、權利至上的原則還沒能得到徹底的貫徹和保障，權力本位、權力至上、權力恣意的現象仍廣泛存在；其二，雖然我們的國家體制在集中力量辦大事方面創制能力顯得非常突出，但是日常的權利創建、權利實現方面卻是明顯薄弱、明顯滯后，尤其是在適應市場經濟需求和社會多元化訴求方面，諸多環節既缺乏系統性的制度保障，又缺乏制度性的靈活應對；其三，許多黨和國家機關工作人員都或多或少程度不同地受困于傳統政治權力本位意識的束縛，權利意識、平等意識、法治意識、服務意識等現代觀念比較淡薄。概而言之，等級管理的政治傳統無論在意識上、制度安排上還是在國家工作人員的行為上都或多或少地存在著，需要我們進一步致力于國家治理體系現代化建設，提高國家治理體系的現代化程度。

第三，從國家與社會的互動關系上來看，一方面國家治理體系的現代化性質、水平及具體樣態總體上決定于它的客觀基礎即社會現代化的發育水平，但是另一方面，國家對社會具有巨大的創建功能、引導功能，社會現代化在其具有自發和能動特性的同時，也具有被動、受動的特性，即社會現代化的方向、動力、邊界、領域、事項，往往是由國家或所限定、或所默認、或所鼓勵、或所引導，國家在社會現代化過程中所提供的方向指引、動能和秩序供給，往往是社會迫切需要卻自身又不具備而需從外部輸入的。故而，一個具有較為完備的現代治理體系的國家，必定是能較好地創建和引導社會走向現代化的國家，而能否有效地創建和引導社會現代化，則在客觀上印證著國家治理體系現代化的實際效能，是檢驗衡量國家治理體系和治理能力現代化水平的重要標志。當今中國，社會各領域的現代化進程（如民眾身份等級制的進一步突破、社會結構進一步完善，迫切需要國家人口戶籍政策作進一步變革；如產業升級的有效推進，迫切需要從政策供給到行政審批作進一步的深化改革，等等）無不要求國家在引導和創建社會現代化方面發揮更強更大更有為的作用，要求國家治理體系和治理能力更加現代化。

三

民眾是現代化的深厚偉力的源泉，社會自身的現代化是國家現代化的客觀基礎，反之，國家現代化又是社會現代化的主導性力量。故而，我們應當在社會、國家各自現代化及其相互形塑的過程中推進國家治理體系和治理能力現代化。

進一步解放思想，在全社會形成以權利管理、權利為本的現代國家治理意識。其一，徹底糾正將“人的權利管理”等同于資產階級思想意識形態的不當觀念，樹立現代國家權利管理的馬克思主義人權觀、國家觀。馬克思曾明確指出，人權是無產階級解放的依據，無產階級不僅在爭取民主的過程中求助于人權，而且在掌握國家政權后應該而且能夠依照人權、人道的原則對待其他階級。這就要求無產階級（共產黨）在掌握國家政權之后，告別等級管理意識和制度體系，建立起普遍的人的權利為內容的國家治理體系。其二，徹底克服那些以“西方”為標準、為準繩，企盼依靠簡單照搬或模仿而推進國家治理體系現代化的懶漢主義思想惰性。其錯誤在于他們無法超越資產階級思想意識的局限性，無法想象無產階級意識的先進性、創造性，無法想象無產階級應當也可以建立起以人的權利為管理對象的、而且是更為徹底、普遍和先進的現代國家治理體系，無法想象無產階級能夠在超越的同時更加有效地利用舊的國家形式，將理想與現實有機地結合起來。

進一步深化社會改革，推進商品經濟向縱深發展，生成現代權利體系，夯實國家治理體系現代化的社會基礎。以人口戶籍政策改革為抓手，在法律、政治、社會身份各方面全面地逐步消除“等級治理”的歷史傳統，生成和完善人的現代權利體系，助推商品經濟向縱深發展，繼而拓展和豐富人的現代權利，進而生成從市場經濟體制到現代個人到現代權利體系再到現代國家治理體系及社會治理體系的邏輯結構和社會制度結構。

進一步發展社會主義民主與法治。民主與法治是國家治理體系現代化的具體樣式，亦是通向國家治理體系現代化的必由之路。現代社會的根本特質在于它是由獨立、自由、平等的個人所組成的，進而民主就成為這些個人在公共領域中的唯一出路。唯有民主才有可能實現他們的平等權利。社會主義民主的優越性就在于不僅在政治、法律、社會身份地位上能夠逐步廢除“等級治理”的歷史傳統，而且能夠更好地依靠國家的政治力量在經濟上更好地實現人的平等權利。社會主義法治則是社會主義民主的法律表現形式，即為權利主張、權利實現、權利發展提供秩序和邊界。在這里，如果說民主規制著權力只能作為并僅僅作為權利的轉化形式而存在，權利及其民主的神圣性成為檢測國家治理體系現代化的實質性標準，那么，法治則是防止權力異化、權利免遭侵犯的制度保障，為國家治理體系現代化提供了形式上的強制性標準。

以組織機構改革為抓手，提升國家工作機關和公務人員的行動能力。國家治理體系的現代化最終都要反映在國家機關和公務人員的行動上。這就要求我們進一步推進國家組織機構的改革，以提高其行動效能；進一步科學地明晰權力定位，收縮權力邊界，釋放社會的行動能力；進一步優化權力配置、優化權力結構和機構的組織結構，優化權力運行流程；進一步完善用人機制，更加堅定地將“賢選”原則貫徹于整個用人過程之中和各個方面，以提高國家公務人員的道德水平和工作能力。

概而言之，國家治理體系的現代化是整個社會現代化的綜合反映。以權利為本位、以權利管理為對象和內容，是國家治理體系現代化的核心要求。我們當緊緊圍繞這個核心要求，在黨的領導下，通過全面深化改革，在社會和國家現代化的互塑過程中推進國家治理體系的現代化。

（作者：中共浙江省委黨校馬克思主義研究院院長、研究員）

責任編輯：梁齊勇