深入推進供給側改革全面提升國有企業發展水平

王灝

自2015年11月10日習近平總書記首次提到“供給側結構性改革”以來，有關“供給側改革”的討論迅速升溫，其理念在中央關于制定“十三五”發展規劃的建議中得到了充分體現，指引著我國未來一段時期內的政策取向。

供給側改革標志著我國經濟政策的重大分水嶺

當前，有的人對供給側改革的認識存在一定偏差，認為供給側改革的理論基礎就是西方經濟學中的供給學派，實踐基礎是美國的“里根經濟學”和英國的“撒切爾主義”。這種看法并沒有切中我國推行供給側結構性改革的實質。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上指出，供給側結構性改革“重點是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。要通過一系列政策舉措，特別是推動科技創新、發展實體經濟、保障和改善人民生活的政策措施，來解決我國經濟供給側存在的問題”。可見，供給側改革可表示為“供給側+結構性+改革”的公式，即從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。這充分說明，供給側改革的理論基礎絕不等同于西方供給學派，不是簡單的減稅讓利或政府退出，而是更加注重立足中國國情和發展特征，更加注重問題導向和趨勢掌控，通過新的政策思路和手段，為中國經濟可持續健康發展探索一條新的路徑。

黨的十八大以來，中央關于我國經濟演進規律的認識不斷深化，對市場經濟的駕馭能力不斷提高。從“三期疊加”的形勢判斷，到“經濟新常態”的系統性論述，再到“供給側改革”的主攻方向，由表入里，層層遞進，不斷探索、不斷深化，呈現出一條清晰的邏輯脈絡。十八屆五中全會通過的中央關于制定“十三五”發展規劃的建議，明確提出要“優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，激發創新創業活力，推動大眾創業、萬眾創新，釋放新需求，創造新供給，推動新技術、新產業、新業態蓬勃發展，加快實現發展動力轉換”。這意味著，未來較長時期內，政府將傾注更多的精力到“供給側”，即轉變過去片面強調“需求管理”的調控取向，在適度擴大總需求的同時，更加關注供給側結構性改革，著力提高供給體系的質量和效益，從而增強經濟持續增長動力，繼續譜寫中國發展的全新篇章。“供給側”成為新的政策著力點，標志著我國經濟政策的一個重大分水嶺。

深刻理解供給側改革的基本內涵

供給側改革體現了對中長期發展動力的重視。市場經濟的核心是供求關系。“供給側”或“需求側”，都不是高深玄奧的新概念，而是看待經濟問題的兩個角度。例如，“需求側”包括投資、消費和出口三大需求，即我們通常說的“三駕馬車”，其本質是經濟發展的成果及其支出分配。需求不足會造成通縮，需求過度則會造成通脹。政府可以通過適度的刺激或抑制政策，熨平經濟的短周期波動，使其回歸正常增長軌道。“供給側”考慮的是生產要素的供給與配置，一般包括土地、資本、勞動和技術四大要素，其本質是經濟發展的動力源泉。相比需求刺激的“立竿見影”，供給側政策的傳導機制是間接性的，效益顯現需要一定的周期，具體手段大致包含四類：一是通過制度變革激發微觀活力，二是通過減稅減費降低企業負擔，三是通過結構優化改善配置效率，四是通過要素升級提高技術水平。由此可以看出，需求政策主要影響短期，而供給側改革影響中長期，更加注重培育經濟發展的根本動力。

供給側改革適應了新常態下經濟發展的必然要求。經濟增速換擋回落是新常態的最主要特征。這既有全球經濟低迷的外部影響，也有中國經濟長期有利條件正在發生逆轉的內部制約，集中表現為四大成本的上升，即改革進入“深水區”的紅利衰減造成的制度成本上升、人口到達“劉易斯拐點”后造成的勞動力成本上升、資源浪費和生態破壞造成的環境成本上升、技術水平與發達國家差距縮小（簡單引進與模仿學習的效益降低）造成的創新成本上升。過去三十多年，中國經濟創造了連續高增長的巨大奇跡，這得益于改革開放釋放出的源源不斷的內部潛能，但任何一種發展模式的優勢都是相對的，隨著國內外形勢和條件的變化，供給端的動能出現減弱，中國經濟增速的下滑就成了必然結果。在這種情況下，需求刺激政策只具有短期效應，不能真正提高潛在經濟增長率，反而容易陷入低層次循環，在同一水平上不斷擴大產能規模，進一步加劇結構性扭曲。因此，我們不能再寄希望于通過刺激需求來重回高增長通道。

供給側改革關鍵在實現供給與需求的再平衡。供給和需求是一體的兩面，絕不能割裂看待。結構性改革可以用“短板理論”解釋，如果將中國經濟看作“木桶”，需求是“水”，供給是“板”，要增加木桶的容水量，應從三個層面入手：一是必須補上短板。中國經濟的問題不是需求不足，有許多需求是長期普遍存在的，但由于供給做得不到位，潛在市場還沒有得到充分挖掘。例如，對于人們生活需要的養老、醫療、教育等公共服務，對于城市運行需要的停車場、地下管網等基礎設施，對于社會日益迫切的生態環保要求，當前的供給都還遠遠不足。二是截長去冗，為發展騰出資源。在供給不足的同時，中國還存在較嚴重的產能過剩問題，這是由過去粗放發展模式造成的，特別是資源密集、投資導向的低端產品供給遠遠大于需求，變成了閑置和浪費，累積成結構性的扭曲和風險。三是提高供給的質量。供給側的提質增效十分重要，雖然中國已經是制造大國，但人們走出國門卻瘋狂購買馬桶蓋、電飯煲，充分說明了我們的供給不夠精細、創新不足，“板子”有瑕疵、有漏洞，不能將供給能力轉化為有效需求。總體來看，中國經濟結構性問題的核心其實是供給與需求存在錯配，中央經濟工作會議專門強調“在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，提高供給體系質量和效率”，內在邏輯是要促進供給與需求的再平衡。這是供給側改革與以減稅放權為核心主張的“供給學派”的最大區別。

關于推進國有企業供給側結構性改革的建議

國有企業作為國民經濟社會發展的中堅力量，在促進現代化、保障民生、維護公共利益等方面發揮著不可替代的重要作用，但在體制機制和歷史負擔等因素影響下，去產能、去庫存、去杠桿與轉變發展方式的任務格外艱巨，成為當前推動供給側結構性改革的主要攻關領域。這是一項復雜的系統工程，必須整體謀劃，上下協同，多方配合，狠抓重點難點。我認為，可從以下方面入手：

第一，國資監管升級為管資本為主，充分激發微觀活力。根據十八大以來的改革精神，國資監管要從“管人、管事、管資產”升級為“管資本為主”。管資本的前提是資本化改革，即國有企業以上市平臺為主要載體，大力開展資產重組和資源整合。我國國有資產總值已經超過100萬億元，通過“資產資本化、資本證券化”，不僅可以提高生產要素的流動性，幫助克服長期積累的資產固化、人員固化、管理固化等弊端，而且能夠有效盤活存量沉淀資產，獲得市場化造血能力，并借助資本市場放大資產價值，為產業轉型升級拓展更大的運作空間。在企業資本化改革的基礎上，國資監管的重點相應從經營層面轉移到產權層面，監管部門依法履行出資人職責，建立監管的負面清單和責任清單，要做到不缺位、不錯位、不越位。在管資本的體制下，考核激勵的導向作用十分關鍵，由于“補短板”的行為不一定能夠馬上產生效益，這就需要監管部門科學設計指標體系，增加對中長期效益的綜合評價，提高對改革試錯的容忍度，為推進供給側結構性改革保駕護航。通過進一步明確政府與市場的邊界，給定清晰量化的考核指標，然后賦予企業投資融資、選人用人、考核激勵等方面更大的經營自主權，讓企業和管理團隊承擔經營責任，從而更加重視投資效益、管理提升、技術創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，自覺遠離產能過剩行業，最終通過企業微觀層面的做活做優，匯聚為宏觀層面的結構性改善。

第二，產業布局以戰略為導向，實現科學合理的最優供給。國有資本布局應盡量避免一般性競爭領域，主動聚焦制約經濟社會發展的“短板”，在供給側充分發揮引領示范作用。一方面是加強對戰略新興產業的投資布局，推動院地合作、軍民融合等技術轉化，積極采用先進技術改造提升傳統產業，培育扶植新的經濟增長點；另一方面，國企要做好社會服務，聚焦“煤水電氣熱”、養老、醫療、教育等公共服務和人們提升生活品質的需要，不斷完善基礎設施，提高技術水平，擴大覆蓋人群，實現高質量高效率供給，打贏公共服務的精準扶貧攻堅戰。對于北京國企而言，還應緊緊圍繞首都“四個中心”戰略定位、京津冀協同發展、超大城市可持續運營等重大問題，著力增強基礎設施、環境保護、生活配套等薄弱環節的投資強度。例如，我曾供職的首創集團深入貫徹綠色發展理念，近三年大舉進軍環保產業，形成了“碧水、藍天、綠地”和市政環境綜合整治的“3+1”全產業鏈布局，迅速在行業內取得了領先優勢。此外，首創集團近年來大力推進的京津合作示范區、軌道交通、石景山棚戶區改造、東城區歷史文化街區保護利用、小微和三農金融等項目，都充分落實了國有資本的戰略性布局要求。通過在供給側的改革探索，首創集團各項經營指標連年創下歷史新高，資產總額、凈資產、利潤總額等主要指標三年時間全部“翻了一番”，相當于再造一個新首創，實現了經濟效益和社會效益的有機統一。值得注意的是，國有資本的投資領域往往帶有一定程度的公益性、外部性，布局過少可能造成壟斷低效或供應不足，過多則會造成惡性壓價或資產閑置浪費，例如不是每個城市都需要發放電子垃圾處理牌照，完全可以通過區域協同解決本地的處理需求。因此，各級政府應該強化協同，按照“合理數量、適度競爭”的原則，做好頂層的規劃設計，實現一定空間范圍內的最優化供給。

第三，構建市場化的經營機制，從根本上改善供給質量。供給側的提質增效，根本是提高企業的基本素質，核心是構建市場化的機制，重點表現在“管理、發展、創新”三個層面。在管理層面，要建立和完善科學規范的管理體系，形成從戰略、計劃、執行到監督、考核、審計的閉環管理系統，既簡化流程、提高效率，又強化職能、防控風險，實現管理全覆蓋，并可嘗試引入行業對標管理等方法，更加全面而客觀地評估績效，嚴格落實考核與激勵約束政策，在制度執行過程中不斷塑造企業文化，激發全體員工的熱情和活力。在發展層面，要認真分析企業自身特征和條件，一方面堅決去庫存、淘汰劣勢落后產能，著力降低經營成本和金融風險，另一方面對認準的優勢產業堅定不移，在行業低谷和不盈利的培育階段始終保持“熬”的精神，并在熬的過程中不斷升華提高，持之以恒打造核心競爭能力，提升優質產能的供應水平。在創新層面，要深入推進制度體系、組織架構、激勵措施的深刻變革，著力培育創新型人才團隊，構建鼓勵創新、有序競爭的良好氛圍，深入研究新產品、新技術、新模式，不斷增強對市場變化的適應性，實現多層次、精細化、有特色的高效供給，達到需求升級再造的效果。

第四，通過PPP轉變理念方式，提升公共產品供給能力。許多人僅僅將PPP看作一種新的融資工具，這是很大的誤解。傳統國企在彌補社會“短板”的過程中，一直飽受效率低下和壟斷經營的詬病，例如許多城市的地鐵、公交、環衛、熱力等地方國企仍保持著事業編制，政府與企業的界限不夠清晰，但二者之間存在信息不對稱的問題，總是缺乏激勵企業提高經營效率、提升供給水平的有效手段。十五年前，我在國內率先引入PPP的概念和理念，并推動實施了北京地鐵四號線的PPP實踐，最終用改革的辦法解決了這個問題。實踐證明，通過引入社會投資者，可以打破公共產業的壟斷格局，在多主體的競爭機制推動下，進一步推動政企分開，形成市場化的激勵約束機制，從而轉變公共產品的供應方式，根本上促進了效率和效益的提升。未來，公共產品的特殊性質必然要求“合格的”投資者，國有企業既有優勢也有實力扮演“主力軍”角色，通過推廣PPP模式，吸收融合社會資本專業優勢和管理能力，有助于轉變政府對公共領域的投融資理念和監管方式，構建更加科學合理的市場化商業準則，進一步倒逼國企市場化改革，從而撬動更大的社會資本，不斷提高公共產品的供給質量和水平。

第五，完善社會成本的分攤機制，幫助企業輕裝上陣。國有資本相當一部分布局在產能過剩領域，特別是鋼鐵、鐵礦石、煤炭、石油、石化等重化工業部門，產能過剩問題相對嚴重，結構調整的任務十分艱巨。國務院常務會議已明確列出清單，對不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準和長期虧損的產能過剩行業企業實行關停并轉或剝離重組，對持續虧損三年以上且不符合戰略方向的企業采取資產重組、產權轉讓、關閉破產等方式予以“出清”，清理處置“僵尸企業”。這個過程非常艱難，主要障礙是國有企業存在大量因體制和歷史因素造成的遺留問題，例如資產不完整、社會負擔重或政策性虧損等，光靠企業的個體力量無法解決。因此，建議做好國有企業調整退出的基礎性工作，清晰量化政府與企業各自應承擔的責任比例，深入研究國有企業土地盤活、債務核銷、資產重組、財政扶持基金等配套政策，不斷完善合理的歷史成本分擔機制和社會保障體系，在做好資產處置的同時，妥善處理好人員的分流安置，充分發揮國有資本運營公司的流動平臺作用，實現不良資產和劣勢企業平穩有序退出。

第六，毫不動搖堅持黨的領導，更好發揮國企作用。國有企業屬全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。加強黨的領導，不僅是國有企業完善公司治理結構的法理要求，同時也是國有企業在發展中的獨特優勢，是推進供給側改革重要的組織保障。堅持黨管干部原則，抓好領導班子的“關鍵少數”，將政治素質作為選人用人第一標準，有助于強化理想信念，打造優秀而有戰斗力的企業家隊伍；加強黨的監督作用，深入落實“一崗雙責”和“三重一大”事項決策制度，有助于完善企業內控體系，增強監督合力，有效防范改革調整中的國資流失問題；強化基層黨建工作，帶動企業文化建設，有助于凝聚人心、團結力量，形成積極進取、開拓創新的良好局面。國有企業在推動供給側結構性改革的過程中，必須毫不動搖地堅持黨的領導，充分發揮黨組織的政治核心作用，牢記使命、服務大局，自覺找準發展定位，認真履行示范帶動、骨干支撐、公共服務等職責功能，為實現中國夢、國企夢作出更大的貢獻。

（作者：朝陽區人民政府區長）

責任編輯：葉再春