面向善治的制度反腐新視野

范敏之

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

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面向善治的制度反腐新視野

范敏之

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

通過對制度概念的界定為反腐敗斗爭謀得新思路，力求突破依托自上而下的公權力進行反腐的模式，轉向注重懲防并重、標本兼治的綜合治理模式，強調從規章守則到執行遵守全方位的制度安排。腐敗控制作為現代治理體系的重要組成部分，應以“善治”理念中的合法性、透明性、責任性等原則為導向來推進治道變革，倡導民眾積極參與腐敗治理。反腐制度的構建在靜態層面的體系設計上著眼于權力制衡，動態層面的執行保障則貫徹善治理念，將政務公開透明、政府行政問責、黨風廉政建設、官員財產申報、官民共同監督作為“制度制定”和“制度實行”兩個環節的有效銜接。

制度反腐；善治；權力制衡；標本兼治

如何標本兼治地依法治腐已成為了當今社會的熱點話題之一。2014年急風驟雨似的反腐風暴，在打擊規模、密集程度、挖掘深度方面均呈現出前所未有的高強態勢，并且高效、準確、嚴肅、徹底地肅清了一大批腐敗分子，取得了反腐敗斗爭的階段性勝利。我國30多年反腐敗斗爭的歷史，經歷了從運動反腐到權力反腐，卻仍難以阻擋“前腐后繼”的步伐。因此，這種由上而下的權力反腐模式的穩定性與長效性令人擔憂。從標本兼治的反腐宗旨來看，在“老虎蒼蠅一起打”的同時，如何約束權力尋租空間、如何鏟除貪污腐敗的土壤成為關鍵。如果不從源頭上解決問題，那么我們的反腐倡廉就永遠是被動地追隨腐敗形式的變化而治標，懲治和預防腐敗體系就帶有根本性缺陷。“把權力關進制度的籠子里”以及“國家治理體系和治理能力現代化”的提法明確了未來我國反腐敗斗爭將以新的權力結構為載體，在現行反腐的路徑下，更注重反腐敗的制度建設。同時將轉變反腐理念，以善治中的合法性、參與性、透明性等原則為目標進一步提升反腐成效。

一、面向善治，確立制度反腐新思路

腐敗存在于任何時代、任何國家，是無法被根治的不治之癥，而反腐敗的關鍵在于控制。制度反腐是學界公認最為有效的反腐模式，在今后相當長的一個時期內，反腐敗也仍然會依靠制度建設為努力的方向。未來國家治理邁向現代化的進程中，制度反腐必須尋求全新的思路為推動力，保有持續的活力與生命力方能在腐敗控制方面不斷演進。

(一)反腐需要完善規范體制和執行機制建設

“制度反腐”這一概念是近幾年我國在反腐敗斗爭的實踐過程中產生的術語，學界對此持不同理解，對“制度”二字的界定更是寥寥無幾。然而，“制度”的內涵正是“制度反腐”的立足點與構建基礎。本文將從“制度”界定入手，以其為框架搭建反腐新體系。

什么是制度？制度可謂經濟學理論的第四大柱石，我們對于制度的理解將通過引入經濟學上諸位學者各具特色的定義來展開。較早期的舊制度主義經濟學家凡勃倫最早為制度下定義：“制度實質上就是個人或社會對有關某些關系或某些作用的一般思想習慣，……可以概括地把它說成是一種流行的精神態度或一種流行的生活理論。”[1]康芒斯則認為“我們可以把制度接受為集體行為控制個體行為?！盵2]另一個制度主義經濟學家沃爾頓·哈米爾頓提出了一個更精確的著名定義：“制度意味著一些普遍的永久的思想行為方式，它滲透在一個團體的習慣中或一個民族的習俗中……制度強制性地規定了人們行為的可行范圍。”[3]新制度經濟學代表人物道格拉斯·諾斯對制度下定義最多，就其實質而言：“制度是一整套規則，應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為?！盵4]

綜上可見，制度并非一個簡單一維的概念，它是一個由多層次構成的結合體，誠如諾斯將制度類比為體育運動：“正規和非正規的規則，以及實施的形式和有效性一起決定了一個運動項目的整體特征。”[5]其中，正式規則(又稱正式制度)是指政府、國家或統治者等按照一定的目的和程序有意識創造的一系列的政治、經濟規則及契約等法律法規，“是一個靜態的層面，是制度穩定性的來源和保障”[6]。非正式規則(又稱非正式制度)是人們在長期實踐中無意識形成的，具有持久的生命力，包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣及意識形態等因素。實施機制就是為了確保上述規則得以執行的一系列制度安排，“將其規定性的條文作用于人身上，使其約束和規范作用產生效應的過程，是制度的價值實現環節”[7]。

制度反腐強調通過“制度”反腐敗，上述對于“制度”的界定讓反腐敗建設有了新出路，不再僅僅依托查處與懲治腐敗行為為直接目的的制度安排，而是從規章守則到運作模式全方位的安排，在規范個體行為的同時也符合社會對反腐敗的價值理念。在這個層面上的制度反腐指國家在法律的框架內全面有效地設置權力的存在和保障權力的運行以反對腐敗的一種治理方式：一方面，就是立法機關將人民的意志與社會的反腐敗價值信念通過法定的程序上升為國家的法律，建立限制權力的完善的法律法規；另一方面，“就是通過與權力相對應的責任在法律上的確定，抑制國家權力在分流過程中的每一環節上可能發生的擴張濫用，并在此基礎上隨時消除一切可能產生的人為因素，使一切反腐犯罪都能及時曝光和查處?！盵8]因此，反腐制度的構建主要通過加強規范體制和執行機制建設，把全社會預防及懲治腐敗的信念和決心融入到制度設計和執行的每個環節和每個細節中：在權力配置上注意結構合理、制衡有效；在權力運行上注意公開透明、互動監督，將反腐敗打造成正式制度、非正式制度及實施機制有機一體的系統工程，以期達到最大限度遏制腐敗的目標。

(二)反腐需要納入國家治理體系指標中

黨的十八屆三中全會在《關于全面社會改革若干重大問題的決定》中提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的新論斷，第一次將作為學術概念的“治理”上升到了國家戰略層次和法理高度。所謂治理，指“由公共部門、私人部門和公民在內的多主體參與，面向社會問題與公共事務，并通過正式制度或非正式制度進行協調及持續互動的一個行動過程”[9]。具體到國家治理，在繼承吸收了治理概念的基本要素后，突出了國家政權的所有者“在場”，協同全國政權的管理者和利益相關者等多元行動者的合作管理和伙伴關系，“凸顯了國家政權的管理者向國家政權的所有者負責并可以被后者問責這一重要問題”。[10]在所有衡量治理的指標中，“世界銀行開發的世界治理指標(Worldwide Governance Indicators,WGI)被認為是當前諸多治理定量研究中嚴謹度高、影響力大、使用面廣的綜合指標之一”[11]。新聚合而成的六項指標具體如下：(1)表達與問責；(2)政治穩定與無暴力程度；(3)政府效能；(4)監管質量；(5)法治；(6)腐敗控制(測量把公共權力用于謀取私利的程度，包括各種形式的腐敗，也包括國家被精英和私人利益“俘獲”的程度)[12]。

顯而易見，納入腐敗控制指標說明治理腐敗是現代治理體系的重要內容，也是國家治理職能的重要組成部分。首先，反腐敗的本質蘊含于國家治理目標中。國家治理的目標體系包含三個方面：“第一個是國家的繁榮富強，第二個是人民的幸福安康，第三個是國家政權的長治久安”。[13]而實現國家治理的目標，保證社會穩定和長治久安則要求發展現代民主政治，確保權力規范、公開、透明運行。腐敗的本質是權力的異化，反腐敗核心就是旨在遏制權力擴張和濫用，制約和監督權力運行。如果權力過度集中，缺乏監督制約，權力的獨斷性會與民主對立起來，壓制民主或肆無忌憚地以權謀私，長期得不到糾正，必然會給社會帶來劇烈動蕩，長治久安將淪為空談。通過治權從源頭遏制腐敗根源，同時也協調國家治理進程中不同利益群體之間的利益沖突，保證各種權力達到科學合理分配，從而使社會在發展過程中不斷保持平衡穩定。

其次，反腐敗的路徑蘊含于國家治理方式中。在強調國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，國家治理的運行向度突破了自上而下的管理，也包含了自下而上的參與，“公眾成為國家治理不可或缺的重要組成部分，有了知情權、表達權、參與權、決策權和監督權”[14]。由于官民合作共治理念的融入，形成了國家治理體系中最重要的治理方式——公共治理，“就是讓公眾以主體身份參與到國家治理當中，既管理國家事務、經濟社會文化事務，又對自身事務實行高度自治”[15]，以實現對國家權力的制約與監督。反觀反腐敗的制度建設，公共治理的理念與機制貫穿全過程，民眾的參與是整個制度構建的基礎與保障。在權力配置方面，人民作為國家政權的所有者，能夠通過合法渠道直接或間接參與決策，授予權力于國家政權的管理者，由此明確了權力的法律責任，達到制約權力的目的；在權利運行方面，民眾是監督權力的主力軍，并擁有追究國家政權管理者責任的權利，讓權力在陽光下運行，確保權力不會腐化。

最后，反腐敗的水平蘊含于國家治理能力中?！皣抑卫眢w系現代化能夠與反腐敗的源頭緊密相連，乃因腐敗產生和蔓延的土壤或條件與國家治理體系息息相關。”[16]因為“權力的運行狀態是科學合理、既相互監督制約又能夠有效運轉，還是缺少監督制約或效率低下，是衡量國家治理水平的重要參數”[17]。國家治理體系的完善，治理能力的提高為反腐敗提供了一個良好的土壤，是提升反腐水平的重要導向。簡言之，國家治理能力有多高，反腐敗水平就有多高。因此腐敗的控制能力是檢驗國家治理質量的重要依據。

(三)反腐需要依靠善治理念來推進

治理理念的提出彌補了國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，開啟了治國理政的全新模式。但是治理不可能是萬能的，它無法解決政府遇到的所有問題，同時存在諸多局限，如缺少國家擁有的合法政治暴力，缺失市場對資源的有效配置機制等，最終可能導致治理的失效。因此，“良好的治理”或“善治”(Good Governance)理論應運而生，成為20世紀90年代以來西方學術界最流行的也是最有影響力的理論學說之一。

“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態?！盵18]由此可見，善治是治理的最佳狀態，也是治理的終極目標，由治理走向善治成為了必然?！吧浦闻c傳統官僚范式不同，它更多地體現了對公民集體價值這一問題作更多的調查、更明確的討論、更有效的商榷，暗示了社會自治的要求和能力。”[19]邁克爾·巴澤雷就明確把善治歸結為“公民價值體系”。它體現了國家權力向社會的回歸過程及國家與社會或者說政府與公民之間良好的合作模式。我國學者俞可平在綜合各家善治問題上的觀點后，總結出善治的以下六個基本要素：1.合法性。指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。2.透明性。指政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監督。3.責任性。指人們應當對自己的行為負責。意味著管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。4.法治性。基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。5.回應性。這一點從某種意義上說是責任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。6.有效性。這主要指管理的效率。一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本[20]。

腐敗治理作為國家治理體系的重要組成部分同樣需要以善治為理念推進權力配置和運行的創新，完善反腐敗的制度建設。善治思想同時也為我國民眾參與腐敗的治理提供了理論依據。目前我國腐敗治理的現狀呈現民眾參與體制機制缺失的狀態，民眾參與過程中的話語權得不到有效保障，民眾也無法獲知政府決策過程。但是，“如果將預防和反對腐敗這個偉大、艱巨、復雜的社會工程，寄希望于某一個政黨或僅僅依靠國家某些權力部門，既不現實，也不完全，更難持久”[21]。事實證明，政府自上而下的治腐效果欠佳，公眾參與的不足使反腐表現出滯后、無力的態勢。因此，“善治與公眾參與反腐敗之間的關聯性以及我國公眾參與反腐敗的現狀表明，以善治的理念為指導，能更好地推動我國反腐倡廉的發展”[22]。

二、標本兼治，彰顯制度反腐新理念

當下我國反腐敗斗爭以“零容忍”之態開創了聲威勢壯的新局面，但“前腐后繼”的現象仍頻出，究其原因在于我國目前反腐模式過于單一，長期停留在權力反腐模式的層面，將希望寄托于公權力，或者說“以領導者手中的權力來反下面掌權者的腐敗問題”[23]。因此我們黨也清晰認識到了“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”，運用多種手段綜合治理，從源頭上防止腐敗，以期達到標本兼治的目的。

(一)突破權力反腐的關鍵是制度構建

傳統的權力反腐模式發起的源動力來自于體制內的公共權力，其本質是“作為一種公共產品，由黨和國家統一向社會提供，這其實是一種國家中心主義的反腐敗戰略”[24]。權力隨著國家的產生成為支配社會運轉的現實力量，具有政治上的強制力量和職責范圍內的支配力量，依靠這種力量可以控制一定時期和范圍內的腐敗現象?，F階段，依靠領導人的決心和態度，既打觸犯黨紀國法的“老虎”，又拍損害群眾利益的“蒼蠅”，我國的反腐取得一定成效。但是，過分倚重公權力的作用，容易形成權力的壟斷性及“暗箱”操作，創造權力尋租的空間。并且，權力反腐常常帶有一定的隨意性，根據領導人注意力的轉變或領導人的改變而產生變化，受到制裁的官員往往是腐敗群體的小部分，最終難免形成依賴個案反腐的形式或者選擇性尋找打擊目標的方式，出現治標不治本的問題。另外，權力正是滋生腐敗的溫床，孟德斯鳩在《論法的精神》中就提出“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，而腐敗正是權力的這種擴張性與人結合時人性必然發生的變異。因此，利用權力制約權力的方式不可避免地存在天然缺陷，最突出的三個問題是：其一，人作為掌控權力的主體，共同利益面前權力與權力極易相互庇佑。其二，“權力反腐僅適用于位高權重的‘一把手’對下級的監督與制約，而無法對‘一把手’形成有效的監督。”[25]這種權力至上觀念使頂端權力缺乏預設的監督，權力問責意識淺薄。其三，權力反腐歸根結底是國家機器內的一場“博弈”，即自己反自己，勢必會影響反腐的徹底性、穩定性和透明性。權力隨意性、易變性、專斷性和缺乏規范性、民主性、透明性的特點決定了權力反腐的局限性，使得治腐理念和模式的改進顯得尤為迫切。

“將權力關進制度的籠子里”是反腐的治本之策。制度一旦制定并上升為法律意志，權力必須嚴格按照既定的目標、模式及程序來配置和行使，抑制公權力在分流環節中的擴張和濫用，杜絕權力被異化和腐蝕的人為因素。在制度理論框架的保障下，導入公眾參與公權力的善治理念，通過互動合作的方式對權力進行全面有效監督，強調權力透明，強化問責意識，從而轉換反腐敗自上而下，經由權力發起的傳統理念。

(二)建立廉政體系的關鍵是懲防并重

腐敗治理全過程是一項系統工程，各環節并非割裂、孤立的，必須堅持標本兼治、綜合治理。清廉指數居亞洲第二的香港“就是采取執法、防治與教育‘三管齊下’的全面反貪策略，以‘懲防并重’為目標，秉持‘打擊貪污，不懼不偏’的宗旨強力反腐，使當地官員不敢貪、不能貪、不想貪”[26]。隨著我國反腐步伐不斷加快，通過用制度管住權力，讓權力管理者不敢腐、不能腐、不易腐的理念深入人心。

完善“不敢腐”的懲戒制度，注重以法律規制。對于腐敗分子而言，“不敢腐”是壓力下的畏懼，因此高壓態勢必須常態化和制度化，時時刻刻對腐敗發揮威懾和警示作用。在轉型期間的中國社會腐敗的成本較低而收益巨大，政府官員在追求利益最大過程中產生“想腐”之念，加上國家缺少專門的反腐敗法詳細規制，懲治和預防體系不完善，“敢腐”之膽也昭然若揭。法治作為善治理念的基本要素要求堅持用法治思維和法治方法治理腐敗，依靠立法完善和規范反腐制度，通過既定的懲戒措施充分發揮法律的震懾力。正如貝卡利亞所說：“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性?！盵27]當今世界，已有多國率先對反腐進行了專門立法，如美國1965年頒布的《文官制度改革法》對政府公務員的行為準則、財物狀況申報、職責義務等做了明確規定。英國在1906年就頒布了《防止貪污法》，有效防止了公務員在公務活動中假公濟私、濫用職權。德國有《反腐敗法》，新加坡有《反貪污法》，越南有《預防和反對腐敗法》，俄羅斯有《聯邦反貪污賄賂法》等。專門立法結合刑法構建起系統的處罰體系，除了剝奪人身自由外，還會在經濟上給予處罰，增加腐敗的政治風險和經濟成本。“美國聯邦刑法典規定，任何政府官員如果收受的財務超過7000美元，就要處以相當于收受財務價值3倍的罰金，或者15年以下的監禁，或者取消政府官員的資格。德國則規定，公務員接受禮品不能超過50馬克，否則就要受到不同程度的紀律處分，其中包括警告、嚴重警告和開除公職?！盵28]反腐法律的權威性和執法制度的嚴肅性能使政府官員清醒認識到貪腐的嚴重后果，進而遏制腐敗滋生。

打造“不能腐”的防范體系，注重對權力監督。腐敗分子“能”腐敗說明他具備腐敗的“能力”以及腐敗的“機會”。這個“能力”就是權力，而“機會”就是監督的缺位。如阿克頓所言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，權力與腐敗的密切關系說明對于治腐要樹立權力制衡思想，其制度設計應立足于使掌權者“想貪而不得”，即明確權力的界限、規范權力的行使，確立合理的公共權力劃分制度，避免權力過度集中造成權力的壟斷進而腐化。另外，權力監督之難，早已成為頑疾，監督缺失造就了權力濫用的機會。過去我國過分依賴權力體系內的監督，如黨內監督、人大監督、紀委監督、司法監督，通過官員監督官員、權力監督權力，形成了權力使用和權力監督一體化的局面。由于監督者與被監督者均是權力掌控的主體，他們坐擁的利益具有關聯與一致性，雙方之間一榮俱榮、一損俱損，極易形成權力監督的真空。因此，在反腐敗過程中，非權力主體的監督顯得更為重要，包括輿論監督、民眾監督、媒體監督、網絡監督等多種形式。善治理念下的腐敗治理同樣要求民眾通過監督參與到權力運行的全過程中。在西方國家反腐倡廉的實踐過程中，民間組織、新聞輿論、利益集團等發揮著舉足輕重的作用。最著名的如德國的透明國際通過開展輿論宣傳，發布清廉指數和行賄指數，致力于增強政府反腐的責任，提高民眾的反腐敗意識，推動國家廉政體系建設，對德國甚至世界的反腐敗都產生了深遠的影響?？梢?，在體制內自我監督弊端日益暴露的情景下，民眾、媒體、網絡監督顯示出了強大的生命力，而多者共同構成的立體式、全方位、多渠道的監督網絡讓腐敗無處遁形。

構筑“不易腐”的保障防線，注重用道德約束?！安灰赘睆娬{用制度構建的反腐體系本身牢不可破，從而不為腐敗的滋生留有任何空間。制度“這個籠子應該像‘魚缸’一樣是透明的，腐敗分子若想玩弄程序、暗箱操作、以權謀私，每走一步都會受到方方面面條件的掣肘?？v觀我國社會發展的諸多領域，制度已不少，但由于程序的不完善，仍然為一部分投機鉆營者留下了空間”[29]。善治中的透明性對于治腐而言是關鍵性和決定性的，要求被運用于制度制定、執行、監督的整個流程中。正所謂“陽關是最好的防腐劑”，程序公開透明促進信息的流通，便于監督權力及民眾參與，保證權力在制度的框架下良好運行，形成不易腐的機制。制度和監督的束縛都是外在防范的重要手段，而內心對廉潔的堅守才是鐵律。因此，要筑牢“不易腐”的防線，思想道德約束是抵御貪欲的最重要措施。如美國“將道德地自律與法律的他律相結合，加強對政府雇員日常道德行為的規范和監督，防微杜漸；從苗頭上預防遏制腐敗，注重事前阻止和事后懲罰”[30]。馬來西亞反貪污委員會下轄反貪污學院，負責對反貪污委員會和其他政府部門官員進行打擊腐敗和崇尚廉潔的教育。印尼肅貪委舉辦反腐節，大規模投放反貪廣告，加強反腐意識宣傳?，F代國家在踐行善治理念時所體現出來的“民主與法治精神、責任與服務意識，既依賴法律與制度的體現，也依賴于人的心理認同，這樣才能有強大的執行力，才能真正使其實踐效應最大化”[31]，才能從源頭構筑起“不易腐”的保障防線。

三、多措并舉，探索制度反腐新路徑

反腐制度的構建著眼于靜態層面的體系設計與動態層面的執行保障。其中，權力制衡是體系設計的最重要措施，通過構建一個結構合理、配置科學、制約有效的權力運行機制達到從根本上控制腐敗的目的。而為了保障靜態層面的反腐敗制度設計有效運行，動態層面的執行制度就變得更為重要。在善治理念下，政務公開透明、政府行政問責、黨風廉政建設責任制、官員財產申報、官民共同監督是制度建設的戰略重點，是“制度制定”和“制度實現”兩個環節的有效銜接。

(一)權力制衡機制是制度反腐的根本所在

“反腐的根源是通過公權力的濫用而謀取私利，因此制約公權力是腐敗治理的根本措施。為此，反腐與治權幾乎是同一命題的兩個方面，控制了權力的濫用就是控制了腐敗的發生?！盵32]權力是腐敗的根本所在，治權在權力配置層面上應著眼于公權力的制衡，改革傳統政治體制?！霸谌魏稳?、財物等利益密集和權力集中的領域，應盡可能通過科學與合理分權，實行有效的分權制衡?！盵33]權力制衡理論最早可追溯于亞里士多德，后經洛克的兩權分立，孟德斯鳩的三權分立，最后由杰斐遜在北美實踐成功，成為西方民主政治制度的基石?！皺嗔χ坪庵贫葘嵸|上是一種保障社會公共權力運行受到約束、制衡、違法可究的制度。換句話說，就是公民和法律對政府官員、議員、法官等公務員在權力問題上的‘任性、貪婪、懶惰’實行了有效的制約?！盵34]但是對公權力的制衡不是消極地限制權力的行使，而是對權力資源進行科學合理地配置，保證權力系統中各個子系統之間相互配合、相互協作?！霸诤侠矸謾嗟那疤嵯?，權力不僅要相互分離、獨立，而且需要相互牽制和平衡，以求權力系統的最佳效能。一般而言，對權力的制約體現在三個方面：依法制權，以權制權，以民制權。”[35]第一，所謂依法制權正契合了上述“不敢腐”的治腐理念，就是要以法律規范權力，讓法治制度化、規范化、程序化的運行方式融入到公權力的運行過程中去；讓“其他所有的社會控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審查之下運作”[36]。第二，以權制權就是要以權力制約權力，包括兩層內涵，即不同系統權力的分工制約以及同一系統中權力之間的制衡。我國作為“議行合一”的國家，不應照搬西方的三權分立模式，可以考慮在確認立法機關即全國人民代表大會具有最高權力地位的前提下，構建全國人大常委和行政機關、司法機關橫向分權制衡關系，同時全國人大常委會對行政機關、司法機關的權力進行限制和約束，并提高人民政協組織的參政議政的地位。對于同一系統中權力的制衡應通過管理機構的合理設置與把好人才的選拔錄用關實現。對于我國而言，現階段最重要的任務是要大力精簡行政機構，簡政放權，提高工作效率并且打造一個高效獨立的權威反腐平臺。參考世界各地區的反腐平臺，如印尼的肅貪委，有權對涉嫌腐敗的高官展開調查；新加坡的貪污調查局，對公共或私人領域的腐敗均有權獨立進行調查；香港的廉政公署只對行政長官負責，在香港地區全權獨立處理一切反貪污工作，不受其他政府部門的指示和控制；美國則設立了特別檢察官制度，賦予其特別調查權和上訴權。而我國的反貪局，作為檢察院的內設機構，本身不存在真正的獨立，多重性領導導致職能交叉，對腐敗強調“打擊”而忽視“預防”，自身系統內部也缺乏監督機制。選人用人關口是對權利產生模式進行制衡的關鍵環節，必須杜絕“買賣官吏”現象，防止“裙帶關系”趁虛而入，自始至終堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，選擇或任用德才兼備的人進入公權力系統。第三，以民制權就是要以權利監督權力，民眾積極參政議政，防止權力的異化。因此，權利對權力的監督要求“民眾隨時關注著權力是否合法運作并及時采取相關的行為，才能形成輿論的力量，使權力主體不至逆民意而動，當公民受到來自國家權力的侵犯時，能夠及時地利用起訴、控告的權利，引發制約主體對權力的制約行為，這本身即會產生遏制權力無限擴張與濫用的效應”[37]。此外，達爾認為，“對于政治權力的形式加以限制的真正保證不可能從政府的內部安排中找到……對于專橫地行使權力的有效限制來源于這樣一些情況的某種結合，這些情況是：政治精英們對于限制行使權力所作的承諾，多種利益集團的存在，而最重要的是，多種自治組織的存在?！盵38]比如，日本從20世紀60年代中期開始，進行了7次行政審批制度改革，盡可能實行拍賣、招標等市場化運作；同時，大力發展中介機構，成立了2萬多個民間經濟團體和行業協會協助政府從事經濟管理工作，減少政府行政審批行為，從而減少了官員從事腐敗的機會。

(二)執行保障機制是制度反腐的戰略重點

1.政務公開透明。政務公開透明是制度被執行的基礎環節，它保障民眾能充分享有知情權，有效進行監督，并消除“暗箱操作”的條件。在內容上包含政務決策的公開、政務信息的公開、行政執法的公開。“政務決策公開是決策民主化的一個重要內容，它要求政府將將要實行的重大決策及時向社會公開，對社會關注、群眾關心的熱點問題和重大決策，廣泛聽取意見，并將決策結果向群眾公開。”[39]在形式上，政府可就草案、法令、規章和法律進行民意測驗調查或召開聽證會，使政府決策意向與民眾的要求能較好地結合在一起；公開立法和司法決定，并保留檔案供閱覽查詢；定期召開新聞發布會和記者招待會，報告政府近期工作成果及動態；開放部分不涉密的會議供民眾參與和觀察；利用網絡主動向社會公布決策并加以解釋。政務信息公開強調政務發展變化情況的消息、情報、數據、資料的透明化，公民需要依靠政務信息的時效性、真實性參與到公權力中?！拔覈?007年即已發布了《政府信息公開條例》，但是當下公權力運作的公開透明性并不高，行政機關對于設計廣大人民群眾切身利益的信息，如土地征收、房屋拆遷的條件、范圍、補償標準、被征收、拆遷人的補償數額，征收后的土地的用途、去向、政府向開發商出讓土地所收土地出讓費的數額、用途、去向等”都很少主動全面公開[40]。政務信息的不透明為腐敗留下了很大的空間，因此必須在“公開是原則，不公開是例外”的原則下，用剛性程序和明確標準壓擠這個空間，將不涉及國家秘密、不危機國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的事項都公之于眾。行政執法的公開是涉及面最廣，與民眾利益聯系最直接的一項，大多涉及日常生活中的款、費、稅的收繳和辦證、辦照等事項。執法過程中需要公開的事項包括執法的依據理由、執法的程序、執法人員的職責、執法結果等，以建立科學規范、高效透明的公權力執行機制。

2.政府行政問責。權力與責任是一對相伴相生的概念，不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。政府行政問責是建立現代責任政府的基石，其直接目的是制約和控制政府及其官員的權力行使，將官員的行為導向為公眾負責的方向，對不能正確行使權力的，依據法定程序追究責任，使其承擔否定性后果。政府行政問責作為一種責任認定和追究的活動，其制度構建應該從問責對象、問責主體、認定標準、承擔方式入手。首先，問責對象應包括各級人民政府及其組成部門的行政首長、一般公務員以及行使行政權力的其他組織和人員。其次，問責主體指由誰來發起和實施“問責”。“在國外，問責制的主體是多方面的，主要包括立法機關對政府機關的質詢，公眾對政府監督，司法機關對政府機關及其工作人員的責任追究以及上級政府對下級政府的監督和問責等。”[41]鑒于多種問責主體的共存，我國應以系統外部的“異體問責”為主，包括立法、司法機關和民眾，再輔以系統內部上下級之間的“同體問責”。再次，認定標準就是通常所說的歸責原則。在實踐過程中應該綜合考慮問責對象是否未履行或不正確履行法定職責，主觀過錯心態以及責任行為與損害事實之間的因果聯系。最后，在責任承擔方式上，政府官員需要承擔的責任應根據責任的不同性質呈現不同形式?！叭缭谌鸬?，公共管理局把瑞典的政府部門及其官員的責任劃分為三類，即法律責任、政治責任和道德責任。在英國，根據《部長級官員準則》，部長級官員需要承擔集體責任與個人責任，議會充當問責者的角色，刑事責任方面由司法部門處理。”[42]因此我國在追究責任方式上不僅要根據追究主體的不同注意處理好法律責任與其他責任之間的關系，而且還要引入追究行政機關的責任與追究行政公務人員的責任相結合原則，“也就是說，行政公務人員的責任不會因為行政機關承擔了賠償責任而消滅，必須根據過錯大小進行懲罰和行政追償”[43]。政府行政問責制構建后，“其運行狀況主要體現在政府回應力上……一個真正的責任政府必然是具有強回應力的政府”[44]?；貞尿寗恿碜杂谪熑涡裕瑥哪撤N意義上說是責任性的延伸。責任政府除了對提出的質詢作出及時有效的回復與應答，不得無故拖延或沒有下文外，還應該定期主動地向民眾征詢意見，并詳細說明其作出相應行為的理由。“通過完善對政府的問責，必然能夠提高政府官員的責任意識，強化政府官員的責任感，最終必然表現為政府回應力的增強?！盵45]

3.黨風廉政建設責任制。在我國共產黨是執政黨，我國的反腐敗必須在黨的領導下進行。黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，是開展反腐敗工作的重要機構。在黨風廉政建設問責方面，2009年的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，規定了對黨政領導干部問責的七種情形：一、決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；二、因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；三、政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；四、在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性事件或者其他重大事件的；五、對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的；六、違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；七、其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。并規定了五種問責方式：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。自十一屆三中全會以來，我們黨高度重視黨內反腐制度建設，形成了由規范從政行為、制約和監督權力運行、懲處違法違紀行為、反腐敗領導體制與工作機制等方面制度構成的黨內反腐敗制度體系?？偨Y黨內反腐制度建設經驗，堅持黨內法規與國家法律法規相銜接，堅持黨內法規與黨內規范性文件相配套，注重制定反腐敗的基礎性黨內法規，注重制定從源頭上防治腐敗的黨內法規。

4.官員財產申報?！奥摵蠂诠虐团e行的第八屆聯合國‘預防犯罪和罪犯待遇’大會，通過的《聯合國反貪污的實際措施》中認為，公職人員財產申報是反貪污的重要手段之一，其作用有二：一是，預警作用；二是，當發現該公務員有貪污犯罪行為，但無法獲得切實證據時，以其非法收入或財產，作為起訴的依據。建立公職人員財產申報制度，以預防腐敗行為，已成為世界各國的共識。”[46]所謂的財產申報，即國家公職人員在任職之初、任職期間或任職屆滿后向有關部門如實申報自己和一定范圍內的家庭成員的財產及變化狀況。近年來，關于官員財產申報最為轟動的是“俄羅斯總統普京要求俄政府高官在2013年4月15日最后截止日前申報財產，申報內容包括官員、議員及其配偶與未成年子女2012年度的收入和支出，拒絕申報者將被解除公職”[47]。而“到目前為止，已有英國、美國、法國、德國、意大利、俄羅斯……以及中國的臺灣和香港等90多個國家和地區確立了此項制度”[48]。我國在一些基層和地方也開始了有益探索，自新疆阿勒泰“陽光法案”(《縣(處)級領導干部財產申報的規定(試行)》)出臺以來，湖南瀏陽、重慶江北、浙江慈溪、四川高縣、廣東南沙等基層都曾推行官員財產申報措施，但始終未進入全國立法議程，成為一項常規性制度。但是，“官員財產公開不會一蹴而就。從西方發達國家官員申報制度的發展來看，實現財產公開也是經歷了一個漫長的過程”[49]。基于這樣的現狀，我國在不斷總結地方探索經驗，參考國外立法成果，推進官員財產申報制度的建設過程中可以分步驟有序推進。一是“可以選取一些腐敗高發、易發的領域先行試點，比如在國土、財政、交通等權力大、資源多的關鍵領域和關鍵崗位等腐敗大要案頻發的地帶重點推進”[50]。二是申報的財產范圍逐漸擴大，應該包括動產和不動產、債權和債務、有價證券、工資獎金、勞務所得、生產經營所得等。“上列財產，既包括財產申報個人的財產，也包括縣(處)級以上領導干部財產申報人的配偶、未成年子女和家庭其他成員的財產?！盵51]三是申報的主體范圍逐步擴大，根據我國實際情況，“財產申報應該首先從高級公務員即領導干部開始，然后結合公務員職位分類管理原則，按照職位說明核定普通公務員中需要進行申報的職位按職位申報”[52]。四是完善相關配套措施，如推行金融實名制、健全公民信用體系、統一不動產登記制度、設立防止資金外逃制度等來保障官員財產申報制度順利施行。

5.官民共同監督。腐敗治理中最重要的環節是對權力運行的監督，而有效監督的實現有賴于政府體制內與體制外以民眾為主體的共同全方位監督。因此，一方面，要健全體制內的監督機制。首先，強化人大監督的實效性，切實發揮人大及其常委會的工作監督和法律監督職能。目前，“人大監督習慣采用的是‘一聽一看’，‘一聽’就是聽報告……‘一看’就是走訪考察，開一些座談會……顯而易見，這樣的監督有‘走過場’的傾向。”[53]因此，人大監督作為體制內的最高法律監督的當務之急是要更新理念、尋找新思路，發揮人大代表常規性主體性作用，從形式監督轉向實質監督。第二，發揮國家審計預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能。審計監督應是一種日常性監督，能夠彌補體制內部其他監督方式的滯后性，但同時應注意與其他監察主體實現信息共享，通過持續、動態的監督，及時、主動地發現潛在的腐敗線索。第三，“加強各級人民檢察院的檢察監督，檢察機關要依法加強對公安機關立案偵查活動、法院審判活動和判決生效后執行活動的監督，并健全公安、審判、檢察機關相互配合和制約的工作機制?！盵54]第四，提升政協民主監督的地位，推進政協監督趨向制度化、規范化與程序化，加強與政府各職能部門的日常溝通，建立完備的銜接配套工作制度，改變政協監督“軟監督”的局面。另一方面，要加強體制外的民眾參與監督機制。首先，培養民眾反腐意識觀念，“暢通民眾監督渠道，如完善信訪舉報制度、特邀監察員制度、行風評議制度、上訪制度以及對人大代表的質詢制度”[55]。并對于舉報腐敗的公民給予積極的保護，避免受到打擊報復以鼓勵民眾參與權力監督。第五，加大新聞媒體對反腐敗的輿論監督力度，依靠其受眾面廣、傳播迅速、威懾力大的特點使腐敗分子原形畢露，并引起司法、行政監督部門的注意和介入。在我國，媒體尚未成為一種除立法、司法、行政外相對獨立的“第四種權力”，“更多的是強調事前審查而非事后追懲，更多地強調媒體的正面宣傳和輿論導向功能而非批評監督的功能，更多地依靠政策性文件、行政性干預和人事任免權而非法治化的管理手段，針對新聞媒體的禁止性規范多而保護性規范少”[56]。因此，在進行監督過程中，媒體應自覺注重提升新聞報道質量，杜絕虛假或不實報道；增強監督的預測性，善于主動發現問題，“在問題發現之處，就積極參與，有意識地發揮輿論監督的作用，這樣才能使腐敗者有所顧忌，起到懲一儆百的作用”。[57]

四、結語

制度主義是當前反腐敗的主流，良好的制度安排是反腐敗、建設公共倫理的一個重要向度。所謂良好的制度安排：首先是制度本身是否完善、系統、明確，是否得到信仰；其次是制度在與社會環境的互動中，是否得到有效執行和遵守[58]。第三是制度的設計與執行必須符合社會關于反腐的價值判斷。在以制度為模式的導向下，引入善治作為治腐核心理念，突破從上而下的權力反腐，倡導民眾積極參與公權力，與政府共同進行腐敗治理。鑒于我國正處于由傳統社會向現代社會的轉型期間，邁向善治的反腐制度建設將作為標本兼治之策顯示出強大而持久的生命力。但同時，我們也要清醒的認識到，所謂善治并沒有一個放之四海而皆準的標準，治理的方式必須是與本國當下的現實有效地結合。鼓勵發揮在特定的反腐環境下的人民創造力和首創精神，才能真正有效地遏制腐敗，這可能也是推動我國反腐措施的一種新途徑。我們必須充分認識到反腐的復雜性，如何有效地把包含民主的、具有社會責任的善治理論納入到反腐制度建設之中，是一個值得我們深思的問題。

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責任編輯：程政舉

New Horizontal Orientation of the Well Governed Institutional Anti-Corruption

Fan Minzhi

(LawSchool,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042)

Through the redefinition of the institutions concept，we gain a new way of anti-corruption campaign，and strive to break through the mode of anti-corruption from relying on the top-down public authority to the complete governance approach of punishing & prevention，and we put emphasis on diverting from regulations and code of conduct to the implementation and compliance of all-around institutional arrangement.Corruption control，as an important part of modern governance system，should promote the institutional changes guided and oriented by the principles in the concept of “good governance”，which includes the legality，transparency，accountability and so on，advocating people’s active involvement in anti-corruption governance.The construction of anti-corruption system focuses on the right check and balance in the static level，while the dynamic execution guarantee is to implement good governance philosophy，making the transparent governance，government administration accountability，clean and honest government build，officials property declaration，officials and common supervision as an effective connection between “the establishment of system” and “the implement of system”.

institutional anti-corruption;good governance;balance of power;addressing both the symptoms and root causes

2015-10-15

本文為2013年度國家法治與法學理論重點項目的階段性成果(項目編號：13SFB1001)

范敏之(1987—)女，江蘇江陰人，華東政法大學法律學院碩士研究生，研究方向：法理學。

D920.0

A

2095-3275(2016)01-0053-11