從宏觀到微觀：非營利組織與政府關系研究述評

張雪（華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237）

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從宏觀到微觀：非營利組織與政府關系研究述評

張雪
（華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237）

[摘要]自上世紀80年代以來，非營利組織在世界范圍內得到了迅猛發展，而我國非營利組織的發展背景、路徑和特點等有別于西方，因此非營利組織與政府間關系也成為國內外學者研究的焦點。宏觀研究主要圍繞政府與非營利組織間關系展開，中觀研究主要探討非營利組織與所在環境的互動，微觀層面關注非營利組織的行動策略。本文分別選取宏觀、中觀及微觀層面具有代表性的理論，從不同側面梳理分析了非營利組織與政府間關系之研究成果。

[關鍵詞]非營利組織政府關系研究

上世紀80年代以來，非營利組織在世界范圍內經歷了一次前所未有的快速發展，①[美]萊斯特·M.薩拉蒙等著，賈西津譯：《全球公民社會：非營利部門視界》，社會科學文獻出版社2007年版。它們不僅在數量上得到了迅猛增長，同時亦在市場和國家之外的社會領域中發揮著重要作用。這場被薩拉蒙（Lester M．Salamon）所稱為的“全球結社革命”②[美]萊斯特·M.薩拉蒙等著，賈西津譯：《全球公民社會：非營利部門視界》，社會科學文獻出版社2007年版。也同樣掀起了我國非營利組織發展的又一高潮。

我國政府由“全能政府”向“有限政府”的轉型過程隨著經濟體制改革進程的發展而得到不斷深化，與此同時，由改革開放而逐步確立的市場經濟體制對我國以國家作為管理和分配資源主體的“國家社會保險”制度提出了挑戰：一方面，“單位制”的解體使得來自民眾的保障等需求而日益凸顯；另一方面，多樣的社會問題因著經濟的快速發展而積淀且亟待解決。此時無論是就簡政放權的政府而言，還是就在原體制下難以完全實現自身社會需求的民眾來說，亟需尋求政府之外的力量來承接政府剝離的職能。因此，在這樣的背景下，作為社會建設和社會治理的參與者、社會保障和社會服務的提供者，各類非營利組織應運而生，可以說它們的產生和發展是社會發展的必然結果。

然而，不難發現，我國非營利組織發展路徑相較于借助教會和宗教力量自然形成并逐步發展的西方非營利組織經驗有著明顯差異，我國非營利組織經歷了斷裂與重建過程，從某種意義上來說它是政府“催生”的產物，所以二者之間關系形態不僅影響著前者的發展方向，同時也是我國非營利組織研究難以回避的議題。為此，學者們以不同理論作為分析起點來回應非營利組織與政府之間關系的問題，本文分別選取宏觀、中觀及微觀層面具有代表性的理論，從不同側面梳理分析二者間關系的研究成果。

一、分化與整合：以關系研究為中心的宏觀視角

在宏觀層面，政府的實踐特征①[美]喬爾·S.米格代爾：《社會中的國家——國家與社會如何相互改變與相互構成》，李楊、郭一聰譯，江蘇人民出版社2013年版，第18頁。被隱去，其與非營利組織間的互動被置于了國家與社會關系的視閾下進行討論，其中公民社會理論和法團主義理論是最主要的兩個理論框架。前者是“社會中心”的擁護者，它將社會與國家進行了涇渭分明的區隔與分化，社會不僅能夠自我管理，還被賦予了監督和制約國家的權力，必要時甚至可與國家權威進行抗衡；后者則是“國家中心”的捍衛者，它強調將構成公民社會的各類組織利益整合到國家決策結構中，認為政府的權威能以有序的制度化安排限制和避免無序的沖突。

（一）公民社會理論

從建國以來形成的“極權主義”②Halpern，Nina P. Study of Chinese Politics.，In David Shambaugh （ed.），American Studies of Contemporary China. Washington，D. C.：Woodrow Wilson Center Press，1993.研究框架，到后毛澤東時代因社會經濟與政治體制格局變化而發生的國家——社會關系重構，中國國家與社會間的互動從來都是外國學者研究的熱點。東歐政治版圖劇變，所反映出的“公民社會反抗國家理論”給予了研究者極大的信心，使奧斯特加德（Clemens Stubbe Ostergaard）將公民社會理論引入了中國研究。③顧昕：《當代中國有無公民社會與公共空間？——評西方學者有關論述》，載《當代中國研究》，http：//www.modernchinastudies. org/us/issues/past-issues/49-mcs-1994-issue-4/320-2011-12-29-11-30-39.html.學者們再次聚焦于與東歐曾擁有相同政治體制的中國之上，希望能夠從中發現公民社會的影子，并以此來證明中國正在經歷民主化的進程。④Wakeman，F.Jr. The Civil Society and Public Sphere Debate：Western Reflections on Chinese Political Culture，Modern China，1993，19（2）：PP.108-138.

然而學者們很快發現，“公民社會”這個發源并生長于西方社會的概念，在用于中國研究之時卻陷入了困境，他們難以在中國找到能夠與“公民社會”相契合的、具獨立性的組成，更毋庸說是發現其制衡政府的經驗根據了。這就使得學者們不得不結合中國實際，提出了類似“準市民社會”⑤Baogang He，The Democratic Implications of Civil Society in China，New York：ST. Martin’s Press，1997.轉引自劉鵬：《嵌入性控制：當代中國國家——社會關系的新觀察》，康曉光：《依附式發展的第三部門》，社會科學文獻出版社2011年版，第105頁。——一種處于極權社會與公民社會之間的社會形態，或“國家引導的市民社會”⑥B. Michael Frolic. State-led Civil Society，in Timothy Brook and B. Michael Frolic（ed.），Civil Society in China，New York：M.E. Sharp，1997.轉引自劉鵬：《嵌入性控制：當代中國國家——社會關系的新觀察》，康曉光：《依附式發展的第三部門》，社會科學文獻出版社2011年版，第105頁。——在權威體制下社會處于國家管理之下的一種互動關系，對具有中國特色的公民社會給予特定的解讀。另有部分學者通過研究我國民間組織“曲線救國”地考察中國公民社會生成與發育的潛在因子，他們一方面承認公民社會的發展因國家力量的介入而受限，但另一方面更著力關注非營利組織作為社會層面公民社會的主要構成所具有的強大生命力和活力，以及其在培養公民意識和民主觀念過程中所做出的貢獻。⑦Gordon White，Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City，The Australian Journal of Chinese Affairs，No. 29，1993，PP.63-87; Gordon White，Jude Howell and Xiaoyuan Shang （ed.）In Search of Civil Society：Market Reform and Social Change in Contemporary China，New York：Oxford University Press，1996.⑧李源晙：《中國特色的非政府組織：挑戰與應對》，《世界經濟與政治》2008年第9期，第74-81頁。⑨李源晙：《中國特色的非政府組織：挑戰與應對》，《世界經濟與政治》2008年第9期，第74-81頁。非營利組織的大量涌現恰恰體現了“公民社會”的組織特征，它們不僅使中國公民社會的空間得到擴展，①Jessica C. Teets. Post-Earthquake Relief and Reconstruction Efforts：The Emergence of Civil Society in China，The China Quarterly，2009，PP.330-347.②Schwarts，Jonathan and Shawn Shieh，State and Society Responses to Social Welfare Needs in China：Severing the People，London：Routledge，2009.也在一定程度上標志著我國公民社會正在逐步形成。

公民社會理論范式在研究我國現實中解釋力不高的主要原因是西方國家與社會間的結構關系和我國有著明顯的差異。受“家國同構”傳統政治形態的長期影響，“社會”領域的搭建被忽略，二者之間呈現一種國家權力滲入和控制社會的整合特點。因此，一方面中國還未形成構成公民社會的獨立部分，我們至多能夠在這個“前公民社會”③朱健剛：《草根NGO與中國公民社會的成長》，《開放時代》2004年第6期，第36-47頁。狀態中發現具有公民社會性質的組織有所行動，但是卻難以尋得足夠支撐公民社會運轉的整套體系架構的形成；另一方面我國非營利組織的興起是基于“全能政府”職能轉變，政府主動讓渡和分權的結果，④陳思：《從思維模式到行動方式——中國非營利組織和政府關系的二元分析》，《社團管理研究》2008年第9期，第53-56頁。這些都決定了它們難以平等的姿態實現與政府的互動。

我國學者較海外研究者對此有更深刻的認識，他們對公民社會的理解更多是以安東尼奧·葛蘭西（Antonio Gramsci）的思想為起點，認為其雖然是“專注于政治和意識形態的搏斗的人的領域”，⑤[美]布萊特·波頓：《公民社會、國家以及全球公民社會的局限》，載何增科、包雅鈞主編《公民社會與治理》，社會科學文獻出版社2011年版。但對公民社會的研究應聚焦尋找“國家與公民社會”的平衡點。⑥Antonio Gramsci. Selections from the Prison Notebooks（eds. and trans. Quintin Hoare and Geoffrey anowell Smith），London：Lawrence & Wishart，1972，P.12.作為對這一觀點的回應，鄧正來和景躍進指出國家干預公民社會，化解其內部矛盾和沖突是必要且合理的，“良性互動說”的提出與黑格爾的國家控制下的市民社會也頗為相似。⑦鄧正來、景躍進：《建構中國的市民社會》，《中國社會科學季刊》1992年11月創刊號。中國社會的社會主義屬性是理解其公民社會特點的又一出發點，約翰·基恩（John Keane）的“社會主義市民社會”概念也被多次用以探討我國公民社會的發展特點。⑧俞可平：《社會主義市民社會：一個新的研究課題》，《天津社會科學》1993年第4期，第45-48頁。⑨郁建興：《社會主義市民社會的當代可能性》，《文史哲》2003年第1期，第75-81頁。

（二）法團主義理論

研究者們對中國國家與社會間的關系判斷似乎一直在犯著“極端主義”錯誤：早期西方學者在主流共產主義國家分析范式下審視中國，在這一范式設定下，中國的社會隨即消失在極權國家的控制和影響之中；⑩Gold，Thomas B. The Study of Chinese Society，In David Shambaugh（ed.），American Studies of Contemporary China. Washington，D.C.：Woodrow Wilson Center Press，1993.至東歐劇變起，挖掘中國公民社會初建的特征與信息成為了主要研究趨勢，由片面信息拼湊而成的公民社會化進程全景夸大了社會獨立、自主的意識與能力。(11)Rosenbaum，Arthur L. Introduction.In Arthur Lewis Rosenbaum （ed.），State & Society in China：The Consequence of Reform. San Francisco：Oxford; Walder，Andrew G. 1992，Urban Industrial Workers：Some Observations on the 1980s，In Arthur Lewis Rosenbaum（ed.），State & Society in China：The Consequence of Reform. San Francisco：Oxford.然而，中國的“社會”既不是極權主義論中一種唯名的存在，也并非公民社會理論下被神話的第三域。經過一番有關我國公民社會存在與否、能力強弱的探討后，學者們發現，在特定國情之下中國國家與社會的力量都不能小覷，傳統模式下“你中有我，我中有你”的國家社會關系特點將法團主義視角引入了大眾的視野。(12)郁建興、吳宇：《中國民間組織的興起與國家——社會關系理論的轉型》，《人文雜志》2003年第4期，第142-148頁。

根據控制權力的不同，斯密特（Schmitter）將法團主義區分為“國家法團主義”和“社會法團主義”，(13)劉安：《市民社會？法團主義？》，《文史哲》2009年第5期，第162-168頁。學者們遵循著斯密特所搭建的譜系對中國展開了多樣考察，主要形成了三種類型的觀點：

首先是以托尼·塞奇（Tony Sich）為主要代表的“國家法團主義”模式的支持者，他們認為政府控制社團程度較高。塞奇通過研究發現在中國社團組織與國家的互動過程中，一方面國家通過前者的法團化來控制社會，另一方面社團組織以服從的策略提升自身實力和地位。①Tony Sich，Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China，The China Quarterly，No.161，2000，PP. 124-141.無論是受控、逃避，還是依靠和借助國家政策，都足以說明其間國家控制力量之強，“國家法團主義”特征顯露無疑。對中國“國家法團主義”判斷的又一有力論據是《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記暫行條例》的頒布。兩部條例中所涉及的內容及規定與法團主義特征有著不謀而合之處，②顧昕：《公民社會發展的法團主義之道》，《浙江學刊》2004年第6期，第64-70頁。不僅初步建立了國家控制社會組織的機制，同時也是國家法團主義開始的標志。③Goldstein，S. M.，China in Transition：The Political Foundations of Incremental Reform，The China Quarterly 144（Special Issue：China Transitional Economy），1995.④Pei，M. Chinese Civic Associations：An Empirical Analysis，Modern China，1998：24（3）.

其次是獨具特點的“國家法團主義”模式，⑤馬秋莎：《比較視角下中國法團主義的發展：以經濟社團為例》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2007年第2期，第126-148頁。持這一觀點的學者認為中國社團與政府之間的關系較先前有了質的改變，但這種國家法團主義具有明顯的中國印記：一方面，在特有體制下，國家通過準入制度、審計等方式仍對社團發展的各階段進行著管理；另一方面，我國的國家法團主義不僅存在于中央政府與社團之間，同時也延伸至鄉、鎮等，使地方政府與當地社團間關系也具有了法團主義的縮影，從而在地方層面形成了“地方性國家法團主義”；⑥Oi，Jean，Communism and Clientelism：Rural Politics in China，World Politics，1985，37（1）.⑦張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社1998年版，第170頁。再者，中國處于社會主義政黨——國家的二元結構，其中國家的角色同時摻入了執政黨的因素，故最終形成了中國國家法團主義政黨參與下的“社會主義法團主義”。⑧Dickson，B. J.，Co-optation and Corporatism in China：The Logic of Party Adaptation Political Science Quarterly，2000-2001，115（4）. PP.517-540.⑨Pearson，M. M.，The Janus Face of Business Associations in China：Socialist Corporatism in Foreign Enterprises，The Australian Journal of Chinese Affairs，1994（30）：PP.25-46.除此之外，還有學者從授權、控制和壟斷性三個維度，根據政府占據互動主導地位的實際情況總結出了四種理想國家法團類型，即“強制性國家法團主義”、“依附性國家法團主義”、“梯次性國家法團主義”及“策略性國家法團主義”。⑩范明林：《非政府組織與政府的互動關系——基于法團主義和市民社會視角的比較個案研究》，《社會學研究》2010年第3期，第159-168頁。

最后是“社會法團主義”學說，在中國“國家法團主義”之下所蘊藏的“群眾性團體”，與基層群眾共同作用，為一些社團逐步轉向“社會法團模式”提供了可能，(11)Jonathan Unger and Anita Chan，China，Corporatism and the East Asian Model，The Australian Journal of Chinese Affairs，No.33，1995，PP. 29-53；Anita Chan，Revolution or Corporatism？Workers and Trade Unions in Post-Mao China，The Australian Journal of Chinese Affairs，No.29，1993，P.31.而隨著民眾權利意識等必備條件的成熟，“社會法團主義”必然能夠得以實現。(12)王向民：《工人成熟與社會法團主義——中國工會的轉型研究》，《經濟社會體制比較》2008年第4期，第151-156頁。

二、環境與能動：以組織研究為中心的中觀視角

宏觀研究雖然占據并引領了非營利組織與政府關系研究的主流，但西方理論應用于中國實際而產生的解釋困境與研究局限引起了學術界的關注。在探討了公民社會理論工具應用的適切程度，批駁了法團主義將國家社會關系“動態過程簡單化”傾向之后，(13)Saich，T.，Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China.The China Quarterly，2000（161）：PP. 124-141.一些學者將“國家——社會關系”這一宏大敘事的方法暫且擱置，轉而以組織的視角重新出發，并以此來分析組織意義下的非營利機構與政府之間的關系。

上世紀70年代，組織理論如代理理論、新制度主義、資源依賴理論、種群生態學等理論紛紛發展，將組織社會學推向了一個發展高潮，并引領了組織研究的一個新的發展轉向——開放系統模式研究，將環境因素對組織的影響、與后者的關系作為研究的核心。其中在資源依賴理論和新制度主義兩個視角下，一方面還原了政府最初的組織屬性，將其與非營利組織置于一個開放的組織間模型中進行討論；另一方面，“制度”與“資源”是這兩個理論研究重點，這不僅是非營利組織研究離不開的兩方面，而政府又是制度制定與資源提供的最主要方。因此，資源依賴理論及新制度主義視角被廣泛應用于政府與非營利組織間的互動研究。

（一）資源依賴理論

資源依賴理論認為任何組織都是難以自給自足的，大量影響其生存發展的資源存在于組織所屬的外部環境中，組織不能脫離環境而獨立存在，①Hall，R. H.& Tolbert，P. S.，Organizations：Structure，Process and Outcomes. New York：Jersey Prentice Hall，1991.P.278.這一假設強調了環境之于組織有著重要意義，后者需要通過吸收、交換等方式從環境中得到所需資源。從這個意義上來說，組織不僅因需要汲取資源而受制于環境，同時也因向其他組織提供資源而與之構成相互依賴的關系。非營利組織與政府之間的關系也遵循了這一邏輯，基于“政府失靈”的非營利組織發生學理論，或源自政府職能轉變的切實需求，都說明了非營利組織所提供的服務或其他功能可以作為一種能夠替代政府原有職能的資源。如此，二者之間因均掌握了對方所需的優勢資源而形成了相互制約、相互依賴的關系，②Cho，S. & Gillespie，D. F.A，Conceptual Exploring the Dynamics of Government-Nonprofit Service Delivery. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，35（3），2006，PP.493-509.這不僅扭轉了非營利組織被動的單向服從地位，③張杰華：《空間需求與資源依賴：政府與非政府組織的合作關系》，《黨政干部學刊》2010年第2期，第46-48頁。并且充當了政府亟需的外部環境。

然而，我國非營利組織尚處于發展的初期階段，政府與非營利組織之間的資源交換、依賴顯然還未能呈現薩德爾（Saidel）所提出的“較強對稱性”特點，④Saidel Judith R. Resource Interdependence：The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organization. Public Administration Review，1991.51（6），PP.543-553.相反的，二者之間具有明顯的不對稱性。一方面，非營利組織對政府物資、經濟方面的依賴自不用多說，除此之外，政府及其官員的“名人效應”、公信力等政治資源也是非營利組織所需求的，這就使其在較廣范疇和較深程度上對政府資源有著強依賴性。另一方面，就政府而言，非營利組織所提供的公共服務并非不可替代的，在與事業單位共存的環境中，非營利組織的組織優勢難以體現。⑤汪錦軍：《浙江政府與民間組織的互動機制》，《浙江社會科學》2008年第9期，第31-38頁。因此，政府與非營利組織之間的依賴關系主要由非營利組織指向政府，這種資源逆差構成了非營利組織與政府的非對稱性依賴關系。⑥徐宇珊：《非對稱性依賴：中國基金會與政府關系研究》，《公共管理學報》2008年1月，第33-41頁。

組織參與環境互動的另一有效方法即是借力于政治機制，利用所屬的較大的社會系統制造一個對自己更有利的環境。組織通常可以通過參與選舉活動、向各級政府游說、雇用曾任職于政府部門的官員等方式來達到運用政治影響的目的。⑦唐文玉、馬西恒：《去政治的自主性：民辦社會組織的生存策略——以恩派（NPI）公益組織發展中心為例》，《浙江社會科學》2011年第10期，第58-65頁。在中國“大政府”、“強政府”的現實中，政府不僅對包括非政府屬性資源在內的各種資源具有絕對的控制力，同時還兼有賦予或削弱非營利組織合法性的權力。⑧唐文玉：《如何審視中國社會組織與政府關系》，《公共行政評論》2012年第4期，第145-163頁。在這種情況下，中國非營利組織多選擇“去政治”的策略以獲得更大的生存空間，⑨唐文玉、馬西恒：《去政治的自主性：民辦社會組織的生存策略——以恩派（NPI）公益組織發展中心為例》，《浙江社會科學》2011年第10期，第58-65頁。即便是一些極具抗爭傳統的環保組織的例子，⑩梁瑩：《城市夾縫空間的綠色力量：環保社區社會組織生長的社會政策邏輯》，《人文雜志》2013年第6期，第112-119頁。也喪失了原有的特質，“參與政治”似乎成為了不切實際也絕非理性的選擇。而“聘用曾任職于政府部門的官員”在中國也有著另一番景象，它并非普費弗爾（Pfeffer）所描摹運用政治影響的方法，而是政府通過“委派”而將控制權力延伸的手段。馬迎賢就曾指出我國非營利組織在“雙重管理體制”之下，理事會所應有的職能在“主管部門”的權力影響下消失殆盡。①馬迎賢：《非營利組織理事會：一個資源依賴視角的解釋》，《經濟社會體制比較》2005年第4期，第81-86頁。政府在資源、權力方面絕對的控制力抑制了非營利組織自主能動性的發揮，所以有學者提出非營利組織應當以市場為導向，通過顧客本位的思想適應和減少組織外部環境的控制。②胡楊成、蔡寧：《資源依賴視角下的非營利組織市場導向動因探析》，《社會科學家》2008年3月，第120-123頁。

（二）新制度主義

新制度主義視角對非營利組織的研究主要集中于對后者“合法性”的研討上，制度學派結合了韋伯和帕森斯二者對“合法性”的釋義，既包括了法律等至高層面的權威塑形作用，也融合了環境的文化特征品評。③[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，商務印書館1997年版，第241頁。④[美]帕森斯：《現代社會的結構與過程》，梁向陽譯，光明日報出版社1988年版，第21頁。⑤[美]W. R.斯科特、李國武：《對組織社會學50年來發展的反思》，《國外社會科學》2006年第6期，第7-14頁。合法性機制在約束組織行為的同時也可助其提高社會地位，促進組織間的資源交往。因此高丙中將社團的合法性分解為法律合法性、政治合法性、行政合法性和社會(文化)合法性，⑥高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》2000年第2期，第103-105頁。這一概括為我國非營利組織合法性研究提供了基本思路。

法律合法性是通常意義上所指的狹義合法性概念，尤指非營利組織依法注冊成立而獲得的合法性。林莉紅指出合法性在現代法治與法制語境下應釋義為“合法律性”、“正當性”，并從法學的角度將這種“合法律性”的合法性概念進一步細分為宗旨合法性、活動合法性和組織合法性。⑦林莉紅：《民間組織合法性問題的法律學解析——以民間法律援助組織為視角》，《中國法學》2006年第1期，第37-46頁。

政治合法性對非營利組織的意識形態作出了限定，要求其必須符合國家的思想價值體系。行政合法性的獲得則以遵守行政部門規章制度為前提，可以說是政治合法性的具體體現。具有官方背景或體制內生的非營利組織借由體制而生，對政府資源、人力等的依賴是其尋求合法性的根本原因。自下而上發展起來的非營利組織，組織本身的民間性與自發性在某種程度上與行政秩序存在著微妙的張力，但或是以控制自身規模來示弱并宣告忠誠，或是以配合政府工作淡化政治來獲取“去政治”的自主性，⑧唐文玉、馬西恒：《去政治的自主性：民辦社會組織的生存策略——以恩派（NPI）公益組織發展中心為例》，《浙江社會科學》2011年第10期，第58-65頁。或是選擇“鑲嵌”于地方政府的權力來提高在地方治理體系中的地位，⑨王詩宗、何子英：《地方治理中的自主與鑲嵌——從溫州商會與政府的關系看》，《馬克思主義與現實》2008年第1期，第101-107頁。極力弱化或粉飾非營利組織對政府具有威脅性的一面，以克制的姿態迎合以獲得信賴是多數組織的選擇。政府對制度和資源上的控制和裁量權使行政合法性成為了具有中國特點的一種合法屬性，更為重要的一點是，法律合法性的缺失可以通過行政上的合法化來彌補，這對草根組織具有重要的實際意義。

行政合法性是政府所賦予非營利組織的認可，而社會合法性則是與民間規范相統一，來自社會的認可。服務社會公共利益是非營利組織的本質屬性，這也說明了社會合法性是“合法性”的重要基礎，即使是具有官方背景的組織也不能忽視社會合法性的規范，體制內的社會組織不僅對國家而且對社會環境也有著一定依賴，需要從社會汲取資源，獲得支持與認可，⑩鄧寧華：《“寄居蟹的藝術”：體制內社會組織的環境適應策略——對天津市兩個省級組織的個案研究》，《公共管理學報》2011年第3期，第91-101頁。田凱對中國慈善組織進行研究之時所發現的“非協調約束”也有力地說明了這一點。(11)田凱：《非協調約束與組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關系的理論框架》，《中國行政管理》2004第5期，第88-95頁。非營利組織因其自身性質、目標、愿景等的不同對合法性的依賴與需求也有所差異，但社會合法性是統合各合法性關系的根本原則。(12)段華洽、王榮科：《中國非政府組織的合法性問題》，《合肥工業大學學報（社會科學版）》2006年第3期，第97-103頁。

制度環境以合法性規制組織行為，并以趨同現象作為影響組織決策與行動的表現，因此趨同現象成為新制度主義應用于我國非營利組織研究的又一主題。張耀華借用迪馬奇奧（Di Maggio）和鮑威爾（Powell）提出的三種導致組織趨同的機制對深圳市社會工作機構的同構現象進行考察。①張耀華：《深圳社會工作模式生成的制度同構理論分析》，《社會工作（學術版）》2011年第11期，第54-57頁。他指出，深圳市社會工作的發展源自政府的推動，借鑒香港先進經驗，同時注重社會工作專業化和職業化發展進程，這些因素促成了強迫機制、模仿機制以及規范性機制的形成。亦有學者認為新制度主義有較強的解釋力，并運用它考察了非營利組織理事會在趨同現象中的作用。②馬迎賢：《基于新制度主義的非營利組織理事會研究》，《商業時代》2007年第31期，第67-79頁。

三、行動與策略：以行動實踐為中心的微觀研究

以宏觀理論作為研究工具有兩方面的弊端：一來注重關系判定，以靜態示人，從而忽略了政府與非營利組織間互動中你來我往的實戰交鋒；再者處于不同發展階段、具不同類型的非營利組織間存在較強的異質性，其與政府間的關系多有不同且不斷變化。③Unger，Jonahan & Anita Chan，Associations in a Bind：The emergence of Political Corporation，In Associations and the Chinese State：Contested Spaces，edited by Jonathan Unger. Armonk：M.E. Sharp，2008.因此有學者提出對中國非營利組織的研究應當關注組織在特定制度下的行動，④Pei，Minxin.，Chinese Civic Associations：An Empirical Analysis，Modern China，1998（3）.將政府與組織都放逐于“實踐”的微觀層面，以動態視角反觀二者的互動。結合文獻發現，法律合法性是影響非營利組織受政府部門接納程度、決定二者互動模式的重要因素，故下面以此為據分別對草根組織和具有官辦背景兩類組織的相關研究進行回顧。

在中國獨特的社會背景和政治權力結構之下，非營利組織難以脫離政府的支持而獨自謀求發展，⑤Xu，Ying，Ngan-Pun Ngai.，Moral Resource and Political Capital：Theorizing the Relationship between Voluntary Service Organization and the Development of Civil Society in China，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2011（2）.學者們通過對草根組織個案的實證研究雖然發現了形式繁多的行動策略，但其實質是在不斷尋求“合法化”的過程，歸結起來可概括為四種方式：首先是與政府保持一致，甚至積極尋求國家體系的吸納，環境保護組織常被視作公民社會的重要組成，⑥Bao，M. H，Environmental NGOs in Transforming China”Nature and Culture，Vol.4，No.1，2009，P.1.但在中國“分類控制”⑦康曉光、韓恒：《分類控制——當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期，第73-91頁。的管控設計下卻舍棄了抗爭與制衡的特質，轉以支持國家總體目標與政策的行動來換取行政上的合法地位，以及組織自身相對的自主性。⑧Knupp，Elizabeth，Environmental NGOs in China：An overview，China Environment Series，1997（1）.⑨Ho，Peter，Greening without conflict？Environmentalism，NGOs，and civil society in China，Development and Change，Vol.32，2001，PP.893-921.⑩Lin，The-Chang，Environmental NGOs and the Anti-Dam Movements in China：A Social Movement with Chinese Characteristics，Issues & Studies，2007（4）.其次，基奇-馬克思（Keech-Marx）曾指出，中國的非營利組織依賴于國家的支持，至少是容忍的態度才可能得到生存機會，(11)Keech-Marx，Samantha，Airing Dirty Laundry in Public：Anti-Domestic Violence Activism in Beijing. In Associations and the Chinese State：Contested Spaces，edited by Jonathan Unger. Armonk：M.E.Sharp，2008.而政府對草根組織“非法”存在采取默許的態度，這主要要歸功于后者的“自我克制”，(12)趙秀梅：《中國NGO對政府的策略：一個初步考察》，《開放時代》2004年第6期，第5-23頁。它們在強化自身助手作用的同時弱化或隱去壓力集團的角色。再次是活用“關系”，政府和草根組織之間存在著“社會潛網”，(13)張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略——以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期，第133-151頁。一方面政府通過不斷向草根組織滲透這種“非正式政治”來實現“降低交易成本和實現效用互惠”，同時草根組織通過私交等對政府的“非制度性依賴”，(14)葛亮、朱力：《非制度性依賴：中國支持型社會組織與政府關系探索》，《學習與實踐》2012年第12期，第70-77頁。以非正式渠道實現正式規章下不能之事。最后是精于服務以謀求社會認同，具有存在的價值性是中國草根組織生存的前提，①Spires，Anthoy J.，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State：Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs，American Journal of Sociology，2011，117（1）.通過提升服務績效和注重汲取社會資源等獲得政府以及社會的認同和信任感，②鄧莉雅、王金紅：《中國NGO生存與發展的制約因素——以廣東番禺打工族文書處理服務部為例》，《社會學研究》2004年第2期，第89-97頁。并以此改善制度與資源雙重制約下的匱乏局面，獲得發展有利條件。

具有官方背景的組織主要從以下幾方面和政府存在千絲萬縷的聯系：從組織發端來看，這類組織的出現與政府改革具有密切的關聯，它們或是由黨政機關直接創辦，或是由體制內機構轉變而來，③Ma Qiusha，Nongovernmental Organizations in Contemporary China：Paving the Way to Civil Society？London：Routledge，2006.是政府職能社會化的產物；④賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰略研究》，清華大學出版社2005年版，第70頁。從資源方面來看，組織的各種物質資源、組織資源等來自于黨和政府相關部門，且在其權力控制之下；從功能角度來看，此類組織承擔著黨政機關之前的任務職責，以政府的附屬機構的角色發揮著作用；⑤邱莉：《社會政策視角下的非營利組織》，《東岳論叢》2007年5月，第32-37頁。從組織架構來看，為了達到對組織的持續監管，組織的領導層往往由政府部門委派，或由退休領導出任。具有官方背景的非營利組織所表現出的是“制度的雙重性”，⑥Ding Xueliang，Institutional Amphibiousnesss and the Transition from Communism：The Case of China，British Journal of Political Science，1994（3）.在其看似獨立非營利組織屬性的表象背后是寄生于國家體制、與政府休戚與共的內質。此類組織處于一種高度依賴政府的狀態，它以組織宗旨和總體目標服務于國家體制作為交換謀求國家的保護，使得國家與社會相互滲透。陸藝藝（Yiyi Lu，音譯）曾挑戰了這一觀點，通過對中國青少年發展基金會等官辦非營利組織的研究指出，具有官辦背景的非營利組織也有尋求獨立自主的愿望，具有“依附性自主”的特征。⑦Lu Yiyi，Non-Governmental Organizations in China：The Rise of Dependent Autonomy. London and New York：Rouledge，2009.但以“依附”為前提的“自主”卻恰恰向我們表明了官辦組織雖努力改變和政府形成的受控關系，但卻仍無法完全脫離政府而獲得真正的自主。

四、總結與評述

中外學者從不同側面對我國非營利組織和政府之間的關系做了豐富的研究，為我們認識和了解我國非營利組織發展境況、面臨的阻礙等議題提供了詳實的資料，這些成果直接或間接地為重建國家與社會良性關系提供參考。通過對文獻的梳理也發現一些問題值得提掇出來探討與商榷。

首先是宏觀層面兩者關系界定的困難與理論適切性問題。在以公民社會和法團主義為主要視角的宏觀研究中，“國家”和“社會”作為兩個獨立的研究主體被拿出來進行討論，這不禁讓人思考，“社會”的邊界在哪里，它是否業已在我國建成？這是眾多學者想要探討的問題，也是國家與社會視角的研究基礎，但反觀我國社會變遷的過程中卻缺少了公民社會的參與，⑧李友梅：《中國社會生活的變遷》，中國大百科全書出版社2008年版，第58頁。國家和社會之間雖然有分化的趨勢，但實際卻經歷著“分化——整合”的同一進程，⑨李婷婷：《當代中國國家——社會關系研究論域與展望》，《社會主義研究》2011年第6期，第129-135頁。兩者未能真正的分離，這就使公民社會理論或者以公民社會初建為理論前提的法團主義，均在解釋我國非營利組織與政府關系中缺少了基礎和立場，也使宏觀研究面臨挑戰。

另一方面，從國家與社會視角入手，通過對現象的總結最終得到一個有關二者關系的靜態判定結果，而在此過程中非營利組織的行動策略、行動能力以及因此而引起的外部環境變化都被忽視了。當然，宏觀的研究視角也難以洞察到組織的微觀行動，這就使我們有必要重新審視開展研究的意義了，雖然總結性分析能夠幫助我們厘清非營利組織現階段發展境況，但是難以為第三域的后續發展指明方向。

其次是中層理論研究中組織能動的缺失。以新制度主義為視角的研究圍繞著有關“合法性”的討論愈走愈遠，政治以及行政合法性成為了他們解讀非營利組織行動的依據，無論是具官方背景的非營利組織還是草根組織，在這一視角下都以迎合政府要求而展開，它們或是服從主管部門規制，或是選擇“去政治”的方式，抑或是主動尋求“吸納”，并以此來爭取政府信賴，獲得發展先機。這一部分研究中，在過于強調對行政合法性討論的同時忽略了對社會合法性的關注，非營利組織的自主行動的可能和寶貴經驗被忽視了。

如果說組織所表現出來的被動是新制度主義理論假設使然，那么借由資源依賴理論而開展的研究應更多關注于組織與環境的互動，注重組織適應、改造和重塑環境是該理論的優勢與特點所在。然而在我國學者的分析中，資源依賴多被看作是一種非營利組織在資源制約下的依賴狀態，而對其采取何種策略，如何改變依賴狀況加以關注。在這種悲觀預判下對非營利組織與政府關系進行考察，不僅是對資源依賴理論的片面理解和運用，更是對結構與行動相互作用的錯誤分析。

前人的研究為我們提供了借鑒，也使我們反思。基于以上的討論筆者認為，非營利組織是具有能動性的，當它所依賴的外部環境或社會結構難以適應其發展的時候，它便有塑就更有利環境的要求，我們應當關注非營利組織在能力等方面的發展，注意發現非營利組織參與環境，甚至改變環境的能力和經驗。另一方面，政府對非營利組織的作用并非是基于某種固化狀態下的影響，不應僅僅以靜態關系判定兩者之間的關系，其實兩者之間相互作用、相互影響，并在互動中不斷形成新的關系模式，所以應以動態發展的視角理解這一過程。

（責任編輯：徐澍）

社會學與社會工作

From Macroscopic to Molecular：A Literature Review on the Relationship between NGOs and Government

ZHANG Xue
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract:Since the 1980s，various non-government organizations (NGOs) have been developed rapidly. The developing background，path and characteristics of the NGOs in China are different from those in the West，therefore the relationship between NGOs and government become the research focus of scholars at home and abroad. The macro researches focus on the relationship between government and NGOs，and the meso researches discuss the interaction between the NGOs and the environment，while the micro level focus on the action strategy of NGOs. This paper selects the representative theories among macro，meso and micro researches，in order to comb the literature and comment the relationship between NGOs and government.

Key words:NGOs；government；relationship research

[作者簡介]張雪，華東理工大學社會與公共管理學院社會學博士研究生。

[中圖分類號]C916

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-7672（2016）02-0025-09