環境監管全過程存在的問題及新模式探索——從醫藥企業的環境問題引發的思考

張廷洲，晏　威

(咸寧市環境保護監測站，湖北　咸寧　437100)

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環境監管全過程存在的問題及新模式探索
——從醫藥企業的環境問題引發的思考

張廷洲，晏威

(咸寧市環境保護監測站，湖北咸寧437100)

摘要：從一家醫藥企業因超標排放導致停產整頓的環境問題，引出環境監管全過程存在的問題，即企業的重審批輕驗收、重投入輕論證和重建設輕監理，及環保部門的宣傳、服務、監管機制和能力不足等方面問題。針對這些問題，應從環評審批源頭、“三同時”驗收過程、環境監測過程、環保專項行動、環境稽查過程、末端環境信訪應急等六個方面來積極探索環境監管全過程新模式，并提出進一步加強早期介入、環保監理和隊伍能力建設的建議，以真正意義上實施建設項目的全過程監管，確保企業的正常生產和環境質量安全。

關鍵詞：環境污染；環境監管全過程；提前介入；強化監管；能力建設

一家醫藥企業因超標排放而被責令停產整頓，造成了巨大的經濟損失，也嚴重影響了公司形象。該企業由于生產過程中產生的有機廢氣回收裝置不完善，未得到回收的有機污染物以氣態或液態的方式排入環境中，對周圍環境造成了極大影響，從而不僅引起了周邊企業及群眾的強烈反響和多次投訴，網民對企業惡臭問題的熱議，還被省經濟信息內參刊登了相關內容，引起了省、市政府領導的高度關注。

通過對醫藥企業進行深入剖析，和對環保工作流程的深入研究，發現其根本原因在于“環境監管全過程”中存在問題。

環境監管全過程，是指企業從立項到后續生產，在環保部門至少要經歷的獲取總量指標、環評審批、建設期間環境監理、“三同時”驗收、生產日常監管及后督查六大工作環節的監管。六個環節中，企業和環保部門任一方對任一環節落實不到位，都會出現難以科學判斷企業存在的環境問題，難以采取行之有效的措施予以避免或杜絕環境污染，難以確保企業正常安心生產和環境質量安全，特別是對于環境污染隱患較大的企業。依法開展環評監管，突出環評全過程監督管理，強化責任追究，加大信息公開和公眾參與力度，對發揮環評源頭預防環境污染和生態破壞的作用，促進經濟和社會全面、協調、可持續發展意義十分重大。[1]

一、從醫藥企業的環境污染，引出環境監管全過程存在的問題

深入剖析這家醫藥企業的環境污染問題，從企業和環保部門兩個方面著手分析環境監管全過程存在的問題。

(一)企業方面

1.重審批輕驗收

企業對環保有關法律法規掌握不夠全面，對環評認識不到位，對環保工作不夠重視。部分企業認為開展環境影響評估的目的僅僅是為了通過環保部門審批，盡快辦理其他后續行政審批事項，為早日開工建設奠定基礎。企業辦理環評手續純粹是為了拿到一紙批文，而沒有仔細研究環評報告和環評批復對企業在污染防治方面提出的各項要求。導致項目雖通過了環評審批，但忽視了環保污染防治要求，對企業應該落實的污染防治措施，不按規范要求落實，致使“三同時”措施落實不能滿足要求，遲遲不能通過環保驗收，造成了嚴重環境隱患，也給企業造成嚴重經濟影響。

2.重投入輕論證

隨著環保宣傳力度的加大，企業在對環境保護的認識有一定程度的提高，也認識到搞好環境保護是需要投入的，但由于沒有對環保投入與帶來的環境效益進行充分論證，而導致盲目投資，環境問題未能得到有效解決，企業自身也感到冤屈。如這家醫藥企業前期環保投入達1 000多萬元，占項目建設期投資的10%，但沒有對污水治理工藝進行充分論證，導致設計處理能力不能滿足實際需求，污水不能實現達標排放，同時惡臭氣體的排放嚴重影響周邊環境。

3.重建設輕監理

環境治污工程的監理是指環境監理機構受項目建設單位委托，依據環境影響評價文件、環境保護行政主管部門批復及環境監理合同，對項目施工建設實行的環境保護監督管理。其根本目的在于：提高環境影響評價的有效性，實現工程建設項目環保目標；落實環境保護設施與措施，防止環境污染和生態破壞；滿足工程竣工環境保護驗收要求。

目前，大多數企業均具有一定的環保意識，并建設廢水、廢氣等治理設施。但由于大多數項目建設過程中缺乏環境監理，使得環保措施和設施“三同時”很難落實到位、甚至出現未經批準建設內容擅自發生重大變動、私設暗管違規偷排等違法違規現象，導致最終無法通過環保竣工驗收，同時也給項目建成后的環境監管造成困難。由此引發的環境污染和生態破壞事件時有發生，有些環境影響不可逆轉，有些環保措施難以補救。

(二)環保部門方面

1.宣傳有待進一步深化

隨著環境保護事業的不斷發展，人民群眾對環境保護的期望不斷提高，環保工作越來越向著規范化、透明化發展，各項環保法律法規、政策措施及相應的要求正在不斷快速的更新、完善。環保部門如不能及時、有效的向企業和群眾進行宣貫，將難以讓這些政策措施公布于眾、深入人心。比如，很多企業都只知道項目建設之前要辦理環境影響評價手續，而不清楚項目建設過程中，要按照環評及批復意見落實各項環保措施，也不清楚項目建設完成后，要申請建設項目“三同時”驗收等。

2.服務有待進一步優化

環境保護是監管和執法，更是服務。雖然環保工作一直以調整產業結構，轉變經濟發展方式，和服務地方經濟健康、可持續發展為目的，但是隨著城市經濟的快速發展，招商引資的項目日益增多，環保部門在做好服務的過程中，只能按事情的輕重緩急、項目的大小、環境的影響程度等因素來逐步落實，難以面面俱到，有待進一步優化服務理念。

3.監管機制有待進一步完善

企業從立項到投產，在環保至少要經歷五道審批關，但當前環境監管機制中，責任不明確，監管部門之間信息既不對稱，也沒有共享，部門間協調、協作、聯動機制不健全，無法形成全過程環境監管格局，尚不能對項目建設、投運、試生產、正常生產進行全過程有效監管。如部分項目甚至沒有監管人員進行過現場檢查，項目何時開建、何時建成、何時投運、是否符合審批要求均弄不清；環保措施和要求在建設過程中未得到認真落實，到驗收階段才暴露問題，且許多問題已難以補救，造成不利環境影響，使得環境違法行為得不到及時查處和糾正，也縱容了企業的違法行為。

4.能力有待進一步加強

環保基礎設施建設仍然滯后，環保能力建設較為薄弱，環境監測、環境標準化建設達不到上級要求；人員隊伍素質能力建設與環保事業日益發展的工作要求不匹配；環保工作存在管理體制不順，監管力度不夠等問題，不能適應環保新形勢的需要。由于現有的環保能力不足，在企業出現環境風險時，難以提前介入，以把環境風險扼殺在搖籃中；在發現企業環境違法時，難以及時采取相應的執法、管理手段，以讓企業付出相應的違法成本。

二、積極探索環境監管全過程的新模式

針對環境監管全過程中存在的上述問題，當務之急應是尋求探索出一條適合城市發展實際的全過程環境監管模式的新道路，以真正意義上實施建設項目的全過程監管。經過反復深入調查研究，我們認為應當從以下六個方面著手。

(一)從環評審批源頭上強化監管

結合地方市并聯審批制度改革，使環評審批真正成為各部門審批的前置條件；同時加強局系統內部的溝通與聯系，推進環評、審批、環保治理、驗收監測、排污收費等環節“一體化”管理，即在項目審批前期環境監察、環保治理提前介入，在審批后期環境監測及時跟進，切實保證環境管理各項職能工作的正常開展。

(二)從“三同時”驗收過程中強化監管

要嚴格按照《建設項目環境保護管理條例》和《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》的有關規定，加大對工程建設項目建設過程中和試生產驗收管理的監督檢查力度。督促發生重大變動未辦理重新報批手續、環保措施滯后主體工程建設進度、施工期環保措施未落實、防護距離內居民搬遷和區域替代等進展緩慢、未按要求開展環境監理、久拖不驗的建設項目及時整改，對存在重大環境違法行為的建設項目要及時調查取證或處罰，全面推進驗收工作。

(三)從環境監測過程中強化監管

環境監測作為環境管理的技術支撐，環境監測工作是引領環境管理工作開展的窗口。要充分發揮環境監測在環境管理中的基礎性作用，在出現環境質量變化的時候，通過監測數據分析原因，并能提出相應的對策和措施。

(四)從環保專項行動中強化監管

環保專項行動是近幾年環保工作的重點，每年一個專題，重點對某些行業進行專項整治，并收到了一定成效。要充分利用專項行動，進一步強化對企業的監管。

(五)從環境稽查過程中強化監管

上級部門通過環境執法稽查,依法強化環保法律法規的有效執行,有效落實各項環境保護方針政策,糾正違規行為,懲治違法行為,凈化執行環境,推動環境事業的健康發展。可以借助上級部門的力量，加大對一些執法難的企業的監管。

(六)從末端環境信訪應急上強化監管

積極探索環境監管責任追究機制，以環境污染投訴事件為引子，深入分析造成環境污染事件的原因和本質，倒查建設項目在環評、環境監理、試生產、環境監測、“三同時”驗收、環境監管、環境監察、污染防治等監管環節中存在的各類違法違規行為、失職瀆職行為、弄虛作假行為，一經查實，嚴肅查處，切實保證環境保護法律法規的貫徹實施。

三、建議

(一)切實做好環保審批提前介入服務工作

建立健全環保同各級經濟開發區、招商局、市發改、規劃、土地、交通、經信委、水利等部門聯動工作機制，主動加強部門間的溝通和聯系，及時掌握項目信息。幫助企業了解環保審批程序，做深、做細環評前期工作及順利快捷通過環評審批；幫助企業提前了解制約環保審批的主要因素，對不符合生態環境功能區規劃、不符合產業政策、不符合總量減排、不符合環境質量要求、不符合公眾參與要求等的項目，及時提醒，提出意見，避免出現項目做了大量前期工作，進入環評審批階段被否決的被動局面。對于通過環保提前介入否決的項目，審批科應在第一時間將項目信息告知環境監察部門，環境監察部門要強化對該項目擬建地點的日常監察工作，避免企業蠻干。

(二)積極推進建設項目施工期的環境監理

政府可出臺加強建設項目環境監理的有關文件和政策，出面協調環保與住建委完善施工期工程監理制度，強化部門聯動，督促監理單位履行環保監理責任，落實“三同時”的要求。

環保部門應積極開展技術規范體系建設工作，制定《建設項目環境監理技術指南》、《建設項目環境監理實施方案編寫大綱》等，指導環境監理工作。同時，擬定監理人員培訓工作計劃，提高環境保護監理人員業務水平，以充分發揮環境監理單位作用。審批科應在建設項目環評和批復中，明確要求項目建設期間進行環境監理，否則環境保護行政主管部門不予辦理試生產核準手續和竣工環境保護驗收。通過利用專業隊伍，加強環保的監管力量，彌補環保技術力量、人員的不足。監理單位須接受環保主管部門相關科室和單位的監管。

(三)全面加強環保隊伍能力建設

進一步加大環保投入，加強環保經費保障力度。適當增加環保部門人員編制，以應對日益復雜的環境形勢和人民群眾日益高漲的環境質量要求。全面增強環境監測、監察標準化能力建設，以達到相應的標準化建設要求；全面提高人員隊伍素質和經費保障力度。

文獻標識碼：A

中圖分類號：X32

收稿日期：2015-10-25

文章編號：2095-4654(2016)01-0004-03