從教育改革法治化視角看美國《每一個學生都成功法》

張 力

(教育部教育發展研究中心，北京 100816)

從教育改革法治化視角看美國《每一個學生都成功法》

張 力

(教育部教育發展研究中心，北京 100816)

在評價美國《每一個學生都成功法》(ESSA)之前，讓我們先回顧一段近代教育史。110年前我國清末西學東漸，廢科舉興學堂，開始學的大致是經由日本舶來的歐陸學校制度，到民國初期，學校制度才向大洋彼岸的美國靠攏，以至于新中國基本學制至今還保留某些美制特點，如基礎教育“六三三”學制。當然，中美兩國教育制度雖有前述淵源，但一個世紀過去，現存差異甚大，這也僅僅是表象，背后是兩國政治制度、社會制度、文化傳統的顯著差異(張力，2012)。考慮到比較教育早已走過國別評析的階段，進入深層次研究，現在觀察美國教育改革動向，就不完全是從政策內容來研究什么能為我所用，而是更多分析美式教育改革法治化的決策機理與執行機制，至于其中的可借鑒之處，則需斟酌。

一、新世紀美國教育改革兩個法案的關系

翻看一下2001年底小布什總統推展《不讓一個孩子掉隊法》(NCLB)的背景資料，有分析認為，此舉開辟了美國聯邦層次強化共性教育政策的新紀元。以往美國聯邦層次的教育立法，陸續也有多次，均沒有引起如此大的關注，而當前ESSA法案的出臺，同對NCLB法案的繼承與糾正有一定關系，所以，需要概要分析兩個法案的關系。

NCLB法案是美國第一部規定對學生進行常規標準化測試的法案，而測試結果將會用來作為劃分學校每年是否取得足夠進步的關鍵問責制杠桿。從近十年推展情況看，民主黨議員抱怨此項政策并未使更多弱勢群體收益，但問題是，關于評估學校進步程度測試計算方法曾受到不同州(包括共和黨執掌的州)的反對。不能否認，當時聯邦教育部長佩奇(Rod Paige)在各州游說落實執法付出極大努力，但因職權有限，很難抱有太大變通的態度，也給在野民主黨掌控的州以聯邦政府不體諒地方執法實際困難的口實，在其任期內大概只游說了39個州。最后，還是小布什總統出面，允諾給各州更多執法靈活性，特別在第二任期內換斯佩林斯(Margaret Spellings)做聯邦教育部長，通過與州簽署“松動協定”來縮小規定動作范圍，達到改進學校質量的有限目標，結果是教育質量水平有所改觀，但與NCLB法案執行的預期效果尚存較大距離。對此，有人認為NCLB法案通過時的共識是需要更多聯邦資金支持，然而小布什總統并沒有兌現承諾，甚至從未提議過聯邦政府撥付相關款項(劉明鈺等，2012)。

接下來，輪到奧巴馬2009年任總統，公眾注意到，他曾用“暫停”方式答復社會關于NCLB法案是否接續的問題。同時，他需要兌現選舉中的承諾，加大公共教育投入，繼續改革教育體制，所以，在2010年推出《改革藍皮書》，在一定程度上與NCLB法案的部分要義對接，并通過后續“力爭上游”(Race to the Top)等項目，對各州實施“豁免”政策，并以小布什總統未曾有過的聯邦經費資助力度，推行民主黨主導的教育改革，簡而言之，“一方面，延續了多年來共和黨與民主黨政府達成默契的兩點共同原則：一是超越美國憲法將教育列為各州管轄事務的局限，強調由聯邦政府領導和推動教育改革；二是通過制訂教育標準、測驗、擇校、責任制及不斷調整并繼續提供資助的措施提高學生學業成績。另一方面，并非受共和黨原有教育政策框架限制，而是提出了較多以低收入階層為優惠對象的教育主張。”(周滿生，2012)

眼看奧巴馬總統多措并舉，致使NCLB法案名存實亡，2013年7月，共和黨主導的眾議院曾通過一個NCLB修正法案，由于參議院未響應而未果。隨后的兩年半中，兩黨與各利益相關群體進行多次博弈，終于在2015年12月達成基本共識，參眾兩院分別以85-12和359-64的壓倒性投票結果通過了ESSA法案，同年12月10日由奧巴馬總統簽署成為法律。

二、ESSA法案的實施前景研判

作為局外觀察者，對今后ESSA法案的實施前景，可做如下初步研判：

第一，ESSA法案之所以能夠高票通過，是因為保留了NCLB法案的若干基本原則，即為所有學生提供高標準課程；堅持各州與地方問責制；繼續彌合各類學生之間學業差距；為所有學生配備高水平教師。這些也是當年國會以壓倒性多數通過NCLB法案的緣由，體現了兩黨在提升美國基礎教育質量上的基礎共識，所以，ESSA法案的生效不能完全歸于民主黨執政時期的政績。

第二，只要ESSA法案堅持教師工資、升遷、職位及其他待遇與工作績效掛鉤的導向，就與一些州的現行法令相沖突，州政府如要獲得ESSA法案撥款，將意味著要么修改地方立法，要么放棄聯邦專款。許多地方美國教師薪酬與資歷、學歷及資格證書相關，并不因所教學生成績好壞而改變，所以，ESSA法案還可能導致地方教師工會反對，就像過去對NCLB法案及“力爭上游”項目那樣，但程度不同而已。

第三，ESSA法案的通過，是以減少NCLB法案中的剛性要求和法定約束力為前提的，尤其是下移問責制削弱了聯邦教育部很大權力，當法案允許各州乃至學區在自行改革創新方面將起決定性作用時，已經造成各地可以各行其是的、相對寬松甚至放任的局面，這讓民主黨通過教育改革使更多弱勢群體受益的政治主張在一些地方可能流于形式。

第四，2016年是美國總統大選之年，從去年12月ESSA法案生效到今年11月選舉，預計將近一年內各州將無法靜心推動教育改革，任何州的改革決策都容易被視為政治立場選邊站的信號，尤其是保持中立的州更傾向于采取無所作為的方略。況且，處于大選熱戰中的媒體，為兩黨爭奪對未來民眾預期話語權搭建平臺，留給既定法案實施的信息渠道極為狹窄，教育改革法案無法構成民眾關注的焦點。如果民主黨勝選，則ESSA法案預設路線有可能繼續推展，但若共和黨勝選，則ESSA法案前景不明朗，即使是兩黨在國會教育改革立法所達成共識的平衡，依然存在變更可能。

三、美國教育改革法治化的主要特征

國內學界似乎有個觀點較為流行，以為美國自建國以來憲法規定了教育事務統籌權在地方，于是各州教育政策可有很大自由裁量的空間。但實際上，從NCLB法案到ESSA法案的出臺來看，聯邦和各州教育改革過程的動力機制和掣肘環節遠比想象的復雜，地方執法必然受到兩黨執掌州因素的深刻影響，至少體現出以下幾個特征。

第一，教育改革法案效力遠高于政府政策文本，教育改革在全國范圍內推展尤其需要于法有據。關鍵是在美國憲法框定的地方管理教育事務的法治環境中，聯邦層次教育法案在向民眾傳播及解釋時，要比教育政策更為堅定和便捷。

第二，州層次對教育事務的執法選擇性有憲法可依，即使國會法案也可選擇執行。體現執政黨價值取向的教育法案，在執政黨掌控的州會有更多優先選擇的可能，即使是在野黨執政的州，對執政黨主導的法案也可選擇執行，但若過于損害州自主性、或設計不夠高明、執法成本過大的法案，也可能遭致普遍的反對或抵制。

第三，教育法案執行選擇權固然在州政府，但在執行過程中必然受到學校和社會各界利益相關群體的制約，不同群體之間的利益訴求也需要博弈與協調，其中，教師可依托工會組織形成強大壓力，而學生及家長訴求表達較為松散。地方政府選擇教育改革法案所忌憚的公眾壓力，主要出于不同群體利益損益狀況，將通過選票方式得以體現。

第四，教育改革法案作為公共政策的一種實現形式，名義上，其決策權、執行權、監督權相互制約的機制是完整的閉環，但常常需要付出拖宕和低效的代價。法案配有聯邦財政專項撥款，推行效力要比沒有財力要強，州層次的響應程度會與聯邦資助強度成正比，也是進而說服學區支持改革的必要條件。

第五，在近期美國教育改革固化為聯邦法案的過程中，像早年科爾曼的教育公平報告、“國家處于危險之中”教改報告等專家咨詢成分正顯著弱化，盡管有網絡支持的自媒體可自由體現專家意見，但已淹沒于海量信息之中，難以匯聚成對兩黨教育政策的有效影響。由于兩黨各自依托的智庫足以完成教育改革決策所需的論證研究，幾乎所有全國性教育改革政策僅出自白宮和參眾兩院，越來越不展現為公共辯論。當然，各州自主開展的教育改革，繼續沿著法定權限運作，將更多吸引本地公眾的參與和監督。

張力.(2012).教育強國戰略(國家發展戰略研究叢書). 海南出版社.6.

劉明鈺等.(2012).10年了，美國“不讓一個孩子落后”了嗎？.中國教育報，2012-03-23.

周滿生.(2012).奧巴馬政府任內教育政策簡要盤點.國家教育發展研究中心《研究動態》副刊《熱點問題快報》，2012(2).

國家教育發展研究中心專題組(熊建輝、郭玉貴執筆).(2016).美國《每一個學生成功法》政策分析.國家教育發展研究中心《研究動態》副刊《熱點問題快報》，2016(4).