清晰的目標，艱難的歷程
——美國《每一個學生都成功法》簡析

趙 中 建

(華東師范大學國際與比較教育研究所，上海 200062)

清晰的目標，艱難的歷程
——美國《每一個學生都成功法》簡析

趙 中 建

(華東師范大學國際與比較教育研究所，上海 200062)

2015年12月10日，因美國《每一個學生都成功法》在這一天正式生效并取代實施于2002年初的《不讓一個孩子掉隊法》，而成為可以載入美國教育史冊的日子。僅在6天后的12月16日，《中國教育報》就以一種以往鮮有的效率整版刊文簡要介紹了該法的基本精神和主要內容(趙中建，2015)。

一、《每一個學生都成功法》：美國教育立法進程的必然結果

美國的教育立法，基本上可以分為兩類：一類是屬于民權法范疇的，以《1965年初等和中等教育法》(簡稱ESEA)為代表；另一類尤其因為某一事件或主題引發(fā)而專門通過的立法，尤以1958年的《國防教育法》和2007年的《美國創(chuàng)造機會以有意義地促進技術、教育和科學之卓越法》(其英文縮寫為America COMPETES Act，因此也直接簡稱為《美國競爭法》)為代表。

美國國會1965年通過的《初等和中等教育法》把聯(lián)邦的教育法規(guī)從一些單項、零散的法規(guī)發(fā)展成為全面性的教育立法，主要確立了聯(lián)邦政府在美國教育發(fā)展中的作用，其最重要內容就是“為教育低收入家庭的兒童給地方教育機構提高財供援助”的條款，即Title I(第一編)，“鑒于低收入家庭兒童特殊的教育需要，以及低收入家庭的集中對地方教育機構維持足夠的教育方案之能力的影響，國會因此聲明，聯(lián)邦的政策是向那些服務于低收入家庭兒童集中的區(qū)域的地方教育機構提供財政援助，以通過能特別有助于滿足教育處境不利兒童之特殊教育需要的各種辦法來擴展和改進它們的教育方案(包括學前方案)”(馬驥雄，1990)。這一旨在促進和確保教育公平的立法條款和聯(lián)邦政府政策與20世紀80年代以來的美國教育改革側重提高教育質量一起，構成美國政府教育政策方面的兩大目標，即促進教育機會均等和提高教育質量，從而成為20世紀80年代以來美國歷屆政府，無論是民主黨還是共和黨政府，在教育領域最為清晰的目標。

自1983年《國家在危急中，教育改革勢在必行》報告開啟教育改革以來，尤其自1990年美國教育首腦會議召開及作為美國教育改革戰(zhàn)略的六項全國教育目標宣布以來，希望國會通過對《初等和中等教育法》予以修正并獲得再授權以提升聯(lián)邦政府在全國教育事務中之作用的呼聲日漸突顯。作為教育首腦會議的一項后續(xù)行動，老布什政府曾提出《美國2000年教育優(yōu)異法》(The AMERICA 2000 Excellence in Education Act)的立法提案，但遺憾的是美國國會未能批準這一包括一攬子計劃的立法提案。老布什總統(tǒng)的這一未竟努力卻由民主黨的克林頓政府實現(xiàn)了，其集中體現(xiàn)是1994年經國會通過的《2000年目標：美國教育法》(GOALS 2000: Educate America Act)，首先規(guī)定了八項全國教育目標，即在原先布什政府提出的六項全國教育目標的基礎上再增加了兩項目標。這是對《初等和中等教育法》的一次再授權。2002年1月生效的《不讓一個孩子掉隊法》則是又一次再授權，尤其增強了聯(lián)邦政府在全國教育事務中的作用，并以立法形式要求落實的若干舉措。同樣，《每一個學生都成功法》在國會參眾兩院的高票通過，是民主黨奧巴馬政府入主白宮后長期努力的結果，其亮點可以歸納為減弱聯(lián)邦管理權力，恢復地方權力，賦予家長更多權利(Executive Office of the Presicdent,2015)。

二、理想目標與實踐結果的差距

美國每一次的教育改革及其重大舉措如政策報告或教育立法都有比較清晰的目標指向，但似乎并不是所有的理想目標都能成為現(xiàn)實。在美國教育發(fā)展史上具有里程碑意義的《國家在危急中：教育改革勢在必行》報告對當時美國基礎教育存在的問題、產生問題之原因及如何進行改革都給予了充分的闡述，并提出了尤其旨在提高教育質量的改革目標。在20年后的2003年，美國教育部曾組織了一次座談會，以《國家在危急中》誕生20年來給美國教育帶來的影響為主題，來分析教育改革的得失成敗。與會的美國胡佛研究所高級研究員Chester Finn認為，1983年以來，“政府已經為學校投入了大量的精力、決心、行動和資金，但談及學校的進展，似乎少有證據(jù)可以加以證明。”“《國家在危急中》報告的產生與發(fā)布對美國來講是一個重大事件，但是它所起到的震驚國人的作用遠比改進教育的功能大得多。這份報告通過改變美國全國教育對話而對國家的教育作了持續(xù)的努力和貢獻。它搭建了一個舞臺并且把觀眾帶到演播室里來，但是它本身未能表演戲劇。”(趙中建，2004)

同樣，《2000年目標：美國教育法》規(guī)定的八項目標中的第七項規(guī)定了“全國的教師，為了繼續(xù)改進其專業(yè)技能并有機會獲得教授所有美國學生，且使他們掌握為21世紀做好準備所必需的知識和技能的機會，要參加各種進修計劃”。顯然，如果實踐結果與當初的理想目標相吻合，《不讓一個孩子掉隊法》就不必承認美國學校面臨合格教師和校長嚴重短缺的窘境，并提出從2002年秋季起根據(jù)該法第1編(Title I)撥付經費而招聘的教師必須是“高度合格的”；如何建立高素質教師隊伍就不會依然是一個非常嚴重的問題，美國中小學科學和數(shù)學教師的嚴重短缺現(xiàn)象也就不會依然存在。同樣，當年布什總統(tǒng)在簽署《不讓一個孩子掉隊法》儀式上如此評價了該法之意義：“我們國家的公立教育開始了一個新時代，一個新紀元……美國的學校將走上一條新的改革之路，一條新的結果之路……從而確保美國的每一個兒童受到一流的教育。”(趙中建，2002)立法目標是如此明確，如更強的績效責任、適當年度進步、全州性的統(tǒng)一考試、失敗學校及其重組乃至被上級接管等，但10多年來的改革成效似乎依然不盡人意。奧巴馬總統(tǒng)在論及《每一個學生都成功法》取代《不讓一個孩子掉隊法》時認為：后者在實現(xiàn)目標方面“更多的是一種負擔而不是一種幫助”，“《不讓一個孩子掉隊法》的目標是正確的，承諾教育每一個兒童的教師都是優(yōu)秀的教師——這是要做的正確的事情，這是正確的目標。更高的標準是對的，問責也是對的……但拒絕教師、學校和各州為實現(xiàn)這些目標所需要的東西，則是無法實現(xiàn)目標的。這就是我們?yōu)槭裁幢仨毿拚恫蛔屢粋€孩子掉隊法》的原因”。

三、教育改革依然任重道遠

目標與實踐存在差距，成就與問題依然并存。美國自1983年以來的改革之路呈現(xiàn)出一種鐘擺現(xiàn)象，但似乎又是一種循環(huán)，一種螺旋式上升的循環(huán)。華盛頓教育政策中心主任Jack Jennings曾經這么說過：“今天的學生比20世紀80年代的學生所受的教育要好得多。今天的學生接受了比以往任何時候都多的更富挑戰(zhàn)性的課程……除了學術成績的問題，還有一個好現(xiàn)象，那就是現(xiàn)在的教育已經成為全民關注的焦點，已經非常的重要了。”教育改革是“一項困難的、需要長期努力的任務，任何解決問題的辦法都不可能迅速出現(xiàn)，不可能輕易出現(xiàn)，也不可能廉價地出現(xiàn)”(趙中建,2004)。

盡管《每一個學生都成功法》已經成為立法且已付諸實施，但其未來的前景及其對美國教育改革所能產生的意義，似乎從一開始就不太被看好。美國名為“第三天道路”(Third Way)智庫的教育政策顧問希勒爾(Tamara Hiler)指出：“實際上，學校或許看不到什么實質性的變化……家長在明年將孩子送入根據(jù)新的聯(lián)邦立法辦學的學校時，他們可能注意到的唯一的事，就是他們的州或學區(qū)或許會減少考試的次數(shù)，而更多的考試則是他們孩子前幾年所一直面臨的。”甚至還有媒體將報道標題直接列為“《每一個學生都成功法》使更多的學生失敗”，并明確指出，《不讓一個孩子掉隊法》針對低績效學校的笨拙規(guī)定和嚴厲的懲罰性措施，使得許多的學生落后，并使全國各地多元性社區(qū)的教育變得更糟。而奧巴馬總統(tǒng)10日上午簽署的《每一個學生都成功法》則更是一個謊言。”(趙中建，2015)

無論如何，《不讓一個孩子掉隊法》已經實施10年有余，不論其功過如何，它在美國教育發(fā)展改革史上畢竟是一部具有里程碑意義的教育立法。同樣，如今問世的《每一個學生都成功法》對于美國中小學未來的教育發(fā)展和改革會產生怎樣的影響，自有明天的教育實踐來證明。

吳海鷗編譯.從十一項改革讀懂《每一個學生成功法》.中國教育報.2015.12.16(11).

Executive Office of the President.EveryStudentSucceedsAct:AProgressReportonElementaryandSecondaryEducation. Washington, DC: The White House. 2015.

馬驥雄選編.美國教育改革.北京：人民教育出版社.1990.

趙中建.將基礎教育管理權歸還各州.中國教育報.2015.12.16(11)；

趙中建.目標與實踐的差距——美國教育改革成效之我見.上海教育.2004 (03B).

趙中建.從教育藍圖到教育立法——美國《不讓一個兒童落后法》評述.教育發(fā)展研究.2002(2).