論工傷保險基金先行支付制度

王 璇

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

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論工傷保險基金先行支付制度

王 璇

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

工傷保險基金先行制度的實施，使受工傷勞動者可以得到便捷充分的救濟，具有開創意義。但由于先行支付制度本身存在缺陷，包括違背專款專用原則、可能威脅基金安全、追償環節薄弱等問題，加之“不支付”和“無法確定”缺乏認定標準、社保機構積極性缺失等現實問題，導致先行支付制度并沒有實質性展開。建議出臺實施細則，為先行支付提供操作指南，嚴懲不參保單位，提高參保率，完善追償機制，并設立先行支付專項基金，以保障先行支付制度的落實。

工傷保險；先行支付；基金安全；追償權

一 先行支付制度內涵

1.先行支付制度及其意義。

(1)先行支付制度。

先行支付制度是指勞動者在遭受工傷后，由于用人單位沒有為勞動者繳納社保且拒不給付工傷待遇，以及勞動者遭受第三人侵權造成的工傷事故，第三人拒不支付醫療費用或者第三人無法確定的，受工傷勞動者及其近親屬可以向工傷保險基金申請先行支付，由保險機構向第三人追償的制度。

(2)先行支付制度意義。

先行支付制度使得遭受工傷的勞動者可以得到更加便捷、充足的救濟，為勞動者在遭受工傷時提供一個更為及時有力的救助，充分體現了勞動法律以人為本的法律情懷。在我國目前的司法實踐中，由于第三人侵權造成的工傷事故的糾紛解決方式，一般采取“先侵權后工傷”模式，而民事程序耗時費力，對普通勞動者而言顯然訴累較大，與此相比，先行支付制度的優越性是顯而易見的。先行支付制度對單位未為其繳納社保的勞動者實行同等保護，也是社會保險制度的自身完善和飛越。

2.先行支付的適用條件。

(1)用人單位有因型。

即發生工傷事故，因用人單位未繳納且拒不向勞動者支付工傷待遇而發生的先行支付。根據《中華人民共和國社會保險法》(以下稱《社會保險法》)第41條第一款規定，因用人單位原因未繳納社保費用的先行支付適用條件有：第一，用人單位沒有為勞動者繳納社會保險；第二，勞動者在遭受工傷并經工傷認定部門認定；第三，用人單位拒不為勞動者支付工傷待遇。以及《社會保險基金先行支付暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)中第六條規定的用人單位被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案等四種情形下，受工傷的勞動者及其近親屬可以向工傷保險基金申請先行支付。在這種情況下，先行支付的范圍應該為應由單位承擔的，若繳納社保費用即由工傷保險基金支付的部分，包括一次性傷殘補助金、一次性醫療補助金、醫療費用等，但不包括應由單位承擔的一次性就業補助金。

(2)第三人侵權型。

即因第三人侵權發生工傷事故，侵權第三人拒不支付賠償或者無法確定侵權第三人情況而發生的先行支付。第三人侵權造成的工傷事故主要有兩種情形：一種是上下班途中發生非因本人負主要責任的交通事故；另一種是在履行工作職務過程中遭受第三人侵害。在這兩種情況下，受工傷的勞動者及其近親屬都可以在認定工傷后向工傷保險基金申請先行支付，并告知第三人無法支付或第三人不確定的情況。

因第三人侵權的先行支付的適用條件為：第一，因第三人原因發生工傷，此時也產生了侵權責任和社會保險責任的競合；第二，勞動者發生工傷，并經工傷認定部門認定；第三，第三人拒不支付醫療費用或者第三人無法確定。在這兩種情況下，《社會保險法》只對醫療費用做出規定，對于其他工傷待遇并沒有明確規范。其他費用是否能夠一并支付，理論界也眾說紛紜。

二 先行支付制度實施現狀和困境

1.先行支付制度實施現狀。

2012年，針對工傷保險基金先行支付制度的實施情況，北京義聯勞動法律援助與研究中心對287個城市的社保機構進行調研，四分之三以上的社保機構明確表示“不可以申請”，有23個城市的社保機構表示“不確定”是否可以申請，有5 個城市的社保機構“不知道”是否可以申請，僅有 28個城市的社保機構表示可以接受先行支付申請。[1]勞動者對這一制度更是知之甚少，近90%的勞動者表示不知道工傷保險先行支付制度。2014年，先行支付制度的實施獲得進展，全國范圍內已有十八個省市的地方社保機構發生了向勞動者先行支付工傷保險待遇的案例，工傷保險先行支付制度的成功個案已經逐步增加，但仍未在全國范圍內形成示范效應，其中部分省份雖然有個別先行支付的案例，但是主要是特事特辦，并未制度化，成功的個案大多需要通過行政復議或行政訴訟加以推動。

司法實踐中，由于申請主體條件嚴苛，“不支付”和“無法確定”缺乏具體認定標準，同時勞動者對這一制度知之甚少，未參保受工傷勞動者很難順利申請先行支付。社保機構普遍以沒有具體實施細則為由拒絕勞動者的申請，部分社保機構增設受理條件和支付條件來提高先行支付制度的門檻。加之先行支付制度加重了社保機構的職責，先行支付后追繳的成功率低等原因，社保機構主觀上并不愿意開展這一制度，使得先行支付制度并沒有實質性展開。

2.先行支付制度實施困境。

(1) “不支付”和“無法確定”缺乏認定標準。

《暫行辦法》用列舉式的規定對“用人單位不支付”的情形作出列舉，但仍然無法窮盡 “用人單位不支付”的情形，列舉之外的情形如何認定沒有明確，為社保機關執行現行支付這一制度留下了較大的“回旋空間“。先行支付要求勞動者告知第三人無法支付、第三人不確定或用人單位拒不支付的情況，然而這一情形勞動者難以把握，《暫行辦法》沒有明確其認定標準和舉證責任，實踐中社保機構一般要求法院出具的終結或中止執行的法律文書，這意味著受工傷勞動者要經過繁冗的司法程序，使得勞動者往往付出極大的時間和精力。此外，“不支付”和“無法確定”這一前提條件沒有明確的認定標準，且舉證責任由勞動者承擔對遭受工傷的勞動者明顯不公。

社保機構作為社會保險費用的征繳和社會保障待遇支付機關，工作職能比較單一，工作內容也相對簡單，先行支付制度的設立對社保機構提出了新的要求，需要社保機構承擔對第三人明確與否以及拒不支付情形的調查、對侵權第三人和單位的追償等職責，以及與銀行、司法機關等部門的協調配合，這對社保機構及其工作人員的業務水平和工作職責提出了新的挑戰。

此外，社保機構出于對社會保障費用收支平衡及基金安全等問題的現實顧慮，對先行支付這一制度的宣傳和實施積極性不高，甚至不愿意為勞動者辦理先行支付而后行使追償權，而是讓勞動者尋找其他救濟途徑，以減輕自身工作內容。

3.先行支付制度存在的問題。

(1)違背專款專用原則。

工傷保險制度是用人單位和勞動者依照法律規定向國家社會保險機構繳納費用，在勞動者發生工傷時，由社會保險機構向勞動者做出相應補償的制度。在先行支付制度下，用人單位和勞動者并沒有履行向國家社會保險機構繳納社保費用的義務，卻享受工傷待遇或醫療費用，不符合權利義務對應的法律原則。這部分先行支付費用的實際承擔者是遵守法律的參保單位和勞動者，由于部分用人單位不繳納社保費用和國家監管的缺失帶來的不利后果，卻要由遵守法律的用人單位和勞動者來承擔，這對其明顯不公。

工傷保險基金的來源不是國家財政或稅收，而是用人單位和勞動者。工傷保險是國家、單位、勞動者三方共建的補償性的救助機制，工傷保險基金應當歸繳費的勞動者集體所有，補償給發生工傷的繳費勞動者，專款專用。而先行支付則在為未參保勞動者提供救濟，可以說是政府給予這部分勞動者的單方救濟，但其款項卻并不是來自政府財政，而是參保單位和勞動者繳費組成的工傷保險基金，有違工傷保險基金專款專用原則。

(2)可能威脅基金安全。

先行支付制度中的資金來源是工傷保險基金，這部分由工傷保險基金墊付的資金，在社保繳費中并沒有這一項目，即并沒有單位和勞動者為此先行繳納。支出項目增加，但收入來源沒有變化，這不符合我國社會保險實行的“以收定支”原則。雖然社保機構享有法律賦予的追償權，但先行支付的申請條件是第三人拒不支付或第三人無法確定以及單位拒不支付或被吊銷營業執照等情形，這些情形追討難度都比較大。加之我國社會保險的強制力不強，存在大量未參保單位，長此以往，極易出現工傷保險基金支出高于收入的情況，威脅基金安全。基金安全的問題不僅關乎先行支付制度的推行，更關乎社會保險制度的運作，關乎我國數以千萬計的勞動者的切身利益。

現在，放也不是不放也不是，鎮長真的兩難了。畢竟是在基層混過的，他有他的辦法。反正這塊牛皮糖已經粘到身上了，就不忙著把他扯下來，等到時機成熟，也許他自己就會掉落下來。

(3)追償環節薄弱。

《社會保險法》第42條為社保機構先行支付后對第三人的追償權提供了法律支撐，但也僅僅規定了醫療費用的追償權，其他如誤工費護理費等并沒有明確規定，追償主體以及追償等配套措施也沒有法律法規做出詳細規定。《暫行辦法》也沒有詳細規定追償程序，使得追償環節十分薄弱，表現在：第一，社保機構在用人單位不支付工傷保險待遇的情況下，可以通過催告手段進行督促，卻未規定催告的效力，用人單位對此種措施常常置之不理。第二，社會機構可以對單位和第三人采用責令支付、簽訂協議、要求償還等方式，用人單位逾期不償還，還可以向銀行和其他金融機構查詢其存款賬戶并劃撥。但實際上這些方式缺乏具體的手段和程序，強制力并不高，司法實踐中實際運用更是寥寥無幾。[2]第三，社保機構中追償責任的承擔不明確，由何部門按照何種程序進行追責均無規定，也沒有賦予社會保險經辦機構絕對的代位求償權。

三 先行支付制度的完善建議

1.出臺實施細則為先行支付提供操作指南。

(1)明確先行支付審核支付流程。

《暫行辦法》僅有十八個條文，概括規定了先行支付制度，但并不具體明確，導致可操作性不強，“暫行辦法”的定位也意味著立法中必然存在不足。[3]應盡快出臺實施細則，對先行支付的具體配套措施和流程做出相關規定。第一，明確申請先行支付的主體范圍。《社會保險法》和《暫行辦法》的表述均為發生工傷事故，這一表述即將職業病人排除在外，但從勞動法律立法初衷而言，職業病患者也屬于工傷范疇，應將職業病患者納入先行支付制度范圍。第二，明確申請先行支付的時間。《暫行辦法》規定只有在所有醫療終結后才能申請先行支付，與為使勞動者得到及時有效救濟的立法目的相違背。第三，明確先行支付的辦理流程。在社保經辦部門受理其申請后，在審核符合申請條件的前提下，明確應由何種部門依照何種流程給予辦理，并由何種部門依照何種標準給予何種項目在何期限內將工傷待遇支付給勞動者，這些情形均應有明文規定。明確具體程序與職責承擔，確保支付及時有效，保障先行支付制度順利實施。

(2)將已提起民事訴訟的受工傷勞動者納入先行支付的范圍。

已經提起民事訴訟的受工傷勞動者能否申請先行支付？《暫行辦法》并沒有明確規定，但實踐中，社保機構通常以已經進入民事訴訟程序為由駁回受工傷勞動者要求先行支付的申請。先行支付制度的設置目的就在于及時救濟受工傷勞動者，讓受工傷勞動者進入繁冗復雜的民事訴訟程序，顯然同制度設計初衷相違背。受工傷勞動者符合先行支付程序時，社保機構就應該受理受工傷勞動者的申請，支付其工傷待遇。受工傷勞動者提起民事訴訟也有利于固定證據，有利于社保機構的追償部門行使追償權。

(3)為用人單位和第三人提供救濟途徑。

《暫行辦法》主要對受工傷勞動者在何種情形下可以申請先行支付以及社保機構在支付和追償方面做出了規定，但對用人單位和第三人能否就工傷待遇數額提出異議及救濟途徑沒有規定。從法律的公平角度出發，應允許用人單位或第三人就先行支付提出異議，允許其就先行支付提起行政復議或行政訴訟。同時，為了使勞動者得到及時有效的救濟，應規定提起行政復議或行政訴訟不影響先行支付的給付。[4]

2.嚴懲不參保單位，提高參保率。

用人單位未依法繳納社會保險費用是勞動者需要申請先行支付的原因之一，參保率不高是造成基金風險的直接原因。現有法律對未參保單位只是責令繳納，對逾期未繳納的僅設置了數額較小的罰款，起不到應有的震懾作用。較之比較大的繳費數額，使得未參保單位存在僥幸心理，應增強社會保險的強制性與懲罰性。一方面，對不參保單位處以懲罰性賠償金，調高處罰金上限，提高其違法成本，杜絕其僥幸心理，發揮法律的威懾預防功能，提高參保率，以此來充實社會保險基金，維護基金安全。同時，參保范圍的擴大，也縮小了需要申請先行支付勞動者的范圍。另一方面，嚴格先行支付制度的法律責任，增強先行支付制度的懲罰力度，在對拒不支付工傷待遇的用人單位進行追償時，對其處以罰金。不僅要求未參保單位支付原應支付給受工傷勞動者的工傷待遇，以及社會保險經辦機構行使追償權發生的合理費用，還應要求其補全應繳納的社保費用，并收取一定比例的賠償金，甚至可以考慮對未參保單位相關主要負責人處以罰款。罰款收歸基金所有。

3.完善追償機制。

追償環節是先行支付制度運行不可缺失的重要環節，只有落實好追償環節，基金安全才能得到保障，先行支付制度才能順利落實，向應負責任的第三人和用人單位追償也是法律責任承擔原則的體現和懲罰犯罪的現實要求。《暫行辦法》雖然規定了追償程序，但并沒有明確具體配套措施，實踐中工傷保險機構追償的案件寥寥無幾，應設立專門處理追償的部門，明確追償時間和追償責任，切實保證工傷保險機構與侵權人第三人之間的追償權。

(1)設立專門處理追償的部門。

社保經辦機構能否順利完成追償任務，有賴于多方主體的配合，包括社保部門、銀行、仲裁委、法院、受工傷勞動者、用人單位、第三人及社保經辦機構的工作人員。與這些部門進行溝通協調以及對“不支付”和“無法確定”這類法律問題的認定，均具有較強的專業性，對追償的經辦人員提出新的要求，也需要具體明確的追償規定，設立專門處理追償的部門，培養專業的負責追償的工作人員，有利于追償的實現。

(2)明確追償時間。

目前，法律法規明確了社保機構的追償權，但對追償權的是否有時效以及時效多久卻沒有具體規定。工傷保險基金自向受工傷勞動者支付工傷待遇之日起，取得追償權，此時的追償權應屬于債權，是一種債權的轉移，其追償權的行使行使期限應與受工傷勞動者向應承擔責任第三者要求權利的時間相同，適用我國《民法通則》規定的普通訴訟時效兩年的規定，向受工傷勞動者進行了先行支付的時間即起算之日。

(3)明確部門分工追償責任。

追償權的行使，涉及到法院、銀行和其他金融機構等多部門，并不僅僅是社保機構一個部門的工作。應明確對各部門職責、權限做出規定，以保障追償權的實現，同時，應建立企業信息公示平臺，將企業的社保繳費狀況聯網公示，與工商、稅務等部門同享，與企業年檢等相掛鉤。在社保機構內部，對追償部門和工作人員的職責做出明確規定，對不依法履行職務工作人員處以行政處罰，情節嚴重例如工作人員有惡意串通等行為依法追究其刑事責任。

4.設立專項基金，維護基金安全。

(1)設立先行支付專項基金。

為完善先行支付制度，保障基金安全，可以設立先行支付專項基金，將一般程序的工傷待遇支付同先行支付的資金來源區別開來，單獨核算，也避免了參保單位為未參保單位“買單”的不公平的法律局面。專項基金的資金由政府專項財政撥款、向單位和第三人追償的款項以及對未參保單位的罰款等構成。工傷保險待遇與先行支付的程序不同、補償的范圍也不同，設立專項基金，有利于實現工傷保險基金的科學管理和統籌，降低了對工傷保險基金過度使用的風險，維護了基金安全，也有利于激勵社保機構行使追償權。同時，強化政府責任，在專項基金資金短缺時，由政府財政撥款進行充實，保障專項基金的健康運轉。

(2)完善工傷保險基金管理制度。

完善工傷保險基金管理制度，規范工傷保險基金的運行，以維護基金安全。一方面政府加強對工傷保險基金支出的監督和管理，杜絕騙保行為，加強對經辦人員的監管，嚴懲勞動者與單位串通或與社保機構經辦人員的串通弄虛作假的行為，加強勞動部門工商部門以及稅務部門等單位的橫向聯系，信息共享，隨時掌握企業的運營狀態。另一方面，建立科學的預算決算制度，根據地區的工傷保險參保率、工傷發生率、工傷賠付率等參數，對工傷保險基金進行科學預算，針對特殊情況，提高儲備金比例，對工傷保險基金進行科學安排，以保障先行支付制度的順利實施。

[1]于欣華.工傷保險十年:歷程、挑戰與未來[J].中國社會保障，2013(6)：39-41.

[2]徐智華，鄧娜.論工傷保險基金先行支付制度的缺陷與完善[J].湖北社會科學，2015(8)：143-148.

[3]于欣華.工傷保險基金先行支付的立法反思[J].中國社會保障，2011(9)：24-26.

[4]管澄偉.工傷保險基金先行支付制度的反思與完善[D].蘇州：蘇州大學，2014：28-29.

[5]鄭尚元.工傷保險法律制度研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[6]于欣華.工傷保險法論[M].北京：中國民主法制出版社，2010.

Class No.:D922.55 Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

On Advance Payment of Work-related Injury Insurance

Wang Xuan

(Law School, Anhui University, Hefei, Anhui 230601，China)

The implementation of the advance payment of employment injury insurance fund makes the workers get a more convenient assistance, which is of significance. However, there are some drawbacks for the system of advance payment itself, including the violation of the principle of special funds for special purpose, the possibility to threaten the fund, the fissure of claim. Combined with some realistic problems, such as, the short of standards for "non-payment" and "unable to confirm", some social security institutions lack of enthusiasm, all these problems made the system of advance payment not to be carried out substantially. This paper suggests that some detailed rules should be promulgated to provide an operational guideline for the system of advance payment and punish companies without involving in the industrial injury insurance to enhance the rate of insurance participation. Establishing the special fund for advance payment guarantees the implementation of the system of advance payment.

work-related injury insurance; advance payment; fund security; recourse

王璇，在讀碩士，安徽大學法學院2014級民商法專業。

D922.55

A

1672-6758(2016)11-0107-4