人民公社時期黨的農村基層社會管理：實踐探索及經驗啟示

田正煊

(中南大學　馬克思主義學院，湖南　長沙　410083)

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人民公社時期黨的農村基層社會管理：實踐探索及經驗啟示

田正煊

(中南大學馬克思主義學院，湖南長沙410083)

摘要：建國初期的人民公社制度，是中國共產黨在基層社會管理模式上的一次全方面探索與實踐。本文通過考察人民公社時期我黨在農村社會管理的階段性實踐，探討其制度特征及其運作績效，并分析其對國家和社會的深遠影響。人民公社時期黨在農村基層社會管理方面的實踐探索，為我們進一步改革和創新社會治理體制機制提供了經驗：治理主體需要實現由政府單一主體向政府主導下的多元參與主體轉化；治理理念需要實現由剛性管理向彈性治理轉變；“治理重心”需要實現從政治經濟領域向社會公共服務領域轉變；治理方式需要由政府統管向政府主導下的社會協同治理轉變。

關鍵詞：人民公社；農村社會治理；經驗啟示

隨著我國經濟社會發展的加速轉型，當前廣大農村地區的社會結構、組織形式、價值觀念等諸多方面都正在發生深刻變化，既處于發展的重要戰略機遇期，也是社會矛盾疊加期，社會治理領域存在諸多突出問題。其主要根源在于，現行的社會管理體制較為明顯的滯后于農村社會發展的新形勢和新情況，造成了部分農民群體的合法權利缺乏有效保障、合理的利益訴求無法得到伸張和滿足、部分地區基層政府與民眾沖突和群體性事件時有發生等種種矛盾的出現。這就要求建立新型的社會治理體制以適應當前我國農村社會發展的現實要求。正如習近平總書記視察山東時明確指出的，要“切實做好創新社會治理這篇大文章”[1]。

從建國初期的歷史來看，人民公社作為黨和國家在農村地區的一項重要社會管理制度，具有其突出的時代特征，并對農村地區和國家的整體發展產生了較為深遠的影響。本文嘗試從人民公社時期我黨在農村社會管理的階段性探索實踐中，總結提煉出其經驗教訓，從而為當前我國農村基層社會治理體制機制的改革和創新提供有益的借鑒和參照。

一、人民公社時期農村社會管理的制度建構及其特征

建國后，經過土地改革，消滅了封建土地所有制，土地歸農民所有，農村的社會機制發生了變化。農民不再向地主繳納地租而是直接向國家納稅，舊有的“政權—地主—農民”三級格局演變為“政權—農民”兩級格局，國家對農村進行了全面整合。1951年農業互助合作運動在全國展開，又經過初級合作社的發展，至1956年11月全國參加高級社的農戶高達96%，對農業逐步實現了集體化改造。農業合作化的完成，表明我國又發生了一場深刻的社會變革，即農民的土地私有制向集體的土地所有制的轉變。農業合作化也成為了人民公社制度形成的前奏。

在1958年的八大二次會議上，中共中央確立了社會主義建設總路線，即“鼓足干勁、力爭上游、多快好省的建設社會主義”。之后，“大躍進”運動開始，農業社由小社合并成大社在全國各地快速地進行。1958年5月，河南省遂平縣在嵖岈山區域成立了我國第一個農村人民公社——“嵖岈山衛星人民公社”，將原有的各高級社改成大隊，初級社改成小隊。1958年8月29日，中共中央政治局通過的《中共中央關于農村建立人民公社問題的決議》指出：“人民公社是形勢發展的必然趨勢”，“建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社，是指導農民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針。”[2]至此，人民公社化的浪潮在全國席卷開來，并且出現了愈演愈烈的形勢。在公社中一切生產資料歸集體公有，否定了商品經濟，農民被牢牢的“鎖在”公社體制下。

由于在人民公社化過程中“左傾”冒進現象嚴重，“共產風”、“浮夸風”等現象出現?！霸谠S多方面混淆了全民所有制和集體所有制、社會主義和共產主義的界限。公社隨便調用社員、生產隊的勞力、資金、土地和財產，取消了農民的自留地，出現了剝奪農民的情況。按勞分配的原則遭到破壞，發生了嚴重的平均主義，挫傷了農民的生產積極性。”[3]為了解決這些問題，從1958年11月開始，在毛澤東的主持下中共中央召開了第二次鄭州會議、八屆七中全會等重要會議，糾正了當時盛行的“共產風”等錯誤思想，提出了人民公社要實行三級管理、“按勞分配，多勞多得”等原則，恢復了自留地和家庭副業。這不僅使“左傾”冒進得到較為有效的遏制，而且對于農業生產的發展、農民生活水平的提高也是有利的。

在經過中央一系列的整頓之后，直至1962年中共中央八屆十中全會通過了《農村人民公社工作條例(修正草案)》，人民公社的組織、規模和性質才以法律的形式確定下來。該草案規定，人民公社是我國社會主義社會和社會主義政權在農村中的基層單位，也即是“政社合一”的組織。同時還明確指出人民公社在一個很長歷史時期內，是實行按勞分配的社會主義集體經濟組織。“農村自土改后由生產資料私有基礎上的互助組、初級社，過渡到土地等主要生產資料公有化的高級社、最后定格于人民公社制度，體現了黨對共產主義理想的執著追求?！盵4]

人民公社是“政社合一”的社會組織，作為執政黨的中國共產黨通過人民公社化運動實現了對社會基層的重構，強化了國家對鄉村基層社會的治理?！肮缰乒芾眢w制是一種以權力高度集中為基礎的剛性管理體制”[5]，具有以下特征：

一是管理主體的垂直層級性。人民公社時期的管理組織體系，主要是以政社合一為基礎，實行多層級的管理，模式為人民公社、生產大隊、生產隊三級管理，各層級之間建立了固定化、緊密的領導與被領導的關系。其中生產隊是人民公社的最基本、最核心的管理單元，也是農村最基層的生產單位和核算單位。而廣大農民的生產生活又依賴于生產隊的共同組織、分配和管理，這種三級管理體系就可以對基層社會進行有效的領導和控制。

二是管理體系的整體一元化。黨組織在生產大隊、人民公社設立黨小組或黨支部、黨委，實行絕對領導。廣大農民則通過黨小組、黨支部、黨委層層嚴密的組織關系與國家密切相連。在這種高度一元化的領導體制中，其他社會組織和個人被排斥在權力之外，農村治理缺乏各種社會力量的有效參與。也造成“經濟不得不求助于政治”,“公社不得不接二連三地開展階級斗爭, 以鞏固公社制度?！盵6]

三是管理權力的嚴密滲透性。人民公社既是基層政權組織，又是農村集體經濟組織，按照“組織軍事化，行動戰斗化，生活集體化”的要求，這種高度集權的體制將黨和國家的權力范圍以多層級管理的形式深入到廣大農村的最基層，廣大農民群眾的生產生活均與國家建立了緊密的聯系。農村土地實行集體化，農民不再僅僅作為一個獨立的自然人而存在，而是作為某一公社的社員，其生產、生活資源都掌握在公社或生產隊手中，國家政權包攬了行政、經濟、社會管理等各個職能。

四是管理對象的排他性與依附性。人民公社時期，廣大農民的生產與生活被束縛著，“在黨政合一高度集權的狀態下，其他獨立的經濟組織和社會組織自然難以生成”[7]，形成高度的排他性。同時，城鄉實行二元化格局，特別是制訂了嚴格的城鄉二元戶籍管理制度，嚴厲禁止農民自由向城市地區遷居，而后又制定了一系列配套制度，使城鄉之間自由流動受到極大限制，每個農民都要在特定的公社中勞動生活，絕對依附于公社，離開公社而能獨立存在的農民個人那是無法想象的。

五是管理權威的高度認同感。人民公社管理體制是以權力高度集中、群眾絕對服從為特征的管理體制。由于生產隊是人民公社管理農村社會的末梢組織，擁有農村的土地所有權，管理分配生產資料和生活資料的使用，組織勞動力進行集體生產，因此農民的生產生活無法離開公社管理而獨立存在。此外，政治動員與宣傳是國家政權在組織社會改革和日常生產生活中最常用的重要手段。因此，社員對組織生產生活的依賴性及國家自上而下的政治灌輸，使廣大農村群眾對人民公社，繼而對國家政權保持了較高的政治認同。

簡言之，“三級所有，隊為基礎”的人民公社，是建國初期高度制度化的農村基層單位。國家的大政方針、法律規章都要通過人民公社下達到農村最基層，公社要對上負責。而公社又處于地方三級層面中最上層，擁有制定所轄地區各項政策，進行宏觀調控的權力。在人民公社管理體制中，大隊處于承上啟下的地位，一方面受上級公社直接領導，另一方面又負責管理本大隊范圍內各生產隊的生產和行政工作。生產隊作為構成人民公社的基本細胞，是公社得以存在的基礎。農民的基本農業生產生活都要在生產隊中進行[8]。

二、人民公社時期鄉村社會管理的成效與失誤

歷史的看，人民公社制度從最初的興起到最后的解體雖只經歷了短短的25年時間，但它給整個基層社會，乃至國家都帶來了深遠的影響。這種管理模式從建立之初嘗試探索一條能夠避免和克服資本主義的種種弊端，力圖把處于一盤散沙的農民統一的組織起來，進而實現共同進步和共產主義的特色道路，是20世紀50年代后期我們黨作出的一項重大決策。其歷史作用主要表現在以下幾方面：

首先，穩定了農村基層社會，新生政權得到鞏固。我國經過一百多年艱苦卓絕的革命斗爭后，國家終于取得了獨立，新生政權得以建立，久經戰亂破壞的中國社會迫切需要一種新的制度安排實現地方穩定，國家復興。而人民公社作為政社合一的單位制管理體制，便于中央政府將傳統社會中極為分散并且數量眾多的村落和民眾，統一于一個有序、高效的行政系統之中，使黨和國家對占人口絕對多數的農村社會形成絕對領導和控制。同時在這一體制中，人民群眾對國家政權形成很強的認同感和歸屬感，從而有效地穩定了基層社會，即使在“文化大革命”期間亦是如此，能夠令行禁止。這主要得益于人民公社體制作為政社合一的單位制管理體制，成功將農業生產、農村發展和農民生活全部納入統一管理和管轄范圍，為公有制和高度計劃經濟奠定了重要基礎。

其次，提高了基層社會的組織化程度，實現了鄉村民眾和社會的集體化和國家化。到1958年中后期，人民公社已經成為一個兼顧政治、經濟、社會、文化和軍事的農村基層實體。處在農村最基層的廣大農民被改造為人民公社的社員，從身份上完成了由自然人向國家人的轉變；并在高度軍事化的公社組織體制中由生產隊統一安排生產活動。另外，鄉村地區的政治、經濟、文化等事務也處在公社體制的掌控之下，公社實現了國家對鄉村的一體化管理，基于完善緊密的黨組織權力網絡，國家能夠有效的將其意志和方針政策深入貫徹到每一農戶、社員。這樣人民公社時期的政社合一體制，通過對社會經濟生活的統轄而實現了對鄉村社會政治及其它一切領域的控制，實現了基層社會的集體化和國家化，極大地強化了國家的社會動員能力和現代國家建構能力。這對當時百廢待興、社會各項事業急需發展的新中國具有重要的基礎性作用，人民公社的基層社會管理體制對于建國初期的社會發展作出了無以替代的歷史性作用。

再次，集中了廣大農村地區的各種資源，推動了國家工業化的快速發展。不可否認，新中國成立之后，我國經濟建設取得突飛猛進的發展，國家綜合能力不斷提升，這主要是因為在新中國成立之后，黨和國家選擇的發展道路：通過高度統一、集中的公社體制實現對絕大部分社會資源的控制，以實現“集中力量辦大事，全面推動現代化建設”的發展戰略。這一道路的順利推進依賴于人民公社的管理體制和國家發展戰略的高度吻合，農村成為我國實現工業化的社會基礎，保證了國家優先發展重工業戰略的成功實施，貢獻巨大。“農村人民公社期間,我國農村為工業化建設提供了約5400 多億元的資金,年均高達210 多億元。”[9]

但另一方面看，這一管理體制混淆了國家與社會之間的界限，將國家權力過多的伸向社會領域。同時否定了商品經濟和價值規律，將公有制的范圍過于擴大。因此造成了較為嚴重的社會后果。

首先，遏制了廣大農民的生產積極性，影響了農業生產和農村經濟發展。雖然人民公社制度的大一統對穩定基層政權，集中社會資源和強化國家認同方面發揮了重要作用，但是他推行的公共食堂、平均分配等政策，與勞動貢獻和勞動價值規律呈現嚴重背離，違反了自然規律，抹殺了人民的個性發展空間和能力，給廣大社員的能動性造成了極大的打擊和挫傷, 直接導致人民公社失去了持續發展的內在動力，嚴重阻礙了農村生產力的發展。同時，由于人民公社對自然規律的忽視，過于強調統一、集中，沒有建立與當時生產力相對應的生產關系，對農業生產的發展進步造成了嚴重的阻礙。

其次，對農民階級觀念、集體觀念的強化，使農村社會普遍產生了政治冷漠的危機。由于新生政權的不穩定性和加強國家認同的需要，人民公社的一個顯著特點就是強調無產階級與資產階級的對立，正是基于對階級差異的強調，每個社員的身份地位、社會角色等等都被重重的打上了階級的烙印，階級這一觀念在這一時期被提到前所未有的高度，人與人之間形成了嚴格的等級區別，階級流動幾近于零。“在革命氣氛最濃的時候，不僅農業生產的組織方式、產品的分配、對地主富農的態度等方面都包含原則問題，甚至連服飾和發型的選擇，談朋友等等都與原則相關。”[8]同時，這一時期鋪天蓋地的政治強制和政治宣傳也使人民的政治參與更多的陷入被動狀態，被嚴重打上階級烙印的政治意識形態導致了人民公社社員雖然有著頻繁的政治參與，但并非出于個人自愿，自身的利益很難得到真正、完整的表達，在這樣的體制之中更不用說對民主、自由等政治素質的有效提升。此外，過度的政治參與和政治斗爭也致使政治冷漠現象出現，這對國家和黨及時了解人民的最新思想動態和需求造成極大的阻礙，不利于及時調整相關政策，最終也導致了后面一系列錯誤判斷的發生。由此看來，人民公社體制之所以會產生一系列問題并導致嚴重的鄉村社會治理危機，源于體制設計上無限度地擴大了國家主導鄉村社會的范圍。

人民公社是隨著農村家庭聯產承包責任制的推行而逐步解體的。20世紀70年代末期，“一大二公三拉平”的人民公社體制的黨政不分、政企合一的弊端日漸顯露，農村社會管理的效果也隨之弱化。就在中國社會正在尋找新的發展方向時，1978年安徽鳳陽小崗村18戶農民冒著生命危險實行土地包干到戶，開創了家庭聯產承包責任制的歷史先河，并且不到兩年的時間就在全國普遍推廣開來。此時，“人民群眾對人民公社集體經濟發展的信任已經動搖，人民公社大廈的基石已經是搖搖欲墜?！盵10]1978年底黨的十一屆三中全會召開，為中國社會各項事業的改革發展帶來了新的契機。1983年10月，中共中央、國務院通過的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，作出了“政社分開”、“建立鄉人民政府”等新規定。至此，“政社合一”的人民公社農村社會管理體制解體，在中國存在近25年的人民公社結束了。

三、人民公社時期黨的農村基層社會管理實踐的啟示與借鑒

美國政治學家亨廷頓指出，“在現代化政治中，農村扮演著關鍵性的‘鐘擺’角色?！r村的作用是個變數：它不是穩定的根源，就是革命的根源。……得農村者得天下?！盵11]因此，農民的廣泛認同是國家穩定和政權穩固的前提，“基礎不牢、地動山搖”，社會治理的重心在農村。通過我國人民公社農村社會管理體制從緣起到終結的過程可以看出，管理體制的建構必須遵循農村社會發展實際，必須滿足廣大農民的現實利益需求。

人民公社是建國初期以毛澤東為代表的黨的第一代領導人根據當時的社會情況而探索構建的農村社會制度，其發展亦經歷了從初步建構到全面建設的過程，但由于過分夸大生產關系對生產力的反作用，最終被歷史所揚棄?！耙允窞殍b、面向未來”，我國人民公社時期農村社會管理歷程，是黨在建國初期對于社會主義基本社會管理模式的探索過程，也正是這些充滿曲折的探索，為新時期黨不斷改進農村社會治理提供了基本經驗。

第一，治理主體需要實現由政府單一主體向政府主導下的多元參與主體轉化。在人民公社時期，作為社會管理唯一主體的政府包攬著所有公共事務。圉于人民公社管理體制中的農村群眾并沒有真正成為農村社會管理的主要力量，即使群眾有著空前的政治熱情卻是盲目跟隨政治宣傳和個人崇拜的結果。從我國農村公共服務供給現狀來看，單純依靠政府自身力量并不具有實現對農村公共服務全覆蓋的實力，政府無法解決所有問題，政府也有“失靈”的時候。同時，許多服務產品介于公共產品與私人產品之間，具有準公共產品乃至私人產品的性質，超出了政府統籌的公共產品的范圍。隨著改革開放的日益深入，各種社會事務積聚增多并呈現出復雜的局面，“政府單一管理主體”狀態的弊端日益顯露。農村社會治理必須要有更多的力量參與。在新時期，各種社會組織、個人都需要逐步轉變為社會治理的主體，形成黨委、政府、社會、公眾的多元治理主體格局。在保持政府公共服務供給主體的前提下，必須吸納其他多元主體參與，從而形成多元主體參與的治理機制。

第二，治理理念需要實現由剛性管理向彈性治理轉變。任何制度都是在一定價值理念主導下形成的，并體現著這種價值理念。在我國不同的歷史發展階段有著不同的基層社會管理理念。在改革開放前，人民公社管理體制實行集權式“剛性”管理，農民作為某一公社的社員，所有生產生活資源掌握在公社手中，農民幾乎沒有個人治理空間，基本上所有社會事務都被納入政府管理之中。黨和政府的權力范圍過于擴大的集權管理模式下產生的社會發展成果，卻無法真正滿足人民日益增長的物質文化需求，人民生活水平仍然處于較低水平。但是隨著市場經濟的發展，對“權力”與“權利”范圍的有效界定已經成為社會的一種強烈呼聲，黨和政府更需要趨向“彈性”治理理念，公共權力應該放之于民，只有擴大公眾的民主參與才能更好地增加治理績效。政府要以人為本，逐步實現新時期農村社會治理理念由剛性管理向彈性治理的轉變。

第三，治理重心需要實現從政治經濟領域向社會公共服務領域轉變。在改革開放之前，階級斗爭為綱是指導各項工作開展的根本思想，經濟社會發展都帶有濃厚的政治色彩。十一屆三中全會之后國家的重心又轉移到經濟建設中來，國家整體實力不斷增強。隨著改革開放和農村經濟社會的發展，廣大農民早已解決了溫飽問題，物質需求得到了基本的滿足，同時，農村社會逐步走向開放性與異質性，城市的文化價值觀念伸入到農村，農民不再單一關心生產，這就要求公共服務水平與層次不斷適時得到提高，以滿足農民更高的需求。針對此，國家政策作出了相應調整，以經濟發展為重心的管理逐步演化成以公共服務為重心的社區治理,不斷擴大公共服務的覆蓋范圍，提升社會整體公共服務水平，以填補廣大農村地區這塊公共服務的“盲區”。農村社區不僅組織、協調、管理和服務生產活動，而且承擔著發展社區文化、社會保障事業，進行公共管理活動的責任。因此，服務是連接農村居民與國家之間關系的重要紐帶，加強農村公共服務、進行公共服務建設成為黨和政府農村社區治理活動的新重心，不僅能夠滿足人們的物質文化生活需要，更能增強廣大人民對政府與黨的認同。

第四，治理方式需要由政府統管向政府主導下的社會協同治理轉變。在人民公社管理體制下，與計劃經濟體制相適應，我國農村基層社會管理方式主要依賴于政府行政管理。隨著計劃經濟的解體、市場經濟體制的建立與逐步完善，現代社會日益發展成為一個多元的社會。在社會改革不斷深入的今天，農民對行政權力及村集體的依賴程度越來越低，自主性不斷得到提升，農村各種社會矛盾和沖突也在不斷突顯，傳統的農村社會管理方式越來越不能適應社會的發展。從今天看來，僅依靠政府、黨組織、群眾等力量中的某一個力量進行社會治理是遠遠不夠的，社會治理需要從以行政規則為導向向以社會協同治理為依歸轉變，注重治理的規范化、法治化和科學化。農村社區作為一個整體，能否合理的運轉，單靠政府的力量是遠遠不夠的，只有整體內部各個組成部分協同合作，均衡發揮作用，才能最大限度的實現社會效益。新時期，隨著國家政治體制的不斷完善、人民政治素養和參政能力的不斷提高，農村社會治理不再單純依賴于行政管制，而是向政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動發展，形成政府主導下的社會協同治理機制。

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文章編號：2095-4654(2016)05-0037-05

* 收稿日期：2016-01-18

中圖分類號：K27

文獻標識碼：A