論我國進出口食品安全危機管理機制之完善
——基于比較視角的分析

□王 怡 吳衛軍

[電子科技大學 成都 611731]

論我國進出口食品安全危機管理機制之完善
——基于比較視角的分析

□王 怡 吳衛軍

[電子科技大學 成都 611731]

隨著國際貿易中食品安全問題的凸顯，中國進出口食品安全危機管理機制在運作中面臨與WTO相關規則銜接不足、風險評估不夠、信息交流不暢等系列問題。其原因在于，中國的食品安全意識不強，監管不能常態化，準入標準和檢測技術之間存在差異等。在借鑒發達國家成功經驗的基礎上，中國應對接先進的食品安全危機管理機制，設立獨立的食品安全危機管理機構，完善進出口食品安全危機管理規則，建立進出口食品安全危機善后管理體系，以確保在國際社會中的良好聲譽與國家利益。

進出口食品；食品安全；風險評估；應急預案；預警機制

進出口食品安全危機是指食品貿易中因食品安全問題引發的危機，其發生不僅受到食品自身特殊性影響，也與貿易國的政策措施有著直接關系。相較于國際貿易中的其他危機，進出口食品安全危機具有專業性強、危害面廣、處理棘手等特征。作為農業大國，如何構建有效的進出口食品安全危機管理機制，是滿足食品貿易多樣化需求，確保我國進出口食品安全，避免貿易糾紛的重要組成部分。

一、我國進出口食品安全危機管理機制之問題

自20世紀90年代以來，我國食品進出口貿易的發展總量持續擴大，相關法律制度相繼完善。2011年國家質檢總局在《進出口食品安全管理辦法》中建立了風險預警制度。2015年實施的新修訂《食品安全法》進一步強化了國家出入境檢驗檢疫部門對進出口食品監管的主體地位，厘清了尚無國家安全標準的進口食品檢驗程序，明確了境外出口商和生產企業、進口商的義務，并規定了進口食品安全風險的應對措施，同時建立了食品及食品添加劑的進口和銷售記錄制度、進出口食品危機監測預警制度、進出口食品安全信息及信用管理制度等。

（一）我國進出口食品安全危機管理機制之問題

盡管我國從各方面加強了對進出口食品安全的管理，并取得了一定成效，但相關職能部門仍然沒能擺脫“救火隊”的角色。在進出口食品安全危機管理方面主要存在以下問題。

1．與WTO相關規則的銜接不足

在進出口食品安全危機管理中，WTO為國際貿易中的食品安全問題制定了一系列規定和限制條件。承認了各成員國為保護本國國民的生命健康可采取相應食品安全貿易措施。為了防止成員國對該規則的濫用，也設立了包括“風險評估原則”等限制性條件和采取食品安全貿易措施時的程序性條件。程序性條件主要涉及《技術性貿易壁壘協議》（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下簡稱TBT協議）和《實施衛生與植物衛生措施協議》（Agreement On The Application Of Sanitary And Phytosanitary Measures，以下簡稱SPS協議）的“透明度原則”。TBT協議旨在要求各成員國在采取食品安全貿易措施時要有足夠的透明度，保證出口國已知情，并為其預留相應的時間，減少出口國因此所遭受的損失。在第 2 條第9款就技術性法規公開指出：“如果在緊急情況下必須通過該法規而無法做到上述要求，該法規通過之后應以合理的方式公布，但在公布后不能立即生效，應為出口國預留適應時間。”該協議在技術標準上也要求各成員國每半年公布一次工作計劃及其制定標準的過程，對國際食品貿易產生了很大影響。SPS協議第7條規定：“成員國在改變SPS措施之時應通知其利益相關的其他成員國，并且按照附錄B的要求在制定或改變SPS措施之前，如該SPS措施不同于國際標準應提前通知并且給予其他成員國評論的機會。”該協議指出，在一般情況下，各成員國都應留予其他成員國適應新的SPS措施所必要的時間。

此外，TBT協議和SPS協議都規定了各成員國在制定和修改相關食品安全貿易措施時要告之利益相關國，并允許其提出質疑。如利益相關國提出要求，該成員國還應提供制定和修改的理由。對WTO在食品安全問題上制定的一系列規定和限制條件的利用，原本可以有效減少我國食品進出口企業在面臨食品安全危機時遭受的損失，但是我國在進出口食品安全危機應對措施中卻缺乏與以上兩個協議的銜接，往往避開 WTO另辟解決途徑。這樣不僅耗時耗力，不利于危機的順利解決，也讓 WTO的相關規則在實際操作中成為了一紙空文，沒能起到應有的作用。

2．對進出口食品安全的風險評估欠缺

食品安全風險評估是通過科學評估判斷食品對人身健康產生影響的程度[1]。在我國進出口食品安全事件中，因缺乏對食品安全的風險評估，監管部門的應急處理方式已越來越難以控制日趨復雜的局勢。盡管我國于2009年10月，成立了食品安全風險評估中心作為負責食品安全風險評估的國家級技術機構，但因其位階較低，無法在國家衛生和計劃生育委員會職權框架之外執法。而隨著食品科學技術的發展，技術性風險開始成為食品安全風險的主要構成。我國目前食品安全風險評估多傾向于已知的，較為普遍的危害食品安全的有毒物質。對科技創新后新的加工技術是否會構成不安全因素，缺乏足夠的風險評估。

3．進出口食品安全風險交流不暢

2006年FAO/WHO將風險交流定義為：“風險管理者、風險評估者、消費者、企業、媒體等利益相關方就食品安全風險相互交換信息和意見的過程”[2]。目前，我國進出口食品安全的風險交流不暢體現在兩個方面。一是由于風險交流機制的不完善。進出口食品安全監管部門對發現的食品安全信息缺乏有效整理與分析，使食品安全信息發布往往滯后。即使信息發布在食品安全預警中占據重要的地位，事實上也難以發揮應有的作用；二是影響食品安全危機事件中的責任追究。目前在面對食品安全危機事件時，事故報告拖延現象非常嚴重。當事故發生時，由于對事態嚴重性估計不到位，致使各部門對危機的應急反應遲鈍，進而在事故責任追究上出現責任劃分范圍不明晰、落實不到位的現象。

4．進出口食品安全應急預案缺乏有效性

當發生進出口食品安全危機事件時，除了盡快找出導致事故發生的原因外，還要以科學為依據，制定出應急預案。原本在食品安全預警階段就應該通過風險評估、預測未來情況并擬出應急預案。預案本身可以起到對食品安全事故的預防作用，當事故發生后還可作為應急對策的基礎，在進出口食品安全危機管理機制中是非常重要的環節。由于食品安全危機要經歷發生、發展和演變這幾個過程，期間的不確定因素很多，因此需要根據事態的發展隨時做出調整。隨著國際食品貿易的不斷發展，我國作為食品進出口大國，對食品的生產、加工、流通和消費已然不限于國內范圍內。國際食品貿易拉長了原有的食品鏈，通過貿易國之間的協調、合作，共同治理貿易中的食品安全問題已成為大趨勢。進出口食品安全應急預案除了需要政府間、行業組織間、學術研究機構間的信息交流與溝通外，還需要根據國際貿易中食品安全風險的跟蹤及流通建立食品安全風險通報機制。而我國在進出口食品安全危機應對過程中，由于缺乏有效的應急預案，從而影響了危機應對措施的執行與相關資源的調配。

（二）我國進出口食品安全危機管理機制問題之成因解析

我國進出口食品危機管理中存在的問題，可從內部與外部因素兩方面來分析。

從內部因素看，其一，受歷史和經濟因素的影響和制約，我國的食品安全意識薄弱。食品安全既包括生產安全也包括經營安全。長期以來，我國已習慣對看得見的“危險”或已經發生的危害才認為是“不安全”。這種認識導致對長期存在的、隱性的、持續性的食品不安全因素缺乏應有重視，典型表現是食品加工企業上規模的較少，小企業設備落后、衛生狀況差，很多出口企業更偏重于利益的重視，而往往忽視了對食品質量的要求。特別是我國出口食品在國外市場一直有著價格上的優勢，更多的出口商都集中精力針對價格戰。但實際上，在國外食品市場，消費者最關心的是食品是否安全，對于價格的敏感度越來越低。因此，食品的質量其實才是真正的競爭力所在；其二，我國的很多食品出口企業對國外的準入標準的更新不敏感，缺乏預測能力。國內食品生產、加工企業在對農藥殘留的檢測技術和研發水平上落后于很多發達國家，客觀上約束了我國出口食品達到準入標準的能力。其三，針對食品安全立法與執法，我國尚未建立起權力服務權利的基本理念。在我國的農業生產中，為了提高產量，都有過量使用高效農藥的傾向。長此以往，不僅直接影響了產品的安全性，還間接對土壤本身造成了污染，對今后的農業生產構成威脅。而我國在立法上，對消費者權益保護關注不夠，對違法者的處罰力度不強，導致違法者的違法成本低。在執法上，仍然存在執法不嚴的問題，主要表現為運動式整治為主、監管不能常態化等。由安全衛生問題導致的“內生型”危機時有發生，給相關產業帶來巨大的經濟損失。

從外部因素看，由于國際食品貿易環境的復雜性，食品進出口受阻的“外生型危機”也時有發生。如與日本在食品安全準入標準和檢驗檢疫標準上的就嚴重不一致[3]。在殘留農藥限量標準方面，日本《肯定列表制度》中的“暫定標準”就有5萬多條，其中有關殘留農藥限量的多達 515 種[4]。且這種標準每 5年就會對現有的殘留農藥限量標準進行更新。在日本“暫定標準”所涉及的農藥種類中，我國也有相應限量標準的只有100多種，另外還有400多種是日本的“暫定標準”規定而在我國卻沒有任何限量標準的[5]。所以，在“暫定標準”中，即使中日兩國都對一部分農藥進行了規定，不是日方的標準比中國的高出許多，就是日本對某項產品進行了殘留農藥限量規定，而中國卻沒有。近些年，相較于發達國家日益提高的食品科技技術和嚴格檢測措施，我國的進出口食品安全檢驗檢疫措施比較機械化，無論在檢測技術上還是檢測標準上都較為落后。

二、發達國家進出口食品安全危機管理機制之分析

（一）發達國家進出口食品安全危機管理機制現狀

在發達國家中，日本、美國和歐盟是當今世界食品安全監管體系最為完善，措施最為嚴格的國家，建立有專門的進出口食品安全危機管理機構與高效的食品安全危機管理預警機制。

在機構設置上，日本設立了獨立的食品安全委員會。以此為核心，協調與農林水產省、厚生勞動省針對進出口食品安全的危機管理的工作。食品安全委員會主要負責各部門間的信息溝通和協調，同時通過搜集、分析國內外食品安全危機信息，向國民提供科學建議。在制度保障方面，通過修訂《食品安全基本法》和《食品衛生法》，規定了政府的危機應急管理體制的事項，設立了進出口食品身份認證制度。

美國采取由中央政府各部門按照食品類別或環節進行分工、共同管理的模式，由多個部門組成的總統食品安全委員會來協調全國的食品安全工作。而食品藥品監督管理局（FDA）、食品安全檢驗署（FSIS）和動植物衛生檢驗署（APHIS）及環境保護署（EPA）則分別負責食品的安全管理與執法，進出口食品檢驗檢疫、監督處理外來動植物疫病傳入和殘留農藥標準的制定。在法律體系上實行權力分立，使立法、司法、執法機構在出口食品安全體系中均承擔責任。同時重視出口食品安全的風險管理，建立了預防、處理和食品召回制度。

歐盟依據《通用食品法》成立了食品安全局，確立了風險分析的原則，并建立了食品安全風險分析機制。風險分析由食品安全風險管理、風險評估和風險交流三部分組成。食品安全局作為一個獨立機構，利用食品安全預警反應機制和危機處理機制，在對食品進行全程監管基礎上實行跟蹤制度、追溯制度和召回制度，使得歐盟在面對進出口食品危機時獲得了迅速及時處理的制度保證[6]。

（二）發達國家進出口食品安全危機管理機制的特點

1．健全的進出口食品安全危機管理機構

日本不僅設有專門機構管理進出口食品危機，各機構間的協調性也非常強[7]。食品安全委員會的設立實現了食品安全一元化領導的體制。在美國主要涉及進出口食品安全危機管理的部門中，FDA被公認為是世界上最大的食品與藥物管理機構之一，其職責范圍涉及食品的制造、進口、運輸、銷售等領域，以保護消費者不受到不安全和附有欺詐性標簽食品的危害[8]。歐盟設立了獨立于歐盟委員會和其他機構、成員國的食品安全管理局，負責對食品生產、加工的全過程進行監管，并進行科學的食品安全風險評估，為歐盟制度食品安全相關法規提供依據。

2．科學的進出口食品安全危機管理制度

在制度設計上，《食品衛生法》是日本進出口食品安全危機管理的主要依據，該法涉及對象廣泛，要求厚生勞動省與地方政府共同承擔責任。《食品安全基本法》在食品安全法中則具有基礎性地位，它不僅將消費者的食品安全權利明確化，而且對食品供應過程的各個階段也采取必要措施以確保食品安全，并導入了風險分析機制來防止和降低因攝入食物中有害物質而造成的危害[9]。美國的進出口食品安全法律體系概括了食品生產加工中的各個環節，為制定監管政策、檢測標準以及質量認證等提供依據。其中，《聯邦食品、藥品和化妝品法》是關于食品和藥品的基本法。該法規定所有食品均必須有英文說明資料和可信的標記。歐盟建立了“從農田到餐桌”的全過程食品安全體系[10]。通過《通用食品法》把預防性原則作為食品安全的一個基本性原則，該原則強調危機管理部門可以采取預防性措施作為食品安全風險信息不明確或不完整時的應急處理。

3．完善的進出口食品安全危機管理預警機制

日本十分重視進出口食品安全危機管理預案。其中，《食品安全基本法》第14條就規定了有關政府的危機應急管理體制事項：成立由以食品安全擔當大臣、厚生勞動大臣、農林水產大臣、食品安全委員會委員長等組成的臨時性應急總部，負責收集與食品安全委員會及風險管理機關交換進出口食品安全事件的相關信息。美國則側重于風險管理。其中一個重要且頗富成效的舉措就是導入了用于風險分析和關鍵點控制的 HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point )[11]。還建立了食品安全信息公開系統，確立了從聯邦及地方的信息發布主體、遍布全國的信息采集、風險分析以及綜合的信息反饋的基礎網絡。歐盟為了應對不斷出現的食品危機事件，實施了食品和飼料快速預警系統（System for Food and Feed, RASFF），它是一個連接歐盟委員會、歐洲食品安全管理局以及各成員國食品與飼料安全主管機構的網絡。系統將收到的有關信息整理編研后，按照相應程序上報歐盟委員會，轉發歐盟有關部門，通知預警體系內的其他成員[12]。

（三）發達國家進出口食品安全危機管理機制的啟示

綜合發達國家進出口食品安全危機管理機制的經驗，以下幾點值得我國借鑒：

第一，建立獨立的進出口食品安全危機管理機構。該危機管理機構設置位階普遍較高。在常態下可獨立進行風險評估，促進風險信息交流。在緊急事態發生時，可組成決策中心，迅速應對進出口食品安全危機。

第二，強調對進出口食品安全危機的關鍵點管理。食品安全危機的關鍵點分別為警示點、導火點和拐點。即代表進出口食品安全危機從爆發前的零星事件到演變為大規模集體性的導火索事件，以及作為重大轉機的拐點事件。因此，發揮各部門的信息與資源優勢，注重信息收集與分析有利于對關鍵點的掌握。

第三，將風險治理概念引入食品安全危機管理領域，強化過程化監管。對食品安全危機管理以預防為主，配以相應的安全預警機制，通過快速預警系統，實現風險管理。

第四，健全的進出口食品安全法律體系。完備的法律體系是支撐發達國家進出口食品安全危機管理的關鍵。該體系對于食品安全風險管理、信息交流等都有清晰的定義和限制，保障了食品安全危機管理機構的獨立性。

盡管在機構設置、制度設計和預警機制建立上，日本、美國和歐盟都處于領先地位，但其現有的進出口食品安全危機管理機制更多關注的是終端上市產品，而對于食品原材料以及動物自身的防疫安全等問題重視不夠。這也是導致這些國家長年受到瘋牛病（Bovine Spongiform Encephalopathy，簡稱BSE）困擾的原因之一。

三、我國進出口食品安全危機管理機制之改進

出口食品安全危機管理涉及準入標準、檢驗檢疫、貿易壁壘等問題。改進與完善我國出口食品安全危機管理機制，應當立足于出口食品安全危機的特殊性，借鑒發達國家的成功經驗，結合我國特殊的食品經濟體系與具體國情來設計。

（一）對接先進的食品安全危機管理機制

在完善我國進出口食品安全危機管理機制過程中，與國際上先進的食品安全危機管理機制相對接不僅能夠妥善解決出口食品安全危機，還能為我國出口食品在國際市場上爭取更多的主動地位。具體涉及以下三方面內容：

在準入標準方面，當出現進口國與出口國標準不一致時，有兩種情況。一種是出口的這類食品沒有設立國際標準；另一種情況是進口國與出口國在這類產品的標準設立上不盡相同，卻都不同意協商一致采取國際標準。第二種情況往往是因為進口國設立的準入標準過高，超出了國際標準。此時，可參照同類產品在其他國家的準入標準進行綜合評估，得出一個平均值來作為雙方協商的基礎。這樣做不僅可以減少我國食品進出口企業因對方準入標準過高而帶來的經濟損失，也能夠滿足進口國保護國內食品市場安全性這項目的。

在檢驗檢疫合作機制方面，根據 TBT協議和SPS協議，在國際食品貿易中，故意抬高技術型標準來妨礙國外食品的進口是變相的技術性和綠色貿易壁壘，不利于國際食品貿易的發展。因此，當進口國的監測標準與我國存在差異，或對方以科學技術優勢對我國設置貿易壁壘時，我國應充分援引TBT協議和SPS協議來維護出口企業的利益。同時也需要和對方積極開展交涉，加強雙方在食品貿易檢驗檢疫技術上的交流與合作。如建立固定的食品安全問題交流機構，匹配有關專業人員，并建立定期會晤制度，以便給雙方的進出口商充分的知情權。

在食品安全危機調查機制方面，主要針對在發生重大的食品安全危機事件時，兩國應及時溝通、磋商，同時允許警方調查的介入。這就需要我國進一步提高自身的談判能力，與食品進口國簽署相關協議，同時參與到國際食品貿易規則的制定中，提高國際社會對我國出口食品安全的認知度。

（二）設立獨立的食品安全危機管理機構

從2003年至今，我國政府已經對食品安全監管體制進行了三次重大改革。特別是在2013年國務院機構改革后，我國的食品安全監管職能由國家食品藥品監督管理局和農業部門配合履行，而衛生部負責食品安全風險評估和其具體執行標準的制定。從我國每次處理出口食品安全危機的過程看，《食品安全法》在強化政府監管負總責前提下，食品安全委員會延續了“議事協調機構模式”。這種模式在專項單一的問題或者非經常性的重大行動上能發揮較好作用，卻不能應對進出口食品安全危機管理中復雜、宏大的工作需要[13]。可考慮借鑒發達國家的做法，強化食品安全危機管理機構的獨立性和專業性。從機構改革入手，打破部門條塊分割狀態，統一決定食品安全方針和具體監管措施的實施。

（三）完善進出口食品安全危機管理的相關規則

健全的法律制度是實現出口食品安全的法律基礎和制度保障。我國應在新修訂《食品安全法》基礎上，以食品安全風險評估和風險溝通為平臺，根據評估的結果建立食品安全危機管理的標準化流程和危機管理預案[14]。首先，應強化風險評估機制，強化食品供應鏈上各個環節的監管，制定出準確科學的食品安全政策。其次，建立風險通報機制。隨著全球經濟一體化的不斷發展，對食品的生產、加工、流通和消費已經不限于國內范圍內。國際食品貿易拉長了原有的食品鏈，因此，通過貿易國之間的協調與合作，共同治理貿易中的食品安全問題已成為大趨勢。除了需要政府間、行業組織間、學術研究機構間的信息交流與溝通，促進食品安全生產技術的發展、安全標準的制定外，還需建立起進出口食品安全風險通報機制。最后，建立有效的風險交流網絡。這是風險評估專家、消費者以及利益相關方之間對食品安全風險信息及觀點的互動，其目的是促進各方對彼此觀點的理解，緩解公眾的負面情緒，將可能發生的食品安全風險降至最低。

（四）建立進出口食品安全危機善后管理體系

進出口食品安全危機平息之后，通常會出現危機受害者的經濟損失問題、食品進出口企業如何重新進入正常的發展軌道等一些衍生性問題。我國雖然經歷多次進出口食品安全危機，但卻沒有形成危機的善后管理體系。因此，有必要對進出口食品安全危機管理進行定性與定量相結合的客觀評價，不斷提高管理水平。此外，由于進出口食品安全危機有時會持續較長時間，對進出口企業而言往往要面臨巨大的經濟損失。因此，有必要形成以企業出資為主、社會出資為輔，行業協會主管、政府監督的專項危機管理善后基金，通過該基金對進出口企業予以經濟安撫，減輕物質損失。同時，對損失嚴重的企業和個人進行一定的扶持，幫助其反思食品安全危機發生的原因，扶持企業重新進入正確的發展軌道。

四、結語

進出口食品安全危機的特點決定了危機管理的復雜性和特殊性。進一步完善進出口食品安全危機管理機制需要我國落實機構改革成果，促進管理部門之間的合作。需要加強進出口食品安全風險的評估，注重風險評估專家與公眾之間的信息交流，完善進出口食品安全標準體系，提高檢驗檢疫技術。此外，還應通過加強危機的善后管理來減輕損失，總結經驗，防止危機的再次發生。

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編輯 劉 波

Expound the Improvement of Crisis Management Mechanism on China's Import and Export Food Safety——Based on Comparative Perspective Analysis

WANG Yi WU Wei-jun
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

With the emergence of food safety issues in international trade, China’s import and export food safety crisis management mechanism has faced a series of problems such as weak convergence with WTO rules, insufficient risk assessment, and poor communication of import and export food safety information. There are two reasons for this. On the one hand, China has a weak awareness of food safety, so its regulation cannot be normalized; on the other hand, there is still a gap between China and the importing countries in regard to market access standard and detection technology of food safety, and therefore China is vulnerable to the attack of trade barriers. From developed countries’ experience in import and export food safety crisis management mechanism, China, in order to ensure the reputation and national interests of its export food in international community, should set up an independent regulatory agency of food safety crisis, improve relevant rules, and establish an aftermath management system on the basis of internationalizing its Import and export food safety crisis management concept.

food safety; crisis management; risk assessment; emergency mechanism; early-warning mechanism

F203.9

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)04-0107-06

2016 - 14 - 19

四川省社科規劃研究項目“社會共治視閾下四川省食品安全風險交流法治化研究”（SC15C010）、“我國食品安全風險法律防控機制研究”（SC16FZ004）；四川省哲社重點研究基地項目“新《食品安全法》語境下食品安全風險交流機制研究——以多元主體共治為視角”（SR15A07）；電子科技大學中央高校基本科研業務費基礎研究項目“體制改革背景下地方政府食品安全監管機制研究”（ZYGX2014J112）.

王怡（1981- ）女，法學博士，電子科技大學政治與公共管理學院講師；吳衛軍（1974- ）男，法學博士，電子科技大學政治與公共管理學院教授