不動(dòng)產(chǎn)登記資料的查詢(xún)主體研究

金　曼

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

?

不動(dòng)產(chǎn)登記資料的查詢(xún)主體研究

金曼

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

日前，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》已公布生效，其中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢(xún)主體的規(guī)定，仍有不合理之處。不動(dòng)產(chǎn)登記資料不屬于檔案或依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息。不動(dòng)產(chǎn)登記資料的查詢(xún)，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的一種手段，其公開(kāi)與否，以及公開(kāi)的范圍是保護(hù)隱私權(quán)與交易安全二者之間的博弈，也是立法政策在兩相沖突的利益中協(xié)調(diào)和選擇的結(jié)果。《實(shí)施細(xì)則》中對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果的查詢(xún)主體的限制，不僅違背世界立法趨勢(shì)，而且不符合物權(quán)公示的要求，也與實(shí)踐情況相矛盾，不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果應(yīng)向一般民眾公開(kāi)，這是全面保護(hù)交易安全的體現(xiàn)；不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料的查詢(xún)主體，“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”的范圍不明確，該“利害關(guān)系人”應(yīng)僅為具有法律利益之人，而不能擴(kuò)張至潛在的交易者、科研者、近親屬等，這是對(duì)保護(hù)隱私權(quán)的回應(yīng)。

物權(quán)公示；交易安全；利害關(guān)系人

根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第九十七條的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記資料依法查詢(xún)制度。除卻國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，只有權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請(qǐng)查詢(xún)、復(fù)制登記資料。該條承襲《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》之規(guī)定，看似明確規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記資料的查詢(xún)主體，事實(shí)上其籠統(tǒng)模糊的法律語(yǔ)言，卻給法條的解釋和適用帶來(lái)疑惑。不動(dòng)產(chǎn)的查詢(xún)制度，不僅僅是立法技術(shù)的問(wèn)題，更是關(guān)乎《物權(quán)法》立法目的實(shí)現(xiàn)，以及不同法益之間的價(jià)值沖突及選擇。筆者試圖對(duì)《實(shí)施細(xì)則》中之相關(guān)規(guī)定略陳管見(jiàn)，以求教于同人。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記資料的性質(zhì)界定

不動(dòng)產(chǎn)登記資料*在現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法律文件中，還存在著“登記信息”的表述，如《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》《企業(yè)信息公示暫行條例》等。筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的背景下，電子信息已逐漸取代紙質(zhì)介質(zhì)，成為不動(dòng)產(chǎn)登記資料的主要存在形式之一，因此“不動(dòng)產(chǎn)登記信息”的概念更能全面概括兩種資料的形態(tài)。但為了與《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中的概念保持一致，減少法律適用上的混亂，且“資料”一詞的引證解釋也涵蓋了電子格式的資料，本文仍采“不動(dòng)產(chǎn)登記資料”的表述。的性質(zhì)定位，影響著不動(dòng)產(chǎn)登記制度的整體設(shè)計(jì)，也決定著不動(dòng)產(chǎn)登記資料公開(kāi)與否，以及公開(kāi)的對(duì)象和范圍。理論和實(shí)踐中，爭(zhēng)議較多的是不動(dòng)產(chǎn)登記資料與檔案、依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息之間的關(guān)系。爭(zhēng)議的緣起在于，不動(dòng)產(chǎn)登記資料兼具私密性與公開(kāi)性。而何為不動(dòng)產(chǎn)登記資料，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及《物權(quán)法》均未予以明確，但新近頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，即不動(dòng)產(chǎn)登記資料包括不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果和不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料。這與《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》*《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)房屋權(quán)屬登記信息，包括原始登記憑證和房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對(duì)房屋權(quán)利的記載信息。”和《土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)辦法》*《土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)土地登記資料，是指：(一)土地登記結(jié)果，包括土地登記卡和宗地圖；(二)原始登記資料，包括土地權(quán)屬來(lái)源文件、土地登記申請(qǐng)書(shū)、地籍調(diào)查表和地籍圖。對(duì)前款第(一)項(xiàng)規(guī)定的土地登記結(jié)果，任何單位和個(gè)人都可以依照本辦法的規(guī)定查詢(xún)。”的分類(lèi)也基本呼應(yīng)，但不動(dòng)產(chǎn)登記資料的性質(zhì)究竟為何，不無(wú)存疑。

(一)與檔案的關(guān)系

《檔案法》第二條規(guī)定，檔案是指“過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。而不動(dòng)產(chǎn)登記資料，也是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在從事登記過(guò)程中，形成的具有保存價(jià)值的各種材料。因此，僅從概念上判斷，二者確有重合之處，但從立法和實(shí)踐的角度看，筆者認(rèn)為將不動(dòng)產(chǎn)登記資料納入檔案的范疇不甚合理：

第一，二者保存的目的不同。登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方式，而不動(dòng)產(chǎn)登記資料的保存是為了便于公開(kāi)查詢(xún)，實(shí)現(xiàn)物權(quán)公示公信的效力。我國(guó)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法實(shí)施條例》等均規(guī)定了登記資料的公開(kāi)查詢(xún)制度。雖然有些檔案也允許查詢(xún)，但查詢(xún)僅是次要目的，而現(xiàn)行《檔案法》的基本理念在于檔案的保存，其主要目的是封存保護(hù)，這與不動(dòng)產(chǎn)登記資料以公開(kāi)為常態(tài)的原則不相符。

第二，實(shí)踐中，土地登記資料和房屋登記資料等都未納入檔案管理，部分不動(dòng)產(chǎn)登記資料雖被儲(chǔ)存在國(guó)土資源部門(mén)內(nèi)設(shè)的檔案機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同于檔案館，不適用檔案法的相關(guān)規(guī)定。將登記資料作為檔案對(duì)待，不僅使各部門(mén)間實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息共享、消除“信息孤島”的愿景將落空，也不利于維護(hù)交易安全、促進(jìn)交易效率。

第三，外域立法中，也多由行政機(jī)關(guān)管理不動(dòng)產(chǎn)登記資料，未將其與檔案同等處理。如香港特別行政區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記資料的保管和查詢(xún)是由“土地注冊(cè)處”負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)隸屬于特區(qū)政府財(cái)政司；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記資料是由地政事務(wù)所管理；澳門(mén)特別行政區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記信息的管理機(jī)關(guān)為物業(yè)管理局；其他類(lèi)似的立法，還有日本(法務(wù)省)、澳大利亞(國(guó)土部土地信息中心)、新加坡(土地管理局)等[1]。

需要說(shuō)明的是，《實(shí)施細(xì)則》第九十四條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記資料中屬于歸檔范圍的，按照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行歸檔管理，具體辦法由國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家檔案主管部門(mén)另行制定。該條包含兩個(gè)層次的含義，首先，它從側(cè)面否認(rèn)了不動(dòng)產(chǎn)登記資料的“檔案”性質(zhì)。如前所述，檔案與不動(dòng)產(chǎn)登記資料的保存目的對(duì)立，不動(dòng)產(chǎn)登記資料以公開(kāi)查詢(xún)?yōu)樵瓌t，其中涉及歸檔的部分理應(yīng)不占多數(shù)。原因在于，“以檔案形式存在的信息，具有相當(dāng)長(zhǎng)的保密期，公眾難以獲取，這事實(shí)上使檔案信息具有類(lèi)似于‘國(guó)家秘密’的不予公開(kāi)的屬性”[2]。其次，對(duì)于“屬于歸檔范圍的不動(dòng)產(chǎn)登記資料”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處理方法，該條未予以正面回應(yīng)，而是將這一立法性授權(quán)給予了國(guó)土資源部與國(guó)家檔案主管部門(mén)。

(二)與政府信息的關(guān)系

政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。*參見(jiàn)《政府信息公開(kāi)條例》第2條。不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢(xún)權(quán)利，雖基于物權(quán)法而產(chǎn)生，但依托的是行政機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記信息屬于政府信息，受《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整[3]。筆者認(rèn)為，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)登記資料并非政府信息，因?yàn)椤墩畔⒐_(kāi)條例》重點(diǎn)立法目的是“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政”，讓公民有渠道監(jiān)督政府的自由裁量行為。而在不動(dòng)產(chǎn)登記中，登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)更多是對(duì)申請(qǐng)人提交登記材料時(shí)進(jìn)行的形式審核，審核無(wú)誤后在登記簿上登記確認(rèn)物權(quán)歸屬。這些工作的自由裁量空間小，決策效應(yīng)度低，并不符合政府信息的功能定位。登記資料的公開(kāi)查詢(xún)，是登記制度發(fā)揮作用的媒介，屬于物權(quán)公示效力的體現(xiàn)，而非政府信息公開(kāi)的要求。申言之，將不動(dòng)產(chǎn)登記信息定位為檔案信息或政府信息的觀點(diǎn)，更側(cè)重于登記行為的公法效果，其私法效果未得到應(yīng)有的關(guān)注，原因可能在于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直將不動(dòng)產(chǎn)的登記視為行政機(jī)關(guān)所享有的行政的行政管理職權(quán)，但忽視了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示功能[4]。事實(shí)上，不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢(xún)，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的一種手段，而政府的主要職責(zé)是為權(quán)利的公示提供服務(wù)。

不動(dòng)產(chǎn)登記資料的性質(zhì)之爭(zhēng)，究其本質(zhì)，是登記權(quán)利人隱私權(quán)與查詢(xún)?nèi)酥闄?quán)的博弈。然而如何在兩相沖突的利益中進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡，是立法政策選擇的結(jié)果。不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢(xún)，一方面要落實(shí)物權(quán)的公示原則，另一方面也要維護(hù)個(gè)人隱私權(quán)，防止擾亂民眾生活安康私密的現(xiàn)象發(fā)生。有鑒于此，不動(dòng)產(chǎn)登記查詢(xún)主體范圍的設(shè)定理念，應(yīng)是在完成物權(quán)公示的基礎(chǔ)上，同時(shí)避免個(gè)人信息的泄漏。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果查詢(xún)主體規(guī)定的檢討

不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果主要是指不動(dòng)產(chǎn)登記簿。不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的是不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)示及其上的物權(quán)狀況，主要包括不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況，如土地和房屋的位置、四至、面積等，以及不動(dòng)產(chǎn)上的所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利[5]。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記薄的查詢(xún)，相較于《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等，《實(shí)施細(xì)則》雖然更進(jìn)一步，但仍未將其與不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料的查詢(xún)相區(qū)分，規(guī)定只有在權(quán)利人、利害關(guān)系人可以查詢(xún)。*《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的進(jìn)步之處表現(xiàn)在：明文確定了不動(dòng)產(chǎn)登記資料的分類(lèi)(不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果和不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料)，并加入了國(guó)家機(jī)關(guān)查詢(xún)的內(nèi)容，這與《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》、《土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)辦法》保持了一致。基于國(guó)家機(jī)關(guān)的查詢(xún)，旨在行使公權(quán)力，具有該當(dāng)性，本文對(duì)此不作論述。筆者認(rèn)為，從世界范圍內(nèi)的立法經(jīng)驗(yàn)、立法理由、當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，將不動(dòng)產(chǎn)登記薄的查詢(xún)主體僅限于權(quán)利人和利害關(guān)系人實(shí)為不妥。

(一)現(xiàn)有規(guī)定違背國(guó)際立法潮流

首先，從域外立法經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是大陸法系或英美法系，在大多數(shù)國(guó)家，任何人對(duì)于登記簿的任何內(nèi)容均可自由閱讀、復(fù)制、摘錄，或者向登記機(jī)關(guān)提出查閱請(qǐng)求。如此規(guī)定的原因主要是，登記薄上記載的主要事實(shí)是不動(dòng)產(chǎn)歸屬和利用的基本情況，涉及個(gè)人隱私(如自然人姓名、出生日期、身份證號(hào)碼、聯(lián)絡(luò)方式等)較少；且目前各國(guó)在登記薄的設(shè)置上主流做法是采取“物的編成”，以不動(dòng)產(chǎn)為核心，而“以房查人”基本不會(huì)對(duì)個(gè)人隱私帶來(lái)困擾。*美國(guó)明尼蘇達(dá)州和夏威夷州、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、韓國(guó)、俄羅斯、奧地利、新加坡、我國(guó)香港地區(qū)等，任何人都可以查詢(xún)動(dòng)產(chǎn)登記簿上的任何內(nèi)容；俄羅斯聯(lián)邦《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利及相關(guān)法律行為登記法》第7條；韓國(guó)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第21條；奧地利《普通不動(dòng)產(chǎn)登記法》第7條；新加坡《土地所有權(quán)法》第161條；英國(guó)《土地登記法》第66條。即使登記簿記載之信息上確有涉及以上隱私信息，現(xiàn)有電腦技術(shù)手段也完全可以將其隱去，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法即是例證。近幾年來(lái)，由于臺(tái)灣地區(qū)陸續(xù)發(fā)生個(gè)人資料大量外泄事件，引發(fā)當(dāng)局和民眾的關(guān)切，隨著《個(gè)人資料保護(hù)法》的再次修正，個(gè)人信息的保護(hù)力度增大[6]。由此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2015年2月2日修訂的《土地登記規(guī)則》中，以隱匿的范圍大小不同為標(biāo)準(zhǔn)，將查詢(xún)權(quán)限分為三種，與登記名義人法律關(guān)系越緊密者，被隱匿信息的范圍越少。*(2015年2月2日)臺(tái)灣修訂土地登記規(guī)則第24-1條：申請(qǐng)?zhí)峁┩恋氐怯浖暗貎r(jià)數(shù)據(jù)，其數(shù)據(jù)分類(lèi)及內(nèi)容如下：一、第一類(lèi)：顯示登記名義人全部登記數(shù)據(jù)。二、第二類(lèi)：隱匿登記名義人之出生日期、部分姓名、部分統(tǒng)一編號(hào)、債務(wù)人及債務(wù)額比例、設(shè)定義務(wù)人及其他依法令規(guī)定需隱匿之?dāng)?shù)據(jù)。但限制登記、非自然人之姓名及統(tǒng)一編號(hào)，不在此限。三、第三類(lèi)：隱匿登記名義人之統(tǒng)一編號(hào)、出生日期之?dāng)?shù)據(jù)。前項(xiàng)第二款數(shù)據(jù)，得依登記名義人之請(qǐng)求，隱匿部分住址數(shù)據(jù)。但為權(quán)利人之管理人及非自然人，不適用之。登記名義人或其他依法令得申請(qǐng)者，得申請(qǐng)第一項(xiàng)第一款數(shù)據(jù)；任何人得申請(qǐng)第一項(xiàng)第二款數(shù)據(jù)；登記名義人、具有法律上通知義務(wù)或權(quán)利義務(wù)得喪變更關(guān)系之利害關(guān)系人得申請(qǐng)第一項(xiàng)第三款資料。土地登記及地價(jià)數(shù)據(jù)之申請(qǐng)?zhí)峁写砣藶橹撸瑴?zhǔn)用第三十七條第一項(xiàng)規(guī)定。大體而言，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記薄向所有民眾公開(kāi)，只是在知悉信息的廣度有所不同。

其次，即便是為我國(guó)立法所參考的德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)登記薄的查詢(xún)主體也趨于廣泛。根據(jù)德國(guó)《土地登記條例》第12條第1款規(guī)定：“任何能陳述其具有正當(dāng)利益之人方可查閱土地登記簿。這也同樣適用于土地登記簿中用于補(bǔ)充登記涉及到的文本以及尚未完成的登記申請(qǐng)。”近年有德國(guó)學(xué)者解釋?zhuān)^“正當(dāng)?shù)睦妗辈槐厥呛侠淼睦妫灰樵?xún)申請(qǐng)人追求的是一種依據(jù)實(shí)際情況被認(rèn)為是可理解的、有理由的利益即可。這種利益既可以是法律上的利益，也可以是事實(shí)上的利益，包括經(jīng)濟(jì)或者親屬關(guān)系上的利益，甚至還可以是公眾利益或?qū)W術(shù)研究意義，如從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、家譜學(xué)的研究[7]。可見(jiàn)，在德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)登記薄的查詢(xún)，并不局限于與權(quán)利人有法律上利害關(guān)系的人，其范圍逐漸放開(kāi)。

(二)立法理由欠充分

關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記資料的查詢(xún)，《實(shí)施細(xì)則》是繼受《物權(quán)法》第十八條之規(guī)定，而《物權(quán)法》之所以將登記薄的查詢(xún)主體限定為“權(quán)利人和利害關(guān)系人”，主要是因?yàn)椋阂皇牵怯洸镜鹊怯涃Y料固然應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，但這種公開(kāi)并非向所有的人公開(kāi)，否則就會(huì)泄漏登記薄記載的權(quán)利人的隱私、商業(yè)秘密，以及其他個(gè)人信息數(shù)據(jù)，這可能會(huì)給權(quán)利人造成各種損害。二是，物權(quán)法中的公示公信原則僅適用于基于法律行為的物權(quán)變動(dòng)，因此公示并不是向任何不特定人的展示。如果某人并未與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人之間存在法律行為，發(fā)生法律關(guān)系，那么對(duì)他而言，就不存在公示的必要，其自然無(wú)權(quán)查詢(xún)或復(fù)制登記資料[8]。該說(shuō)法雖有道理，但筆者認(rèn)為，此二理由未見(jiàn)充分：

第一，如前所述，不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢(xún)，實(shí)質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的手段。根據(jù)物權(quán)法的基本原理，物權(quán)之所以需要公示，其原因在于：其一，物權(quán)有強(qiáng)大的排他性和對(duì)世性，不公示不足以明確物權(quán)的歸屬。從義務(wù)人角度來(lái)說(shuō)，物權(quán)的義務(wù)人是不特定的任何人，物權(quán)人與一切人之間都存在著物權(quán)關(guān)系。將物權(quán)的權(quán)屬狀況公之于眾，才能有利于保護(hù)物權(quán)人的權(quán)利，防止他人侵害，減少因此而發(fā)生的糾紛。這是物權(quán)公示制度對(duì)“靜態(tài)安全”的保護(hù)。其二，在交易度高度發(fā)達(dá)，財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)頻繁的今現(xiàn)代社會(huì)，物權(quán)關(guān)系經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)。公示制度為物權(quán)的歸屬和變動(dòng)確立了一個(gè)明確的、合理的、可信賴(lài)的行為規(guī)范。這樣的法律標(biāo)準(zhǔn)，使得交易相對(duì)人的利益得以保護(hù)。這即是物權(quán)公示對(duì)“動(dòng)態(tài)安全”的保護(hù)[9]。不動(dòng)產(chǎn)公示的主要目的是保護(hù)交易安全，讓交易之相對(duì)人了解權(quán)屬狀況，維護(hù)其信賴(lài)?yán)妫倘蛔顬楸匾欢灰装踩⒎侵话ā皠?dòng)態(tài)安全”，“靜態(tài)安全”之保護(hù)同樣不可忽視。使一般公眾能夠知悉不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的權(quán)屬狀況，不僅能強(qiáng)化物權(quán)人的物權(quán)，還能避免大量潛在交易人存在的“想要與權(quán)利人建立法律關(guān)系，卻需要證明自己已經(jīng)與權(quán)利人建立了法律關(guān)系”的邏輯困境。需要說(shuō)明的是，《物權(quán)法》第一條明定其立法目的是維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，將不動(dòng)產(chǎn)登記薄完全公開(kāi)，也是實(shí)現(xiàn)該立法目的、全面保護(hù)交易安全的內(nèi)在要求。

第二，就我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記薄的設(shè)置來(lái)看，實(shí)踐中，以房屋權(quán)屬登記為例，房地產(chǎn)登記簿上記載的信息主要包括權(quán)利人個(gè)人信息(姓名)，以及房屋信息(房屋坐落、建筑面積、房屋類(lèi)型、房屋結(jié)構(gòu)、房屋類(lèi)型、所有權(quán)來(lái)源、房屋用途、財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)情況等)。可見(jiàn)，這些信息基本跟房屋本身狀況相關(guān)，并未涉及住址、聯(lián)系方式、婚姻狀況等隱私信息。即便確有擔(dān)心商業(yè)秘密、個(gè)人信息泄漏之虞，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法隱匿即可，而不必“一刀切”地限制其他民眾的查詢(xún)。我國(guó)臺(tái)灣地政機(jī)關(guān)在“隱匿”個(gè)人信息方面的具體做法是：對(duì)于紙本的登記資料，若采用電腦列印方式，則使用地政資料掃瞄建檔資訊系統(tǒng)功能“隱藏登記名義人之個(gè)人資料”，將登記名義人身份證統(tǒng)一編號(hào)及出生日期隱匿處理后列印核發(fā)；若采用人工影印方式，依一般邏輯，只要能夠在影印時(shí)將登記名義人個(gè)人信息予以遮蓋即可；對(duì)于已經(jīng)采取電腦作業(yè)形成的土地登記簿等登記資料，在對(duì)外提供時(shí)則借助電腦進(jìn)行隱匿的操作。*參見(jiàn)中國(guó)國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心與北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心項(xiàng)目成果《不動(dòng)產(chǎn)登記立法重點(diǎn)問(wèn)題比較研究報(bào)告》(2014年12月)，第131頁(yè)。況且，根據(jù)建設(shè)部發(fā)布的《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》，以及住建部頒布的《房屋登記簿管理試行辦法》《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》等各項(xiàng)法律文件的規(guī)定，目前我國(guó)采取“以房查人”的查詢(xún)形式，明確禁止“以人查房”，在這種情形下，個(gè)人信息受干擾的可能性并不大。

(三)當(dāng)前實(shí)踐虛化《實(shí)施細(xì)則》之規(guī)定

根據(jù)較早頒布的《土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)辦法》第二條，*《土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)辦法》第二條：土地登記結(jié)果任何人都可以查詢(xún)。以及《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》第七條*《房屋權(quán)屬登記信息查詢(xún)暫行辦法》第七條：房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對(duì)房屋權(quán)利的記載信息，單位和個(gè)人可以公開(kāi)查詢(xún)。的規(guī)定，任何單位和個(gè)人均可查詢(xún)土地登記結(jié)果及房屋權(quán)屬登記結(jié)果。從法律解釋上來(lái)說(shuō)，基于上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法的原則，《物權(quán)法》的法律層級(jí)較高，法律適用應(yīng)依照《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，然而實(shí)踐中卻仍然延續(xù)《物權(quán)法》公布之前的做法。如房屋權(quán)屬登記部門(mén)工作實(shí)際中，各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬狀態(tài)和基本信息是公開(kāi)的，查詢(xún)主體與被查詢(xún)的不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的物可以不存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系[10]。可見(jiàn)，《物權(quán)法》第十八條的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中的效果并不理想，一般公眾仍然可以查詢(xún)登記薄的內(nèi)容，這實(shí)際上架空了《物權(quán)法》第十八條中限制查詢(xún)登記薄主體的規(guī)定。不動(dòng)產(chǎn)登記薄查詢(xún)范圍在立法層面與實(shí)踐層面產(chǎn)生的背離，影響了不動(dòng)產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一實(shí)施，也會(huì)在登記查詢(xún)實(shí)務(wù)中造成認(rèn)識(shí)上的混亂。

然而，如前所述，2016年1月20日公布的《實(shí)施細(xì)則》以及2014年12月22日公布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》均是對(duì)《物權(quán)法》第十八條規(guī)定之繼承，未做任何性實(shí)質(zhì)性修改，仍然籠統(tǒng)地將登記資料和登記薄的查詢(xún)主體規(guī)定，一并規(guī)定為權(quán)利人和利害關(guān)系人，該規(guī)定有可能陷入被當(dāng)前實(shí)踐虛化的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，筆者認(rèn)為，從域外立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記薄完全公開(kāi)是立法趨勢(shì)，而我國(guó)采限制查詢(xún)主體的理由也有不妥之處，且基于實(shí)踐與立法的現(xiàn)實(shí)矛盾，我國(guó)《物權(quán)法》第十八條，及《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)賦予一般公眾查詢(xún)不動(dòng)產(chǎn)登記薄的權(quán)利，而不僅限于權(quán)利人和利害關(guān)系人。

三、不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料查詢(xún)主體規(guī)定的檢討

不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料，包括登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證明材料、相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬來(lái)源證明材料、登記原因證明文件等材料。由于該類(lèi)材料可能涉及個(gè)人身份、婚姻狀況、訴訟、繼承、抵押貸款等關(guān)系，具有一定的保密性，因此多數(shù)國(guó)家都對(duì)可查詢(xún)主體予以限制，我國(guó)也不例外。*目前，只有澳大利亞的一些州(塔斯馬尼亞州、新南威爾士州、新南威爾士州)的法律規(guī)定：只要申請(qǐng)人繳納規(guī)定的費(fèi)用(如果有的話)，登記的原始資料以及地籍圖中的任何信息都可以查詢(xún)。同注16，第68-73頁(yè)。與不動(dòng)產(chǎn)登記薄一樣，我國(guó)登記原始資料的查詢(xún)主體也為“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”。但對(duì)于何為利害關(guān)系人和權(quán)利人，《實(shí)施細(xì)則》及其他法律均未明確，我國(guó)也未出臺(tái)司法解釋給予說(shuō)明。

(一)“權(quán)利人”定義不清

何為《實(shí)施細(xì)則》第九十七條中的“權(quán)利人”？基于比較法角度考察，各國(guó)立法均未將權(quán)利人與利害關(guān)系人分離，蓋因廣義上而言，權(quán)利人也可稱(chēng)得上是利害關(guān)系人。*韓國(guó)、日本、德國(guó)、新加坡、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等，均未區(qū)分“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”。參見(jiàn)：《韓國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記法》第21條第1款、《日本不動(dòng)產(chǎn)登記法》第21條第1款、新加坡《土地所有權(quán)法》第161條；[德]鮑爾·施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法(上冊(cè))》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第302頁(yè)。目前我國(guó)學(xué)說(shuō)上對(duì)該條“權(quán)利人”的范圍界定有三種觀點(diǎn)：一是該“權(quán)利人”是指與登記的財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利人，如設(shè)定抵押之后，抵押權(quán)人可以查閱，財(cái)產(chǎn)在租賃之前承租人可以查閱出租人的有關(guān)情況。二是權(quán)利人在物權(quán)法中專(zhuān)指物權(quán)人，包括不動(dòng)產(chǎn)的所有人、用益物權(quán)人和擔(dān)保物權(quán)人。三是認(rèn)為指在不動(dòng)產(chǎn)登記薄上記載的不動(dòng)產(chǎn)登記物權(quán)人等[11]。筆者贊成第三種觀點(diǎn)。首先，立足于《實(shí)施細(xì)則》的背景下探討查詢(xún)登記原始資料的“權(quán)利人”，該“權(quán)利”應(yīng)是指物權(quán)，“權(quán)利人”就是指物權(quán)人，包括自物權(quán)人和他物權(quán)人。然若作擴(kuò)大解釋?zhuān)瑒t會(huì)對(duì)權(quán)利人和利害關(guān)系人的關(guān)系產(chǎn)生混淆。第一種觀點(diǎn)中，抵押權(quán)人當(dāng)屬權(quán)利人，但承租人應(yīng)屬于債權(quán)人的范疇，并非物權(quán)人。其次，由于我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的審查原則主要是形式審查，登記機(jī)關(guān)只審查申請(qǐng)資料的合法性，無(wú)法也無(wú)權(quán)利調(diào)查權(quán)利的真實(shí)狀況[12]。因此，查詢(xún)登記原始資料的主體，只能是登記薄上所記載的物權(quán)人，即使登記名義人與真實(shí)權(quán)利人不相符，登記機(jī)關(guān)也只能通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記薄上登記的物權(quán)人，來(lái)確定具有查詢(xún)權(quán)利的主體。

(二)“利害關(guān)系人”范圍未予明確

“利害關(guān)系人”的范圍界定，一直是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)理解釋上，“利害關(guān)系人”的理解主要有狹義說(shuō)和廣義說(shuō)。前者認(rèn)為，該“利害關(guān)系人”應(yīng)是指與登記的不動(dòng)產(chǎn)具有法律上的利害關(guān)系人之人，不僅包括交易當(dāng)事人，還包括與登記權(quán)利人有訟爭(zhēng)之人[13]。后者認(rèn)為,對(duì)“利害關(guān)系人”的界定，我國(guó)應(yīng)借鑒德國(guó)和瑞士的經(jīng)驗(yàn)，既應(yīng)包括法律利益人，還應(yīng)包括具有事實(shí)利益的人，如潛在交易人、民俗學(xué)者，近親屬等對(duì)信息登記有經(jīng)濟(jì)利益、科技利益、人格利益、公共利益或其他合理利益等[14]。

對(duì)《實(shí)施細(xì)則》第九十七條中“利害關(guān)系人”的解釋?zhuān)繎?yīng)采何種學(xué)說(shuō)，與不動(dòng)產(chǎn)登記查詢(xún)規(guī)則的整體設(shè)計(jì)密切相關(guān)。不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢(xún)主體范圍的界定，需要考量個(gè)人隱私受保護(hù)的權(quán)利與申請(qǐng)者獲取信息的權(quán)利二者的權(quán)衡。筆者認(rèn)為，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記薄本身涉及個(gè)人隱私較少，且個(gè)人姓名、身份證號(hào)、出生年月、聯(lián)系方式等都可以采取電腦技術(shù)或人工方式予以隱去，將其公開(kāi)至任何單位和個(gè)人，未嘗不可。這樣一方面履行了物權(quán)公示原則，使其他不特定義務(wù)人明確不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)人之權(quán)屬狀況，減少物權(quán)糾紛，另一方面也可同時(shí)兼顧對(duì)交易安全中“靜態(tài)安全”和“動(dòng)態(tài)安全”的保護(hù)。

然而，不動(dòng)產(chǎn)登記資料可能關(guān)涉隱私的內(nèi)容則更多，如婚姻狀況、經(jīng)濟(jì)狀況等，其公開(kāi)的對(duì)象不宜過(guò)于廣泛，應(yīng)采狹義說(shuō)。原因在于：首先，如果說(shuō)將不動(dòng)產(chǎn)登記薄查詢(xún)主體擴(kuò)展至一般民眾，是隱私權(quán)保護(hù)向物權(quán)公示要求做出的讓步，那么在不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料的公開(kāi)上，就理應(yīng)對(duì)登記權(quán)利人的隱私保護(hù)予以側(cè)重，嚴(yán)格限制其查詢(xún)主體。其次，采狹義說(shuō)也是對(duì)交易安全中“動(dòng)態(tài)安全”保護(hù)的特別回應(yīng)。為避免因信息不對(duì)稱(chēng)而招致的損害，已經(jīng)與登記權(quán)利人簽署了物權(quán)協(xié)變動(dòng)協(xié)議的當(dāng)事人或者正在締約的交易相對(duì)人，相對(duì)于一般公眾來(lái)說(shuō)，顯然更有必要充分獲悉不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的來(lái)源、設(shè)立、登記原因證明文件、地籍圖等材料。最后，在司法實(shí)踐中，以房屋權(quán)屬登記信息為例，“利害關(guān)系人”也只限于具有法律利益的人，主要有：與房屋交易有關(guān)系的當(dāng)事人、與權(quán)利登記人因物權(quán)歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議的人、隱形共有人、繼承人、受贈(zèng)人等。*參見(jiàn)華商報(bào)：《哪些人可以查詢(xún)不動(dòng)產(chǎn)信息：利害關(guān)系人》，華商網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/china/20141225/032821159519.shtml，訪問(wèn)日期：2015年10月16日。

由此，能夠查詢(xún)不動(dòng)產(chǎn)原始登記資料的“利害關(guān)系人”，不應(yīng)包括與登記權(quán)利人有事實(shí)關(guān)系的人。有意向的交易者，他們大可通過(guò)登記薄的查詢(xún)，或者是通過(guò)進(jìn)一步詢(xún)問(wèn)權(quán)利人，以知悉相關(guān)信息，無(wú)需查看具體原始憑證；對(duì)于民俗學(xué)者等具有科研利益的人，雖然目前我國(guó)也有對(duì)查詢(xún)內(nèi)容合理使用的要求、對(duì)保密義務(wù)的規(guī)定等，但由于原始登記資料中涉及隱私范圍較寬，一旦泄露，要阻止其大面積傳播是非常困難的，且這種損害具有不可彌補(bǔ)性。此外，我國(guó)目前缺乏對(duì)個(gè)人隱私的專(zhuān)門(mén)保護(hù)和配套制度，并未如德國(guó)一樣建立《數(shù)據(jù)保護(hù)法》，反倒是近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)暴力現(xiàn)象層出不窮，影響惡劣。因此，從目前情形來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)原始登記資料不宜開(kāi)放給科研目的查詢(xún)。至于近親屬是否可以查詢(xún)?cè)嫉怯涃Y料，則需要具體分析。我國(guó)民法中規(guī)定的“近親屬”指的是配偶、父母、子女、兄弟姐妹等。對(duì)于父母、子女、兄弟姐妹等親屬來(lái)說(shuō)，登記薄的完全公開(kāi)，已經(jīng)可以滿足他們的查詢(xún)要求，若允許其可以查詢(xún)?cè)假Y料，則可能損害登記權(quán)利人的隱私權(quán)。但對(duì)于登記權(quán)利人的配偶來(lái)說(shuō)，如需查詢(xún)的不動(dòng)產(chǎn)是夫妻存續(xù)期間所得，則根據(jù)《婚姻法》的規(guī)定，該不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)是夫妻共同財(cái)產(chǎn)，申請(qǐng)查詢(xún)的配偶是共同共有人，屬于“權(quán)利人”范疇，當(dāng)然可以查詢(xún)?cè)嫉怯涃Y料。若是屬于夫妻一方的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，則不能以“利害關(guān)系人”的身份要求查詢(xún)對(duì)方的財(cái)產(chǎn)，除非申請(qǐng)查詢(xún)者能夠證明與對(duì)方存在離婚、財(cái)產(chǎn)分割上的訴訟關(guān)系。事實(shí)上，若配偶一方想要知曉對(duì)方的個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)，完全可以另一方的授權(quán)而為之，無(wú)需通過(guò)“利害關(guān)系人”的渠道。簡(jiǎn)言之，近親屬除非能證明有法律上的利益關(guān)系，否則不能查閱不動(dòng)產(chǎn)原始登記資料。

事實(shí)上，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)“利害關(guān)系人”的范圍進(jìn)行了一定的列舉，包括不動(dòng)產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人。這里列舉的類(lèi)型基本屬于具有法律利益之人，但是否意味著不能擴(kuò)張至其他具有事實(shí)利益之人呢？《實(shí)施細(xì)則》未予以明確。這恐怕只能有待司法解釋的進(jìn)一步闡明。

四、結(jié)語(yǔ)

不動(dòng)產(chǎn)登記的查詢(xún)，其實(shí)質(zhì)是物權(quán)公示原則的落實(shí)。物權(quán)公示與隱私權(quán)保護(hù)存在著對(duì)立和沖突，如何協(xié)調(diào)兩種權(quán)利之間的沖突，找到利益的平衡點(diǎn)，是不動(dòng)產(chǎn)登記立法工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。《實(shí)施細(xì)則》將不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料的查詢(xún)主體均限定為“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”，此種立法應(yīng)被檢討。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記簿公開(kāi)查詢(xún)的限制，其立法理由難令人信服，一是忽略了交易安全中對(duì)“靜態(tài)安全”的保護(hù)，二是登記薄的隱私信息可采電腦技術(shù)隱匿即可，不構(gòu)成阻礙其他公眾查詢(xún)的充分理由。此外，當(dāng)前實(shí)踐中，不動(dòng)產(chǎn)登記薄仍完全公開(kāi)，這實(shí)際上架空了《實(shí)施細(xì)則》中的規(guī)定，削弱了該條的操作性。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)原始登記資料，因其所涉隱私較多，其查詢(xún)主體應(yīng)僅為“權(quán)利人”和“利害關(guān)系人”。“權(quán)利人”只能是登記薄上所記載的物權(quán)人，而“利害關(guān)系人”應(yīng)僅指具有法律利益之人。是以，才能在盡量做到保障查詢(xún)?nèi)酥闄?quán)的同時(shí)保護(hù)權(quán)利人的隱私權(quán)免遭侵犯。

當(dāng)前我國(guó)正值《民法典》編撰之際，《民法典》作為社會(huì)民眾的權(quán)利“圣經(jīng)”，宣示和保護(hù)著公民的各項(xiàng)權(quán)利，若具體權(quán)利的設(shè)計(jì)存在不合理或失誤，則直接影響到《民法典》的穩(wěn)定性和完善性。《實(shí)施細(xì)則》中所體現(xiàn)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息查詢(xún)權(quán)、個(gè)人隱私權(quán)都是《民法典》所需要保護(hù)的對(duì)象，前者是物權(quán)公示的基本要求，為保護(hù)第三人的交易安全，后者是《侵權(quán)法》中所保護(hù)的人格利益，如何協(xié)調(diào)這不同領(lǐng)域中的民事權(quán)利，讓它們共存且各自發(fā)揮作用，不僅是《實(shí)施細(xì)則》需要解決的問(wèn)題，更是日后《民法典》頒布和實(shí)施后所面臨的挑戰(zhàn)。

[1]樓建波.域外不動(dòng)產(chǎn)登記制度比較研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2009.32-44.

[2]王錫鋅.政府信息公開(kāi)法律問(wèn)題研究[J].政治與法律,2009(3).

[3]高圣平.政府信息公開(kāi)視角下的不動(dòng)產(chǎn)登記查詢(xún)規(guī)則[J].法學(xué),2015(1).

[4]王利明.構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度——評(píng)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》[J].政治與法律,2014(12).

[5]王利明等.民法學(xué)[M].北京：法律出版社,2008.265.

[6]熊愛(ài)卿.個(gè)人資料保護(hù)法要述[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào),2011(2).

[7][8][德]鮑爾·施蒂爾納.德國(guó)物權(quán)法(上冊(cè))[M].北京：張雙根譯，法律出版社,2004.301.267.

[9]江帆、孫鵬.交易安全與中國(guó)民商法中國(guó)[M].北京：政法大學(xué)出版社,1997.67-82.

[10]賴(lài)俊峰.試析不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息查詢(xún)主體界定[J].北京檔案,2014(10).

[11]王利明.物權(quán)法研究(修訂版，上卷)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.335.朱巖，高圣平，陳鑫.中國(guó)物權(quán)法評(píng)注[M].北京：北京大學(xué)出版社,2007.129.轉(zhuǎn)引自程嘯.不動(dòng)產(chǎn)登記法研究[M].北京：法律出版社,2011.242.

[12]孫憲忠.不動(dòng)產(chǎn)登記基本范疇解析[J].法學(xué)家,2014(6).

[13]程嘯.不動(dòng)產(chǎn)登記法研究[M].北京：法律出版社,2011.243.

[14]常鵬翱.不動(dòng)產(chǎn)登記法社[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.82;向明.不動(dòng)產(chǎn)登記制度研究[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社,2011.109.

責(zé)任編輯:李富民

On the Query Subject of Real Estate Registration Information

Jin Man

(LawSchool,BeijingUniversity,Beijing100871)

Detailed Rules for the Implementation of Interim Regulation on Real Estate Registration has come into force.However,the provisions related to the query subject of real estate registration information are not fairly reasonable.Real estate registration information does not belong to archives or government information disclosed by application.Permitting inquiring real estate registration information is a means of the publicity of the real right of a real estate.Deciding whether to disclose real estate registration information and the scope of its disclosure depend on the result of the comparison between two conflict interests:privacy protection and transaction security.With regard to the regulation on the query subject of the real property register，the relevant provisions in the Detailed Rules for the Implementation are not only contrary to the world legislative trends，but also inconsistent with requirement of real right publicity.The real property register should be disclosed to the general public,which is the embodiment of the full protection of transactions.As to the regulation on the query subject of the original real estate registration information,the scope of “right holder” and “interested party” needs to be defined.The “interested party” should be limited to the persons with legal interests,and not include the persons with factual interests like potential traders,scientific researcher and close relatives,for the purpose of protecting the privacy of right holders.

real right publicity;transaction security;interested party

2016-03-12

金曼(1987—)，女，湖北武漢人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

D923.2

A

2095-3275(2016)04-0056-07