論環境服務組織的連帶責任

徐春成

(西北農林科技大學 人文社會發展學院 陜西 楊凌 712100)

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論環境服務組織的連帶責任

徐春成

(西北農林科技大學 人文社會發展學院 陜西 楊凌 712100)

根據新《環境保護法》第六十五條，環境服務組織因提供虛假環境服務而在環境污染和生態破壞時應當與其他責任者承擔連帶責任。但法律未就此連帶責任的性質、限度、范圍等問題詳加規定，因此存在法律適用上的困難。環境服務組織是從行政機關分化出來的社會中立組織，其使命在于對外提供技術信息或者服務，它的產生是基于環境執法分權的需要。環境服務的實質是對外提供中立的環評信息、環境監測信息和環境設備設施維護運營服務。這些環境服務構成了環境執法機構決策的技術基礎。環境服務組織承擔的連帶責任屬于過錯責任，乃基于未能履行法定義務而產生。在責任范圍上，此連帶責任可以是民事責任，也可以是罰款罰金等經濟行政責任或刑事責任。此責任雖然與污染者的責任構成連帶，但兩者不是基于共同侵權的連帶責任。環境服務組織承擔的連帶責任是依附責任和轉承責任，在自己承擔責任后，可以向污染者追償。

環境服務組織；連帶責任；性質；范圍；限度

一、引言

新《環境保護法》(以下簡稱新環保法)第六十五條規定，環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構(以下簡稱環境服務組織)，在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。這一規定不但通過引用條款確立了環境服務組織自身因其違法行為應當承擔的行政法律責任，而且確立了它對環境損害應當承擔的連帶責任。這是我國環保法首次確立環境服務組織對環境損害的責任形態，有學者稱之為環境連帶責任[1]。國內學界對環境服務組織法律責任的研究主要集中在以下兩點：一是將它放在環境污染第三方治理法律責任項下進行討論，詳細分析此種法律責任涉及的各方主體及與各自所承擔的法律責任的區別，著重從制度建構上討論第三方責任的具體內容[2]。二是從具體的環境污染類型第三方治理體制入手，深入討論該第三方責任的歸責原則等[3][4][5]。前述研究成果未能結合我國新環保法對環境服務組織責任形態的規定，從規范分析角度審視環境服務組織應當承擔的法律責任結構。具體而言，學界對環境服務組織承擔的環境連帶責任的性質、條件、范圍、限度等問題缺乏深入探討，在法律規定不明確的情況下，勢必會給法律適用帶來困擾。本文試圖從環境服務組織在環境法運行中充當的角色出發，結合連帶責任的法理，對上述問題展開討論，求教于學界同人。

二、環境服務組織的法律功能定位

環境法的運行離不開政府行政部門等環境執法者、企業等環境利用者、環境服務組織等環境服務提供者共同參與、推動。環境服務組織在環境法運行中充當的角色即是環境服務組織的法律功能。環境服務組織不同于行政執法機關，因它不享有環境執法權，不直接就自己的行為后果承擔行政責任。它又不同于污染環境者或生態破壞者，因為它沒有直接向環境中排放污染物或者以自己行為破壞生態環境。新環保法將此類組織定位成環境服務提供者，其著眼點在于此類主體所具有的特殊法律功能。明晰此類環境服務組織的法律功能，應從其提供的環境服務的內容入手。

首先，環境影響評價組織的法律功能。按照百度百科的定義，“環境影響評價是指對擬議中的建設項目、區域開發計劃和國家政策實施后可能對環境產生的影響(后果)進行的系統性識別、預測和評估”。根據環保部發布的《關于進一步加強環境影響評價機構管理的意見》(環辦〔2014〕24號)，“截至2014年2月，全國共有環評機構1158家，其中甲級機構192家，乙級機構966家。”在這些環評機構中，有些是事業單位法人，有些是企業法人。根據環保部的安排，環評機構必須逐步全部企業化，成為獨立的企業法人。環評機構主要由通過環評工程師資格認定的環評工程師組成。環評工程師的規模影響著環評機構的資質規格，進而影響環評機構的業務范圍。環評機構的工作成果是環評影響評價報告，該報告由環評工程師承擔責任。此種責任的性質應當是一種工作責任。由于環評報告不當導致的對外責任，應當由環評機構承擔。對于發生錯誤的環評報告，在環評機構承擔法律責任后，得否向具體負責的環評工程師追責，取決于環評機構與環評工程師之間的內部約定。從環境影響評價組織所承擔的工作任務來看，環評機構出具的環境影響評價報告的功能是為行政部門審批有關工程建設項目提供事實方面的科學依據。從社會效果看，環評機構是提供社會信用的機構。從法律程序上看，只有經過了環評機構的環境評價，且認定為對環境不構成損害，有關建設工程才能獲得行政機關的批準。由此來說，環評是有關建設工程項目獲得行政許可的前提。

其次，環境監測組織的法律功能。根據百度百科的定義，環境監測是指“通過對影響環境質量因素的代表值的測定，確定環境質量(或污染程度)及其變化趨勢”。環境監測機構或者組織是專門從事環境監測的社會組織，實踐中主要是各級環境監測站。此類組織曾是政府行政部門，現在仍然是隸屬于各級環境保護行政部門的事業單位。例如，中國環境監測總站是隸屬于環境保護部的事業單位。環境監測組織在性質上不屬于行政機關，也不屬于依法行使行政權的準行政機關，它屬于履行社會信用職能的中立社會組織。其功能是依靠自己掌握的技術能力中立地向包括國家機關在內的各類社會主體提供環境監測技術報告。

最后，從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構的法律功能。這里的環境監測設備、防治污染設施是指各種類型的自動在線監測設備、防治污染設施。此類設備設施安裝后由專門的機構(一般是制造商)來維護運營，實現了環境監測設備、防治污染設施的所有人與管理人相分離的體制。根據媒體報道，目前我國從事環境監測設備的企業約有200家，主要分布在廢氣廢水生產監測領域[6]。《國務院辦公廳關于印發生態環境監測網絡建設方案的通知》(國辦發〔2015〕56號)指出，這種在線監測設備、防治污染設施由第三方維護運營的機制可以較為有效地避免運營機構偽造、篡改環境數據，為環境行政部門對排污企業等有關單位有效實施行政管理，有效打擊環境違法行為提供數據方面的支持。在這種情況下，從事環境監測設備和防治污染設施維護運營的機構實質上承擔著為政府行政部門實施行政管理、作出行政行為收集并提供證據的功能。離開了此類環境服務組織，政府行政部門就無法作出合法合理有效的決策和決定。如果環境監測設備維護運營機構對外提供虛假的環境測定數據，社會和政府環境保護部門就無法掌握環境的真實情況，更談不上對違法的企業進行處罰了。如果防治污染設施維護運營組織放棄職責，就會放任污染環境行為，對污染環境和生態破壞造成助力，擴大對環境和生態的危害。

綜上所述，環境服務組織是中立于政府、企業的社會主體。在法律上，它們屬于獨立提供環境評價數據、環境監測數據、維護運營環境監測設備、防治污染設施的第三方組織。它們的存在是政府行政部門體制改革的產物。它們的出現因應了環境監督分權的需要，旨在避免權力過分集中所導致的腐敗。從目前的環境服務組織看，它們中的多數是從政府環境保護部門獨立出來的單位，在業務上仍然受到行政部門的指導或者監督，或者更加準確地說它們的最大客戶仍然是政府行政部門，政府行政部門需要根據它們提供的服務作出行政決定。它們承擔的角色類似于司法鑒定機構，其功能是向有關決策機構提供專業性分析意見或者服務。提供這些專業性分析意見或者服務是非技術專家無法勝任的。環境服務組織的實質是利用技術專家來衡量并規制環境風險。

三、規范語境下環境服務組織承擔連帶責任的條件考察

從第六十五條的文義看，環境服務組織承擔連帶責任的條件有四：一是環境服務組織在提供環境服務過程中弄虛作假。在提供環境服務時，環境服務組織的負責人及工作人員在主觀上存在故意作假，對外提供虛假證明文件或者虛假服務行為(也可以是不作為)。環境服務組織對外提供的虛假證明文件，一般是在明知不真實的情況下作出的。因為工作草率而違反工作規程完成證明文件的，應當視為弄虛作假。具體而言，環境服務組織的弄虛作假行為表現為：1.提供各種虛假環境評價報告，掩蓋建設項目或者其他項目可能危害環境的事實。這種虛假環評報告往往是通過捏造、偽造數據資料、篡改調查數據等手段實現的。例如，在近期發生的天津濱海新區爆炸事件中，發生爆炸的倉庫距離居民區非常近，可以推測環評機構在進行規劃環評或者建設項目環評時，必然存在弄虛作假的情況。2.提供各種虛假環境監測數據，掩蓋環境污染和生態破壞的事實，將不合格不安全的環境情況監測為合格安全的情況。在天津濱海新區爆炸發生后，公眾十分關注當地的環境情況，尤其是空氣質量。但是當地環境監測機構天津市環境監測中心卻對外公布出當地空氣質量良好的報告[7]，其中可能存在數據造假的情況。3.對環境監測設備、防治污染設施進行違法違規操作。由第三方管理維護自動化的環境監測設備、防治污染設施是控制環境利用者(生產企業)肆意污染環境破壞生態的制度。如果該第三方不履行該制度設計的義務，與環境利用者相勾結進行利益交換，就會必然地放任環境利用者損害環境破壞生態。在一定意義上講，環境監測設備、防治污染設施的運營維護組織是政府和社會對環境利用者進行監督監管的得力助手。此種組織通常實施的違法手段是關閉環境監測設備或者修改環境監測設備的技術參數致使該設備不能提供反映實際情況的數據信息，關閉或者間歇性關閉防治污染設施令其不能正常工作，從而為環境利用者謀取利益。二是環境服務組織的弄虛作假行為與環境污染、生態破壞存在因果關系。第六十五條所規定的“對環境污染和生態破壞負有責任”，其含義應當是環境服務組織的服務行為與環境污染和生態破壞之間存在因果關系。也就是說，環境服務組織所實施的弄虛作假行為是出現環境污染、生態破壞的條件之一。沒有環境服務組織的作假行為，環境污染、生態破壞便不會出現。在環境法運行中，環境服務組織的功能是如實提供環境數據或者對環境利用者履行日常監督職責。通俗地講，環境服務組織是控制環境污染或者生態破壞的一道關卡。當這道關卡因為把守關卡者收受非法利益或者玩忽職守而放棄職責時，環境污染或者生態破壞的風險自然會加大。這意味著，一旦環境服務組織在服務中存在弄虛作假行為，其必然是間接地推動或者放任了環境污染或者生態破壞行為。三是存在造成環境污染和生態破壞的事實。環境服務組織放棄履行職責，不必然造成環境污染或者生態破壞。畢竟，環境服務組織的服務僅是把守環境污染生態破壞的關卡之一。環境污染生態破壞的發生往往需要具備其他條件，尤其需要存在企業等環境利用者向環境排放污染物、實施生態破壞行為。如果沒有發生危害社會和自然的事實，也就談不上行為主體的責任問題。四是存在應當對環境污染和生態破壞承擔責任的其他責任者。污染環境和破壞生態的組織和個人是應當承擔責任的直接責任人。根據侵權責任法的規定，這里責任者有污染者和第三人兩種類型。污染者指的是直接向環境排放有毒有害物質導致環境污染或者生態破壞的組織和個人。第三人指的是污染者之外的因為自身的過錯污染環境的組織和個人。例如，在故意放火燒毀化工廠致使環境污染事件中，化工廠是污染者，故意放火者就是第三人。

以上四個條件是環境服務組織承擔連帶責任的要件，離開了任何一個要件，環境服務組織的連帶責任將無由發生。

四、環境服務組織承擔連帶責任范圍的限定

一種觀點認為，該連帶責任屬于民事責任[8]。其言外之意是，此連帶責任僅限于民事責任，不包括行政責任、刑事責任。在我國民法學者看來，承擔民事責任的前提是違反了合同或者其他民事義務。民事責任本質上是一種特殊債權債務關系，由國家公權力機關強制其實現。司法實踐中，一般將連帶責任理解為連帶賠償責任的同義語[9]。連帶賠償責任最終將轉化為責任主體對于受害人的連帶債務[10]。所謂連帶債務，是指“數人共負同一債務而對債權人各負清償全部債務的義務。債權人得對債務人中的一人或數人直至全體同時或者先后請求全部清償。債務人中的一人清償全部債務時，全體債務人也都對原債權人免除責任。在連帶債務人中一人清償全部債務時，有向其他債務人請求償還各自應分擔部分的權利”[11]。按照這種觀點，環境服務組織與其他污染環境者和生態破壞者對受到損害的人所遭受的損害承擔連帶債務。受害者可以向他們其中的任何一個或者全體請求清償全部債務。由此理解，則第六十五條所確立的僅是環境服務組織與其他環境責任者之間就民事賠償責任上的責任關系。其在實踐中的法律意義僅在于增加了受到損害的原告可以選擇的被告數量，增加了用于承擔賠償責任的財產總額，提高了受害者獲得賠償的概率。這樣的理解，對于環境服務組織而言，僅僅是增加了其承擔民事賠償責任的可能。

在我國實證法上，并無關于連帶責任的立法定義。我國《民法通則》首先使用了連帶責任這一術語，并在多個條文中設置了行為人的連帶責任，如第三十五條關于合伙人應對合伙債務承擔連帶責任的規定，第六十七條關于代理人與被代理人對違法代理行為應承擔連帶責任的規定。但是，對于何為連帶責任這一問題，民法通則并未規定。在我國其他法律中，連帶責任多指連帶債務這類民事責任。如《律師法》第十八條規定的合伙律師事務所的合伙人對該律師事務所的債務所承擔的連帶責任。再如《票據法》第五十條規定的保證人與被保證人一起向持票人承擔的連帶責任。《廣告法》第五十六條規定的在特殊條件下廣告經營者、廣告發布者、廣告代言人與廣告主一起向廣告消費者承擔的連帶責任。上述法律對連帶責任規定的共性是：它們都明確了連帶責任的范圍限于對受損一方的賠償責任。換言之，它們在文義中都清晰地劃定了連帶責任的對象。如此看來，似乎應當將新《環保法》第六十五條規定的連帶責任解釋為民事責任的連帶。問題在于，如果我們將該法條規定的連帶責任擴展至行政責任或刑事責任是否超過了其可能的文義？是否違反法的基本價值或者有悖于整體解釋可能的結論？

我們認為第六十五條所規定的連帶責任不限于民事責任，因為該條文并未排除其他責任形式。在我國法律并未明確將連帶責任限定于民事責任的情況下，從文義解釋的角度看，此連帶責任還可能包括刑事責任、行政責任。

首先，行政連帶責任。有觀點認為，在行政法上，行政連帶責任是指多個行政相對人共同違法導致公共利益損害時所承擔的對繳納罰款等義務的連帶責任[12]。有實務工作者認為，在行政處罰中，對于知情的第三人應該參照刑法上幫助犯的法理，讓明知行為人違法而予以協助的第三人連帶承擔行政處罰等行政法律責任，從而保證行政處罰落到實處[13]。在我國的行政處罰理論著作中，尚缺乏關于行政連帶責任的詳細論述。實踐中，由于缺乏法律的明文規定，行政機關對于多個主體共同實施的行政違法行為，往往對各行為人分別處罰，讓其各自承擔責任。沒有把處于合謀中的違法行為人作為一個整體，讓其承擔連帶責任。這種處罰模式不利于罰款等經濟處罰的落實。在我國臺灣地區，曾有讓共同違法行為人對法定罰款承擔連帶責任的實踐(我國臺灣地區“最高行政法院”[1991]年度判字第2363號判決)。在新環保法第六十五條明確規定環境服務組織就環境污染和生態破壞等情形與其他責任者承擔連帶責任的情況下，如果其他責任者承擔了罰款等行政責任，環境服務組織應當就此承擔繳納罰款的連帶責任。如此看來，新環保法似乎在不經意間創設了行政法上的行政連帶責任制度。

其次，刑事連帶責任。通常，犯罪所產生的刑事責任僅涉及犯罪者個體，不論是單位還是自然人。刑事連帶責任不同于連坐。連坐是存在于我國古代社會的因一人犯罪而使與犯罪者有一定關系的人連帶受刑的法律制度。因一人犯罪，而罰及族人、家人、鄰里，即是典型的連坐。一般認為，連坐制度與個人主義的法律傳統不符，為現代法治社會所不容。我國刑法沒有規定連坐制度。連帶責任的核心是行為人共同實施了違法行為，危害社會的后果或者給他人造成的損害是由行為人的行為導致的。承擔連帶責任者存在違反法律義務的情況。這是連坐與刑事連帶責任的根本區別。我國刑法規定的共同犯罪體現了刑事連帶責任。如組織領導犯罪集團的首要分子應當對集團成員實施的全部犯罪承擔刑事責任。我國刑法對其他參加共同犯罪者按照其在犯罪中起到的作用區分為主從犯分別處罰，并沒有規定讓共同犯罪人承擔連帶責任。根據罪刑法定的原則，在環境污染和生態破壞案件中，如果要追究刑事責任，則環境服務組織與其他責任者應當分別承擔責任，不能承擔連帶責任，換言之它們之間的責任不能變動互換。但在對環境犯罪案件中的承擔刑事責任的企業組織判處罰金等經濟處罰時，是否令環境服務組織一同承擔連帶責任，則值得研究。如果我們認同上述行政連帶責任的法理，則勢必可以主張令環境服務組織對環境犯罪判處的罰金刑承擔連帶責任。

綜上所述，對于新環保法第六十五條規定連帶責任，其范圍應包括民事責任、罰款等經濟類行政責任、罰金等經濟類刑事責任。

五、環境服務組織承擔連帶責任的性質

環境服務組織所承擔的連帶責任是過錯責任或者是無過錯責任？是獨立責任或者是依附責任？回答這些問題涉及環境服務組織所承擔的連帶責任的法律性質。從上述環境服務組織承擔連帶責任的條件看，這種責任應該是過錯責任。因為其構成要件中必須有環境服務組織在提供環境服務時弄虛作假。弄虛作假必然是行為人在主觀上存在故意或者重大過失。根據侵權責任法的規定，污染者或者第三人的責任性質是無過錯責任。只要污染者或者第三人的行為導致了污染環境這一事實，污染者就得承擔相應的法律責任。根據《侵權責任法》第六十六條，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。在行政法上，污染者承擔行政責任的要件是存在違法行為，仍然不問過錯。這樣分析可知，環境服務組織是以自己的過錯責任連帶承擔污染者或者其他第三人的無過錯責任。

環境服務組織所承擔的連帶責任是基于其過錯而發生的，其承擔責任的緣由是其違反了法定義務——在提供環境服務過程中依法客觀真實地提供環境評價報告、環境監測數據，依法維護運營環境監測設備、防治污染設施。環境服務組織承擔的這種連帶責任是依附于其他人的責任所成立的責任形式，其背后的原因是環境服務組織違反了法定義務，未能守住保護環境的關卡，而不是所實施的幫助、輔助行為直接導致了環境污染、生態破壞的發生。環境污染、生態破壞的發生是基于污染者或者其他責任者的行為。環境服務組織所提供的有瑕疵的服務僅是為污染環境行為提供了條件或者逃避監管的機會。因此，我們認為這種責任的成立不是基于共同侵權。從這種責任成立的情況看，它的存在完全依附于其他環境污染、生態破壞者的責任，沒有其他環境污染、生態破壞者責任的成立，環境服務組織的責任就不存在。因此，我們將環境服務組織所承擔的連帶責任稱為依附責任。這種依附責任存在的法律緣由在于通過對環境服務組織課以法律責任督促其在提供環境服務時認真依法履行義務。

環境服務組織所承擔的此種連帶責任與共同侵權、合伙等行為引發的連帶責任在法律性質上存在差異。連帶責任的實質是連帶債務。在連帶債務人內部，仍然是按份債務。如何合理地界定連帶債務人之間的債務份額是重要的法律問題。全部的連帶債務人都負有對債權人清償全部債務的義務。連帶債務人對債務的承擔有事前約定的，從其約定。法律有規定，從其規定。在沒有約定，又沒有法律規定情況下，過錯責任一般是按照過錯程度分配應當承擔的責任份額。在過錯程度不明的情況下，由連帶債務人平均分擔。在無過錯責任之下，一般按照原因力來劃定連帶債務人的責任。我國《侵權責任法》第六十七條規定，兩個以上污染者污染環境，污染者承擔責任的大小，根據污染物的種類、排放量等因素確定。這就確立了多個污染者承擔連帶責任時內部責任劃分的標準。

由于環境服務組織與其他污染者不是共同侵權人，雖然法律規定其承擔連帶責任，但環境服務組織所承擔的是過錯責任，不是無過錯責任。這就提出了環境服務組織應當承擔的責任限度如何界定的問題。新環保法沒有對這個問題明確設置規則，這是一個法律漏洞。筆者認為，鑒于法律設定環境服務組織承擔連帶責任的原因是督促環境服務組織履行期職責，擴大承擔環境污染責任的財產范圍，可以將環境服務組織的此種連帶責任設立為轉承責任。換言之，環境服務組織在承擔了連帶責任之后，可以就其承擔的部分向環境或者生態的直接污染者追償。

六、結論

環境服務組織的法律地位導源于其在環境法運行中承擔的法律功能。 在筆者看來，它們承擔的角色類似于司法鑒定機構，其功能都是向有關決策機構提供專業性分析意見或者環境服務。正是基于這一特質，新環保法第六十五條才規定了環境部分組織基于其過錯所承擔的法律責任。鑒于連帶責任的實質是經濟性的賠償責任，環境服務組織所承擔的連帶責任范圍應包含直接污染者、生態破壞者所承擔的全部經濟責任，即不限于民事賠償責任，還包括罰款、罰金等經濟性行政責任或刑事責任。此連帶責任的產生不是基于共同侵權，在性質上當屬依附責任。在環境服務組織承擔責任之后，當有權就其承擔的部分向環境或者生態的直接污染者追償。

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責任編輯:李富民

On Environmental Joint and Several Liability

Xu Chuncheng

(NorthwestA&FUniversityCollegeofHumanitiesandSocietyDevelopment,YanglingShanxi712100)

According to Article 65 of the new Environmental Protection Act, when pollution or ecological destruction occurs, environmental services organization(ESO) should assume joint and several liability because of providing false environmental services with others who should assume liability directly. But the Law does not prescribe the nature, limit, and scope about this joint and several liability in detail, which would lead some difficulty to law application. ESO is social neutral organization whose mission is to provide external technical information or service. Based on the need for decentralization of environmental law enforcement, it is derived from the executive departments. The Essence of environmental services is to provide external neutral EIA information, environmental information and environmental monitoring equipment and facilities maintenance services. These are the technical basis of decisions from environmental enforcement agency. The form of ESO’s liability is fault liability, which is based on the failure to meet legal obligations. This joint and several liability may be civil liability, economic administrative liability or criminal liability including a fine or a penalty. Although this liability constitute joint with polluters’ liability, but the two are not based on contributory tort. Therefore, ESO’s liability is attached and vicarious to other tort-feasors. When having assumed its liability, ESO can sue other polluters for compensation.

environmental service organizations； joint and several liability； nature； scope； limit

2016-05-03

徐春成(1978—)，男，河南魯山人，西北農林科技大學人文社會發展學院講師，法學博士，主要從事環境侵權法研究。

D922.68

A

2095-3275(2016)04-0121-006