農(nóng)村整治視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初探

黃曉詩(shī)　楊萍萍　周家俊

摘 要：我國(guó)農(nóng)村整治面臨新的難題的重要原因之一，在于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不科學(xué)與僵化。現(xiàn)行我國(guó)幾種主流土地流轉(zhuǎn)模式，大多只適用于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)，不利于普遍推廣針對(duì)這些問題，應(yīng)采取明確流轉(zhuǎn)主體、建立規(guī)范高效的流轉(zhuǎn)機(jī)制、解決農(nóng)民的保障問題等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村整治；土地流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度呈現(xiàn)出極大的不合理性。一方面，現(xiàn)有的土地制度嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)用地?zé)o法通過市場(chǎng)手段合理集中，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地利用效率下降；另一方面，城市化和工業(yè)化的發(fā)展不斷提出更多的土地需求，政府征用農(nóng)村土地的數(shù)量越來越多。依靠公權(quán)力征用土地的非市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)，征地補(bǔ)償款無(wú)法反映土地的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，由此引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。農(nóng)村土地制度的不合理，已成為嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村治理的重要因素，亟須對(duì)其進(jìn)行完善。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式

（一）“分散流轉(zhuǎn)”模式

“分散流轉(zhuǎn)”模式是對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)戶之間自行分散的流轉(zhuǎn)模式的統(tǒng)稱，具體包括了互換、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等模式。這些最基本的土地流轉(zhuǎn)模式，都是在農(nóng)戶之間進(jìn)行，由于自身的原因推動(dòng)的流轉(zhuǎn)，具有自發(fā)性、分散性的共同點(diǎn)。

（二）“股份合作”模式

“股份合作”模式是指在一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民將自己所擁有的土地依據(jù)品質(zhì)折算后，作為股份投入到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的股份合作社中去，并從中獲得利潤(rùn)分紅。

（三）“土地信托”模式

“土地信托”模式又稱為“土地銀行”模式，就是農(nóng)民將自己擁有的土地委托給第三方的專業(yè)信托服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和使用，并獲得相應(yīng)收益，這個(gè)過程中不發(fā)生土地使用權(quán)的改變。“土地信托”模式只是在小范圍內(nèi)試點(diǎn)，并不具有普遍意義。

二、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)體制下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

（一）大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工，形成了舉世矚目的民工潮現(xiàn)象，呈現(xiàn)無(wú)勞動(dòng)能力人口比例極大的現(xiàn)象。依靠這些年邁體弱的無(wú)勞動(dòng)能力人El從事分散的土地經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蕭條程度可想而知。農(nóng)村嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象給鄉(xiāng)村治理帶來了相當(dāng)?shù)碾y度。

（二）隨著人口老齡化程度的加重，農(nóng)村低收入帶來的養(yǎng)老難問題嚴(yán)重

隨著我國(guó)30多年的計(jì)劃生育政策的有效推行，相伴而來的是人口的快速老齡化，以及伴隨老齡化帶來的養(yǎng)老困難問題極為突出。

（三）強(qiáng)制性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾與沖突

我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中新增的建設(shè)用地，基本上都是從農(nóng)村尤其是城市近郊農(nóng)村獲取，取得的方式是通過政府的強(qiáng)制力從農(nóng)民手中征用等非市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。由于專門針對(duì)農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)缺失，容易觸發(fā)和滋生大量群體性事件和惡性事件，使農(nóng)村地區(qū)陷于維權(quán)與維穩(wěn)的矛盾處境，給鄉(xiāng)村治理帶來重重困難。

三、以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)與構(gòu)想

（一）保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

完善相關(guān)法律、政策，保護(hù)好農(nóng)民對(duì)土地的流轉(zhuǎn)等權(quán)益.并通過制度來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制。農(nóng)民依法自主決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式和對(duì)象。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益提高

提高非有效區(qū)域的效益需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)土地里流轉(zhuǎn)的效率需要建立完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制，建立較為完善的土地市場(chǎng)信息網(wǎng)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城鄉(xiāng)工業(yè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展；以城帶鄉(xiāng)，以點(diǎn)帶面，并將以工補(bǔ)農(nóng)的方式發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益。

（三）實(shí)行戶籍制度改革，逐漸打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制

農(nóng)村土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，必然會(huì)有大量人口從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中剝離出來。但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，阻礙了人口和勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，他們只能在有勞動(dòng)能力的年齡為城市提供服務(wù)，年老喪失勞動(dòng)能力后仍然要回歸農(nóng)村。近些年來，不少地區(qū)曾經(jīng)嘗試戶籍改革，二元戶籍制度有所松動(dòng)。但這些由地方政府主導(dǎo)的戶籍改革，從規(guī)模上無(wú)法適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的需求。

（四）解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的保障問題

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的不健全決定了農(nóng)村土地既有收入功能，也有保障功能。

1.建立健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系

健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，消除城鄉(xiāng)差別、地域差別，讓每一個(gè)農(nóng)民都能夠獲得與市民一樣的公平待遇。通過城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村社會(huì)保障體系解除農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到脫離土地后他們的生存有足夠保障，借此來打消農(nóng)民的顧慮，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。

2.消除土地的社會(huì)保障功能

許多農(nóng)民在城鎮(zhèn)務(wù)工卻不肯將戶籍遷往務(wù)工所在地也是因?yàn)檗r(nóng)地分配制度的原因，這樣造成了許多長(zhǎng)年不務(wù)農(nóng)的農(nóng)民占有了相當(dāng)?shù)耐恋兀@些土地又因?yàn)槿狈ΩN而荒蕪。建立完善的社會(huì)保障體系是最根本的辦法，然而需要時(shí)間。因此，有條件的地區(qū)可以嘗試實(shí)行農(nóng)村土地有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，在合法的前提下鼓勵(lì)農(nóng)民自愿、有償?shù)赝顺鲎约簾o(wú)法耕種的農(nóng)地.

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