網運分離是我國鐵路改革的可選擇方向

黃小新

（昌九城際鐵路股份有限公司，江西 南昌330002）

網運分離是我國鐵路改革的可選擇方向

黃小新

（昌九城際鐵路股份有限公司，江西 南昌330002）

深度剖析我國鐵路未進行網運分離改革的原因，提出為厘清鐵路政企職能、吸引社會資本投資鐵路、推進鐵路企業市場化經營，需對我國鐵路實施網運分離改革，并探討了網運分離改革運作方式。

鐵路；網運分離；市場化經營

網運分離是基礎設施行業中一種成功的商業模式，在我國公路、民航、電力等行業廣泛使用[1]。瑞典鐵路1988年啟動網運分離改革，隨后歐盟鐵路廣泛推廣[2]。我國鐵路從2001年起探索網運分離改革，但十多年來只限于財務上模擬分賬核算，沒有真正實現網運分離。鐵路改革已步入深水區，如何深化鐵路改革值得深思。為了厘清鐵路與政府的關系，吸引更多社會資本投資鐵路，推進網運分離改革，將有助于促進鐵路市場化經營，為鐵路發展增添更多的活力。

1 市場經濟條件下鐵路網運合一存在諸多不適應性

網運合一模式在計劃經濟條件下發揮了統一調度、統一經營的作用，但在市場經濟下表現出諸多不適應性。

1.1 網運合一模式不利于劃分和計量鐵路承擔的政府職能、社會職能

鐵路作為國民經濟基礎產業，要承擔一些政府職能和社會職能。有些鐵路是由于國防、民族政策等需要而建設的，這些線路經營發生虧損。一些支線運量小，鐵路運輸出現虧損，關掉這些支線雖然可減少鐵路虧損，但不利于區域經濟發展。高速鐵路具有技術先進、投資巨大、投資回報期長等特點，如以鐵路實際經營成本定價則社會難以承受，也會對現有交通運輸價格帶來沖擊，但以社會可接受的價格來確定鐵路運價，無疑將給鐵路帶來虧損；目前的狀況正是如此。國家要求鐵路對學生、殘疾人等基本票價減半，對重點物資運輸、軍事運輸等實行優惠價格。鐵路承擔政府職能、社會職能，需要獲得相應的補貼或補償。但在網運合一經營模式下，鐵路企業的路網設施和客貨運輸業務合在一塊核算，難以分別核算出路網和客貨運業務的盈虧，即便采取一定方法在財務上進行劃分，也是內部模擬核算，不是通過市場交易的經營結果[3]。因此，除學生、殘疾人、國家重點物資等鐵路在價格上給予優惠，能夠直接通過價格對比計算出需要補貼的額度外，各條線路等基礎設施的盈虧難以分清楚是由于鐵路經營、管理的原因導致虧損的，還是該條線路本身就不屬于經營性線路，應該由政府或受益對象給予相應的補貼。如果一個企業、一個行業難以說清楚盈虧形成的原因，其經營就缺乏原動力，對其考核就沒有科學依據，從而也影響其發展。

1.2 網運合一模式不利于吸引社會資本投資鐵路

當前我國在大力發展鐵路和建設高鐵。鐵路建設需要巨額資本，僅靠國家投資難以解決融資的需要。加入WTO時我國曾承諾對國外投資者開放鐵路業務，但目前社會資本投資鐵路還較少。根本原因是鐵路承擔的政府職能不能通過法律保障予以計量和補貼，鐵路線條資源、列車運行圖是統一分配的，鐵路清算價格是內部模擬確定的，不是市場交易的結果，缺乏必要的公開性和透明度[4]。

1.3 網運合一模式不利于鐵路實行專業化、市場化經營

在網運合一模式下，鐵路局既要負責鐵路建設、路網設施維護、調度指揮，又要負責客貨運輸經營和管理。前者牽扯了鐵路局很大精力，鐵路局將有限的精力用在抓客貨營銷上，而不能像在網運分離模式下各鐵路企業實行專業化分工，路網企業主要抓路網設施維護和調度指揮，客運企業、貨運企業主要抓市場營銷和經營管理[5]。再從路網運行效率來看，我國鐵路歷來強調集中調度、統一指揮，但按現行組織架構，實際上全國統一的路網已被18個鐵路局造成一定程度的分割，各鐵路局有時在列車運行、空車回送、機車運用上強調自身利益，加大了鐵路內部管理成本，影響運輸效率。

2 推進網運分離改革受阻的深層次原因剖析

我國從2001年起就探索鐵路網運分離改革，財務上也實現了客貨網分賬核算，但為什么沒有堅持和深入呢？主要有以下幾方面的原因。

2.1 對鐵路改革的目標取向發生分歧

從2003年起，主流思想改為欲打通中國鐵路發展的“瓶頸”，一是要提速和發展高鐵，以提升我國鐵路的技術裝備水平和運行速度；二是要減少管理單位，撤消鐵路分局，做大站段，以提高鐵路運營效率和管理效率[6]。這兩部分改革都是必要的，實踐證明也取得了很好的效果，但在大規模發展鐵路生產力的同時，還需建立與市場經濟相適應的鐵路管理體制和商業經營模式，建立鐵路公平的競爭環境，使鐵路真正實行市場化經營。

2.2 擔心鐵路網運分離后會加大中央政府的財政負擔

有人以為鐵路網運分離的主要目的是劃分政企職能，鐵路企業獲得財政補貼，將會加大財政負擔。歐盟鐵路的網運分離改革證明這種擔心是多余的。盡管在網運分離之初，國家為促進鐵路客貨運輸企業提高競爭能力和盈利能力，給予路網企業一定的財政支持，但在構建充分的鐵路客貨運輸競爭環境后，鐵路運量不斷上升，路網企業獲得的路網使用費不斷增加，財政給予的補貼逐漸減少，有的國家的鐵路路網企業已經不需要財政補貼就能實現收支平衡了。

2.3 擔心鐵路網運分離后影響社會投資者投資建設鐵路的積極性

其實早在鐵路“大包干”后，特別是鐵路步入大規模建設、發展高鐵的時代，中央政府對鐵路建設的投資也不是很多，鐵路建設資金主要靠鐵路企業內部積累、發行鐵路建設債券和吸引路外投資。隨著鐵路路網與客貨運輸業務的分離，鐵路的商業性和公益性分離更加明顯，哪里建鐵路有效益，社會投資者一目了然，同時也會抑制社會投資過度建鐵路的沖動；對市場效益不好的區域，要建鐵路只有政府投資?？傊?，網運分離后，誰需要鐵路，誰就建鐵路，誰建鐵路，誰就對鐵路經營效益負責，這符合市場經濟規律。

2.4 擔心鐵路網運分離改革會增加社會的不穩定因素

鐵路網運分離改革既是管理機制的創新，也是鐵路機構的重組，必然涉及到方方面面的波動甚至震動，其中最主要的是人員劃分和分流。只要像其他改革一樣，循序漸進，積極應對，妥善處置，就能解決改革中的各種難題。我們不能因為擔心有問題而不去改革，這樣反倒會耽誤發展，而不發展是最大的不穩定因素。

3 鐵路推行網運分離改革需要把握的原則

3.1 建立公平的市場競爭環境

公平競爭可以防止壟斷。網運分離改革要有利于建立公平的市場競爭環境，包括機會公平和規則公平，讓每一位潛在投資者可以公平地獲得投資鐵路的機會[7]，每一個鐵路運輸企業可以公平地獲得鐵路運輸業務，公平地獲得鐵路運輸價格，公平地支付鐵路內部服務費用。

3.2 實行專業化分工

專業化分工有利于提高效率和效益。網運分離改革使鐵路的路網業務和客、貨運業務分開，同時可以考慮將機車牽引業務單獨組建企業，各自實行專業化經營，促進各項業務提高核心競爭能力。

3.3 保持路網完整性和統一性

我國鐵路的運輸效率處于世界領先水平，主要得益于路網的完整性和調度指揮的統一性。鐵路的競爭主要來自于客貨運業務。而路網本身具有公益性的一面，競爭相對較弱，沒有必要為了引入競爭將已統一的路網分割為幾家路網企業，那樣必然降低運輸效率、增加管理成本。

3.4 平衡好鐵路企業之間的盈利水平

網運分離的一個關鍵環節是合理確定鐵路企業之間相互提供服務的價格[8]。鐵路的效益說到底來自客、貨運輸業務。如果路網企業向客、貨運企業收取的路網使用費過高，客、貨運企業將缺乏競爭能力，產生虧損，必然影響其參與市場競爭的積極性，影響外部投資者投資鐵路運輸業務的積極性，從而降低鐵路全行業的盈利水平。反之，如果路網使用費定得過低，路網企業將背負較大虧損，不但難以持續經營，而且將由于投入不足影響鐵路安全，但如果讓客貨運企業獲得的盈利過高，將加大行業競爭，誤導潛在投資者投資客貨運業務，從而又降低鐵路全行業的盈利水平。

4 鐵路推行網運分離改革中的業務劃分和企業重組

4.1 鐵路客運公司的組建

將客運、客車（動車）等設備設施及業務獨立出來，組建鐵路客運公司。這里需要探討兩個問題：一是組建一家還是幾家鐵路客運公司（現有的合資鐵路公司除外）？為引入競爭，需按區域組建鐵路客運公司；二是客運車站和客運售票系統是否劃入客運公司？鐵路客運和貨運的特點不同，客運以客車擔當為主體，貨運以區域為主體。因此，參照民航模式，需將客運車站和售票系統劃歸路網企業，其好處有二，一是體現客運車站及售票系統為所有的鐵路客運公司服務，防止歧視性售票和惡性競爭，二是防止重復建設，提高資源使用效率，否則各家客運公司都要組建自己的售票系統。

鐵路客運公司組建后，誰開行旅客列車收入歸誰，客運公司向為其服務的企業付費。

4.2 鐵路貨運公司的組建

將貨運車站、貨運設備設施及業務獨立出來，按區域組建鐵路貨運公司。需要研究貨車歸屬問題?，F行中國鐵路總公司的貨車歸屬于總公司。鐵路貨運公司成立后，對這部分貨車的歸屬可以有三種方案，方案一是歸屬于路網企業，路網企業為全國一家企業，貨車歸屬于路網企業，可解決排空及空車占用路網資源的清算問題，貨運公司使用貨車只按重車清算；方案二是成立一家貨車公司，但需要增加空車占用路網資源的清算；方案三是分別劃歸貨運公司，這種方案的交易成本顯然是最大的。我認為方案一最合適，同時將貨車修理業務一并劃給路網公司，路網公司按重車向貨運公司收取貨車使用費。

鐵路貨運公司組建后，誰承攬的貨物運輸收入歸誰，貨運公司向為其服務的企業付費。

4.3 鐵路路網企業的組建

將客運車站、編組站、線橋隧、信號、通信、供電、調度指揮等不歸屬于客運公司、貨運公司的設施及業務劃歸路網企業，當然，為減輕路網企業的負擔，也可以將機車牽引業務獨立組建一家鐵路機務公司，這樣有利于全路機車資源最佳配置和最大化利用。

路網具有公益性，并且不屬于競爭性業務；因此，全國組建一家路網企業是最好的選擇。

4.4 合資鐵路公司的重組

我國現有合資鐵路公司有兩個特點，一是數量多，管理難度大，交易成本大，客觀上需要整合，減少企業數量；二是股權結構大多數較單純，除了中國鐵路總公司持股外就是地方政府、國有企業持股（少量的社會企業持股），實際上大多屬于國有資產，為整合、重組創造了條件。

對合資鐵路公司的重組，可采取兩種方案，方案一是分別納入路網企業和客貨運公司；方案二是維持合資公司性質，但進行合并重組，對主要干線的客運專線（如京滬客專、京?？蛯?、滬昆客專等）按線別合并，對其他線路的合資鐵路公司按省合并成分省合資鐵路公司，股權結構特別復雜的可以維持現狀。

5 鐵路推行網運分離改革的具體運作

5.1 國家有關部門組織網運分離改革

鐵路網運分離改革是政府主導下的改革行為，需要國家立法，制定網運分離方案，修改鐵路法律，明確鐵路企業準入條件、企業權責及有關公平競爭性等規定，需要國家有關部門組織網運分離改革。

5.2 路網企業統一辦理調度指揮

鐵路運輸由車輛、機務、工務、電務、運輸等業務部門組成，具有較強的準確性和邊貫性，各業務部門必須協調一致。因此，網運分離后，鐵路的調度指揮統一由路網企業辦理。

5.3 商業化確定列車開行方案

網運分離后，列車開行方案由路網企業按商業化方式確定，各家客、貨運公司提出需求，路網企業拋出線條方案，以最高價中標。

5.4 政府組織各方共同制定鐵路清算辦法

為保證鐵路清算規則、清算價格的公平性、合理性，國家鐵路主管部門組織各鐵路企業、有關中介機構和社會力量制定鐵路清算規則，確定鐵路清算價格，并對違反鐵路清算的提出制約條款，以部門規章形式發布。

5.5 中立性機構辦理鐵路清算

為保證鐵路清算的中立性，國家鐵路主管部門成立鐵路清算機構，遵循公平、透明原則，統一辦理鐵路清算。

5.6 國家對鐵路公益性運輸給予財政補貼

國家制定法律規定，明確鐵路公益性運輸項目、財政補貼確定的條件及計算方法，對鐵路運輸公益性運輸給予財政補貼。

[1]何璧.鐵路改革模式選擇[M].北京：中國鐵道出版社，1998：17.

[2]羅慶中，賈光智，昌晶.國外鐵路改革[M].北京：中國鐵道出版社，2013：39-46.

[3]郭曉黎，高小珣，張 穎.Railinc貨運收入清算體系介紹及經驗借鑒[J].中國鐵路，2015（5）：118-121.

[4]王榮華.關于推進鐵路貨運市場化的幾點思考[J].鐵道經濟研究，2013（5）：35-38.

[5]湯滸，趙堅.國外鐵路重組的實踐對中國鐵路改革的啟示[J].綜合運輸，2016（5）：15-20.

[6]王順利，王正彬，陳東.鐵路樞紐客運站布局優化研究[J].華東交通大學學報，2013，30（1）：71-75.

[7]孫春芳.鐵路改革未來時：網運分離，還是區域分割？[EB/OL].（2013-11-20）.http：//business.sohu.com.

[8]傅選義.鐵路運輸經濟的若干問題[J].北京交通大學學報：社會科學版，2016（1）：1-10.

On Separation of Railway Infrastructure and Operation in China Railway Reform

Huang Xiaoxin
（Changjiu Intercity Railway Co.，Ltd.，Nanchang 330002，China）

Currently，the integration mode of railway infrastructure&operation may have caused some problems. Firstly,this paper analyzes reasons for not separating the railway infrastructure&operation and clarifies the functions of the government and enterprises of railway.Then,it maintains that it is essential to implement the railway reform by separating railway infrastructure&operation so as to attract social capital investment and promote railway companies market-oriented operation.Finally,this paper proposes some relevant reforming approaches for the separation of railway infrastructure and operation.

railway；separation of railway infrastructure and operation；market-oriented operation

F530.1

A

1005-0523（2016）06-0099-07

（責任編輯 姜紅貴 李 萍）

2016－10－11

黃小新（1971—），男，會計師，主要研究方向為鐵路成本、預算及清算。