論保障性住房政策制定過(guò)程中的公民參與

車　棟

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

?

論保障性住房政策制定過(guò)程中的公民參與

車棟

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

保障性住房政策實(shí)質(zhì)上是不同利益群體間的利益博弈，這一政策之所以在促進(jìn)社會(huì)正義上功能不彰，主要原因在于與保障性住房密切相關(guān)的低收入群體無(wú)法參與到保障性住房政策的制定和實(shí)施過(guò)程中。保障性住房政策內(nèi)在的公共性和福利性決定了公民參與保障性住房政策制定的價(jià)值；現(xiàn)代公共政策制定的民主化與科學(xué)化要求之間的張力使公民參與保障性住房政策面臨參與的能力、搭便車和動(dòng)力困境；而保障性住房政策公平與效率兼顧的現(xiàn)實(shí)需要，要求政府完善公民參與渠道，及時(shí)回應(yīng)公民參與需求，實(shí)現(xiàn)二者在保障性住房政策制定中的良性互動(dòng)。

保障性住房政策；公民參與；完善途徑

引　言

住房不僅是人類生存不可或缺的基本生活品，而且還是促進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的重要基礎(chǔ)條件。早在漢代，“各安其居而樂(lè)其業(yè)”(漢書(shū)·貨殖列傳)就強(qiáng)調(diào)了住房的重要性，指出了“安居”與“樂(lè)業(yè)”之間的邏輯關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是優(yōu)勝劣汰，市場(chǎng)在調(diào)節(jié)住房資源分配上，必然會(huì)出現(xiàn)住房的數(shù)量和質(zhì)量在不同階層和群體之間巨大、明顯或潛在的差距。保障性住房政策便是一項(xiàng)為了糾正住房資源分配上的“市場(chǎng)失靈”，保障人們住房的基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，而由政府主導(dǎo)的一項(xiàng)公共和社會(huì)福利政策。

經(jīng)過(guò)多年的探索，中國(guó)保障性住房政策處于不斷完善中，保障性住房建設(shè)也取得了積極的成效。“保障性住房體系從無(wú)到有，規(guī)模不斷擴(kuò)大，覆蓋面不斷提高。”[1]“十二五”規(guī)劃提出未來(lái)五年將建設(shè)3 600萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性住房，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率達(dá)到20%左右，基本解決了城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難問(wèn)題，保障社會(huì)困難群眾實(shí)現(xiàn)“安居夢(mèng)”。[2]截至2013年底，已開(kāi)工666萬(wàn)套，基本建成544萬(wàn)套，已全面完成年度目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.12萬(wàn)億元。[3]

保障性住房在取得巨大成就的同時(shí)，也存在國(guó)家尤其是地方政府層面對(duì)保障政策的覆蓋面和覆蓋范圍缺乏明確或準(zhǔn)確的界定；設(shè)計(jì)過(guò)于煩瑣和復(fù)雜，不利于實(shí)踐操作和管理；尚未明確建立保障性住房運(yùn)作的退出機(jī)制和封閉運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題。[4]在這些問(wèn)題中，保障性住房分配的不公平是一個(gè)比較突出的問(wèn)題。根據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)的REICO工作室在2005年對(duì)北京、太原、西安三地所做的調(diào)查顯示，高達(dá)48%的經(jīng)濟(jì)適用房被用作商業(yè)出租，而普通商品房的比例僅20.55%。北京市受訪業(yè)主中屬于高收入的家庭占25.8%；屬于較低收入(中等偏下)和低收入的家庭占22.3%。[5]這表明，保障性住房政策在制定和實(shí)施過(guò)程中偏離了既定的保障城市低收入者住房，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的目標(biāo)。

作為技術(shù)性的政策問(wèn)題容易得到解決，但作為價(jià)值性的政策問(wèn)題則比較棘手。保障性住房政策實(shí)質(zhì)上是不同利益群體間的利益博弈，這一政策之所以在促進(jìn)社會(huì)正義上功能不彰，主要原因在于與保障性住房密切相關(guān)的低收入群體無(wú)法參與到保障性住房政策的制定和實(shí)施過(guò)程中。要實(shí)現(xiàn)保障性住房政策的既定價(jià)值目標(biāo)，就需要完善保障性住房政策制定和執(zhí)行過(guò)程中公民參與的平衡機(jī)制。

一、公共性和福利性的內(nèi)在價(jià)值：公民參與保障性住房政策制定的必要性

住房不僅是一項(xiàng)人類生存不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且也是重要的人權(quán)之一，這從根本上決定著住房政策必然涉及到每個(gè)公民，具有典型的公共性；而保障性住房則是為了糾正市場(chǎng)在住房資源配置中的缺陷，使在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的個(gè)人或群體有最基本的生存保障，具有典型的福利性，其政策傾向于特定公民群體。這兩個(gè)特性決定了相關(guān)利益群體參與保障性住房政策制定和執(zhí)行過(guò)程的必要性，公民參與具有內(nèi)在價(jià)值。

首先，保障性住房政策的公共性要得以實(shí)現(xiàn)需要公民參與，特別是利益相關(guān)者的持續(xù)參與。在公共政策制定方面，如何使政策真正具有公共性，使政策讓社會(huì)每個(gè)成員都被納入其中且受益，不同的理論存在著較大的差異。理性主義決策模型認(rèn)為，一項(xiàng)理性的政策是獲得“社會(huì)效益最大化”的政策，即政府應(yīng)該選擇那些使得社會(huì)效益最大程度地超過(guò)社會(huì)成本的政策。這就要求決策者必須做到以下幾點(diǎn)：了解所有的社會(huì)價(jià)值偏好及其相對(duì)權(quán)重，了解可以獲得的所有備選方案，知道每一備選方案的所有結(jié)果，計(jì)算每一備選方案的收益與成本之比，選擇其中最有效的政策方案。理性主義決策模型具有明顯的精英主義決策傾向，將大部分相關(guān)利益群體排斥在決策過(guò)程之外，相信精英群體的理性決策。而以林德布洛姆(C.E.Lindblom)為代表的漸進(jìn)主義決策模型則認(rèn)為，決策者的理性是有限的，在有限理性的條件約束下，某一政策便是對(duì)過(guò)去政策的補(bǔ)充和修正。之所以需要補(bǔ)充和修正，就在于認(rèn)識(shí)到了公共政策的對(duì)象或利益相關(guān)者的反饋，這就開(kāi)始突出了公民對(duì)于公共政策制定的價(jià)值。而公共選擇理論則通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究非市場(chǎng)決策，尤其是公共政策制定，認(rèn)為政策是自利個(gè)人的群體選擇。[6]雖然公共選擇理論在政策制定模式上并不主張直接民主，而仍然堅(jiān)持代議制民主，但該理論則強(qiáng)調(diào)了個(gè)人偏好和選擇對(duì)于公共政策的價(jià)值。

現(xiàn)代社會(huì)使得個(gè)人和群體的選擇日趨多樣化，人們對(duì)于房屋的偏好必然具有多樣性，更為重要的是，這種重要性并不僅僅表現(xiàn)在物質(zhì)形態(tài)上，而是體現(xiàn)于以房屋為空間的個(gè)人、群體和社會(huì)情感，即各種復(fù)雜的人際關(guān)系。正如多尼森(D.V. Donnison)指出的，房屋不僅是住所，是可用來(lái)交易的商品，對(duì)于其居住者而言，更是一種作為家的情感寄托的東西。[7]既然房屋與更為復(fù)雜的情感相連，那么，作為政策制定者的政府就不可能對(duì)人們?cè)诜课萆纤耐械那楦泻推谕型耆硇缘恼J(rèn)知。此外，由于政府信息的局限，不可能對(duì)社會(huì)每個(gè)成員的情況都有及時(shí)、全面和深入的了解，導(dǎo)致保障性住房政策在準(zhǔn)入、分配、退出等方面仍然存在諸多問(wèn)題。保障性住房政策執(zhí)行過(guò)程中的大量信息需要利益相關(guān)者及時(shí)和全面的反饋，這樣才能避免政策偏離目標(biāo)。因此，保障性住房政策如何才能具有公共性，使“社會(huì)效益最大化”，必然需要以廣泛的民意為基礎(chǔ)，而暢通的公民參與則是民意得以體現(xiàn)最為重要的一種制度安排。

其次，保障性住房政策增進(jìn)社會(huì)公正、扶助社會(huì)弱勢(shì)發(fā)展的福利性也需要公民的參與。當(dāng)前，中國(guó)處于全面的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，從利益關(guān)系角度看，社會(huì)轉(zhuǎn)型期就是利益格局和利益關(guān)系重構(gòu)的時(shí)期，利益格局和利益關(guān)系呈現(xiàn)什么樣的形態(tài)以及是否合理，在很大程度上取決于利益博弈主體之間的關(guān)系。在人民共和國(guó)，權(quán)力的人民性使得公共權(quán)力必然以人民利益為根本，各級(jí)政府努力將所有低收入者納入保障性住房政策的覆蓋范圍。但在某些情況下，這種政策目標(biāo)及其過(guò)程遭到了不同程度的變形和扭曲。因?yàn)樵诶骝?qū)動(dòng)和權(quán)力制約乏力的情況下，政府也是作為特殊的利益群體，會(huì)不同程度地將自身的利益與公共利益混合在一起，二者有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一定程度的偏離。在這種情況下，有的權(quán)力部門則會(huì)打著保障性住房的幌子謀取部門私利。如2005年至2009年，僅北京就有4 736公頃土地被作為經(jīng)濟(jì)適用房用地，占總供地計(jì)劃指標(biāo)的66%，但同期面向社會(huì)供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用房只占市場(chǎng)總供應(yīng)量的7%左右，其余的經(jīng)濟(jì)適用房都“被內(nèi)部”了。至于這些“被內(nèi)部”的經(jīng)濟(jì)適用房用地劃撥給了什么單位，建設(shè)了多少經(jīng)濟(jì)適用房，分配給了誰(shuí)，都沒(méi)有向社會(huì)明確公布。[8]

由于政府權(quán)力制約的乏力，保障性住房政策偏離既定目標(biāo)的情況不同程度地存在著。這不僅使原本旨在通過(guò)社會(huì)再分配促進(jìn)社會(huì)公正的政策措施受到了影響，而且更為重要的是，這種影響會(huì)延續(xù)到下一代。倫德(B. Lund)認(rèn)為，住房作為一種社會(huì)資源，其分配結(jié)果不可避免地與社會(huì)公正產(chǎn)生密切聯(lián)系，住房資源的不平等分配可能會(huì)對(duì)居住者的受教育水平、身體健康程度等產(chǎn)生直接的影響，這使得他們與那些在住房資源上處于優(yōu)勢(shì)的富人相比，必然會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位，而且這種情況可能會(huì)影響并延續(xù)下一代。[9]“市場(chǎng)失靈”并不是政府干預(yù)的充分理由，政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的再分配過(guò)程中，也會(huì)由于權(quán)力的濫用而導(dǎo)致“政府失靈”。現(xiàn)代民主政治認(rèn)為，公民參與是馴化公共權(quán)力的一種重要方式。除了以權(quán)力制約權(quán)力外，以社會(huì)權(quán)力制約公共權(quán)力也是避免“政府失靈”的必要措施。因此，社會(huì)福利權(quán)并不僅僅是被動(dòng)接受，還需要公民積極參與激發(fā)政府主動(dòng)承擔(dān)增進(jìn)社會(huì)公正的職責(zé)。

二、政策民主化與科學(xué)化之間的張力：公民參與保障性住房政策制定的困境

公民參與并不意味著任何公共政策的制定以及政策實(shí)施的每個(gè)階段都需要所有或者大多數(shù)利益相關(guān)者的直接參與，公民參與注重的是公共政策制定過(guò)程中的訴求表達(dá)、相互協(xié)商以致理解和妥協(xié)，最后使票決的結(jié)果能夠最大限度地反映民意。因?yàn)樵诂F(xiàn)代民族國(guó)家，公民參與公共政策存在難以調(diào)和的現(xiàn)實(shí)困境，就公民參與保障性住房政策而言，這種困境也非常明顯。

這種困境表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，現(xiàn)代民主政治需要公共政策具有相對(duì)的公開(kāi)性和透明性，公共政策具有公共性的內(nèi)在價(jià)值，二者都需要公民的制度化參與；另一方面，以技術(shù)官僚和專家學(xué)者為代表的專業(yè)知識(shí)、科學(xué)知識(shí)與大眾常識(shí)之間存在張力，二者在政策制定和實(shí)施過(guò)程中具有不對(duì)稱性，通常表現(xiàn)為專業(yè)和科學(xué)知識(shí)取代大眾常識(shí)，使公民參與趨于形式。前者主要涉及到公共政策的價(jià)值層面，而后者主要涉及到公共政策的操作和質(zhì)量方面。公民參與公共政策的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在后者。

對(duì)于復(fù)雜和專業(yè)的公共事務(wù)，自古以來(lái)，精英群體一直貶低大眾參與公共事務(wù)的能力，他們認(rèn)為大眾中的大多數(shù)是無(wú)知無(wú)能的，他們對(duì)問(wèn)題的看法很難有正確的時(shí)候，而政府治理是一種藝術(shù)和技能；而且由于大多數(shù)人是無(wú)知和愚蠢的，他們很容易受人蠱惑和擺布。[10]而到了現(xiàn)代，一般認(rèn)為，公眾在知識(shí)儲(chǔ)備、信息收集和分析、問(wèn)題認(rèn)知能力、溝通能力、理性思考能力等方面遠(yuǎn)不及技術(shù)官僚、專家學(xué)者。就保障性住房政策制定而言，公民參與面臨三個(gè)方面的困境：一是能力困境。如獲取信息渠道狹窄、人際關(guān)系稀疏、對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和辦事流程不甚了解等，一般人只是被動(dòng)地從媒體或他人獲得保障性住房的相關(guān)信息，在保障性住房資源緊缺時(shí)，迫切需要群體難以比較順利地向政府相關(guān)部門表達(dá)住房困難。二是搭便車?yán)Ь场Ｈ绻骋蝗后w對(duì)保障性住房的建筑選址、房間格局、分配標(biāo)準(zhǔn)等不滿意，那么，在信息、能力、訴求渠道、時(shí)間、財(cái)力等成本約束以及缺乏強(qiáng)有力的組織下，基于成本與收益的衡量，多數(shù)人都會(huì)傾向于選擇搭便車行為。三是動(dòng)力困境。由于能力困境和搭便車?yán)Ь常厝粫?huì)降低公民參與的效能。在現(xiàn)實(shí)生活中，不同程度地存在著開(kāi)著好車住保障性住房，將保障性住房用于牟取私利，而本應(yīng)享受保障性住房的弱勢(shì)群體卻無(wú)可奈何的現(xiàn)象，這在一定程度上表明公民在保障性住房政策中的聲音越來(lái)越小，缺少自己的利益代言人，從而使保障性住房政策在不同程度上偏離了公平正義的軌道。

在崇尚科學(xué)和專業(yè)知識(shí)的現(xiàn)代社會(huì)，大眾常識(shí)通常被污名化為膚淺、短視、片面，甚至非理性。科學(xué)知識(shí)被過(guò)度推崇，而大眾常識(shí)則被貶低或漠視。政府在制定保障性住房政策時(shí)，主要側(cè)重于保障性住房的居住功能，注重在保障性住房選擇方面吸收專家學(xué)者的參與，使保障性住房建設(shè)符合城市總體規(guī)劃，能納入快捷便利的交通網(wǎng)，提高土地利用空間等。卻忽視了保障性住房的社會(huì)和政治功能。在現(xiàn)代社會(huì)，住房問(wèn)題與個(gè)人的社會(huì)地位、社會(huì)處境、財(cái)富、權(quán)利等有關(guān)，在多種意義上呈交互式問(wèn)題，而且，住房已成為社會(huì)階層劃分的一個(gè)重要標(biāo)志，也是社會(huì)貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的主要表現(xiàn)。[11]如在很多大城市，保障性住房的選址就會(huì)受到土地市場(chǎng)價(jià)格的影響，大多數(shù)保障性住房只能選址在郊區(qū)。這些地方相應(yīng)的交通、教育、醫(yī)療、市政基礎(chǔ)設(shè)施、文化等設(shè)施比較缺乏，在很大程度上使得保障性住房政策對(duì)象不能享受城市發(fā)展的成果，也造成了新的社會(huì)不公平。如北京公布的《北京市2008年住房建設(shè)計(jì)劃》中，保障性住房主要集中在昌平、大興、順義等郊區(qū)，多分布于五環(huán)以外的區(qū)域。[12]上學(xué)難、出行難、治安亂等，成了保障性住房政策對(duì)象必須面對(duì)的問(wèn)題。[13]

三、公平與效率兼顧的現(xiàn)實(shí)需要：公民參與保障性住房政策制定的政策目標(biāo)

任何一項(xiàng)公共政策都是既要有公平的價(jià)值取向，又要有政策制定過(guò)程與結(jié)果上的效率。就我國(guó)保障性住房覆蓋率低、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、促進(jìn)社會(huì)公平正義等方面的現(xiàn)實(shí)而言，更需要做到公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。正如所分析的，保障性住房的公共性和福利性是該政策的內(nèi)在價(jià)值，決定了保障性住房政策制定中公民參與的必要性，而公共性和福利性也規(guī)定了公平是保障性住房政策制定的一個(gè)重要目標(biāo)。而政策民主化與科學(xué)化之間的張力則需要對(duì)公民參與范圍、程度、方式等進(jìn)行規(guī)范，其中一個(gè)目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)保障性住房政策制定的效率。公平與效率相互間既存在張力，又相互影響，這種相克又相生的關(guān)系在保障性住房政策制定及建設(shè)過(guò)程中體現(xiàn)得比較明顯。

當(dāng)前，我國(guó)保障性住房建設(shè)在公平分配和效率兩個(gè)方面的問(wèn)題比較突出。由于改革開(kāi)放后我國(guó)保障性住房建設(shè)相對(duì)滯后，特別是重視建設(shè)而忽視對(duì)準(zhǔn)入和退出的管理與監(jiān)督，保障性住房建設(shè)的整個(gè)過(guò)程都有可能不同程度地存在侵害公平正義和效率的各種問(wèn)題。如公職人員違規(guī)購(gòu)買保障性住房現(xiàn)象嚴(yán)重，分配對(duì)象信息審查存在問(wèn)題，保障性住房分配后閑置和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售現(xiàn)象突出等。[14]由全國(guó)工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)等單位支持設(shè)立的REICO工作室于2005年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用房政策評(píng)價(jià)》調(diào)查報(bào)告顯示，很多地方的經(jīng)濟(jì)適用房被用作了投資。在對(duì)北京、太原、西安三地所做的調(diào)查中，經(jīng)濟(jì)適用房的自用率平均為70.29%，其中西安為92.1%，太原為80.25%，北京僅為51.34%，其經(jīng)濟(jì)適用房的出租率高達(dá)40%以上。在此次調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，北京市受訪業(yè)主中屬于高收入的家庭占25.8%；屬于較低收入(中等偏下)和低收入的家庭占22.3%。[15]在保障性住房政策保障對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)不明晰、準(zhǔn)入和退出機(jī)制等監(jiān)管機(jī)制不完善的情況下，就容易出現(xiàn)應(yīng)享受住房保障的群體未被納入保障范圍，而不應(yīng)該享受住房保障的高收入群體則濫用有限的資源，以及部分人通過(guò)保障性住房交易獲得非法收益。在兩會(huì)上，有政協(xié)委員就提醒這種不公平分配值得注意：“分配給不符合條件的家庭僅占很小的一部分。但是，正是這一小部分違規(guī)情況，在群眾中造成了很大的負(fù)面影響。”[16]

保障性住房不僅僅承載著保障城市困難家庭和低收入者的住房需求，而且也承擔(dān)著為這些群體提供享有基本公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展成果的公平機(jī)會(huì)。但現(xiàn)實(shí)中，很多城市的保障性住房建設(shè)僅僅是為了完成政府社會(huì)保障的任務(wù)，而為充分認(rèn)識(shí)和賦予保障性住房的其他社會(huì)功能。2010年西安市的廉租房實(shí)際保障戶數(shù)已達(dá)到了16 928戶，但這些住房大多處于城郊地區(qū)。[17]

保障性住房的不公平在很大程度上使得保障性住房的使用效率不高。如對(duì)于保障性住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制的不完善導(dǎo)致對(duì)保障性住房對(duì)象群體的篩選和監(jiān)管不嚴(yán)格，使不應(yīng)享受保障性住房的人占有部分保障性住房資源，而急需受保障的群體卻未被納入保障對(duì)象。又如，保障性住房選址在郊區(qū)偏遠(yuǎn)地帶、屋頂過(guò)低、房屋建設(shè)質(zhì)量差、采光條件差、周邊配套設(shè)置不完善、出行不方便等，既體現(xiàn)出保障對(duì)象在享受基本公共物品方面的不公平，同時(shí)也直接影響了保障性住房的利用率。如2007年12月，濟(jì)南市建設(shè)的世紀(jì)中華城經(jīng)濟(jì)適用房就面臨著尷尬局面，在符合申請(qǐng)購(gòu)買的首批204戶家庭中，竟有113戶自動(dòng)放棄選房，其主要原因就在于地理位置偏遠(yuǎn)、周邊配套不足等問(wèn)題。[18]東莞的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房起步于2009年7月，但到2011年10月，與很多大城市保障房供不應(yīng)求情況恰恰相反的是，東莞的保障房卻一直面臨著申請(qǐng)遇冷的窘境，規(guī)劃目標(biāo)4 852戶卻只有300戶提出申請(qǐng)獲得資格并成功選房。[19]因此，各地政府在制定保障性住房政策時(shí)，必須警惕因“政績(jī)工程”而過(guò)分追求效率，這會(huì)從多個(gè)層面損害社會(huì)公平，進(jìn)而使公平與效率陷入惡性循環(huán)，其結(jié)果必然導(dǎo)致有限資源的浪費(fèi)、公共利益受損以及公民住房權(quán)與發(fā)展權(quán)無(wú)法得到保障。

因此，公平與效率必然是保障性住房政策在制定過(guò)程中必須放置首位的政策目標(biāo)。李克強(qiáng)總理曾強(qiáng)調(diào)，公平分配是“保障性安居工程持續(xù)發(fā)展的生命線”，要“把確保公平分配放在更重要的位置”。[20]一般而言，保障性住房體系的運(yùn)行機(jī)制和過(guò)程有四個(gè)方面：(1)供應(yīng)規(guī)劃體系包括供應(yīng)體系和規(guī)劃布局，這是保障性住房運(yùn)行的前提；(2)進(jìn)退管理體系包括配租體系、退出體系和管理體系，這是保障性住房運(yùn)行機(jī)制的核心；(3)支持體系包括公積金體系和法律政策；(4)資金運(yùn)作體系包括資金籌集和資金管理。[21]為了實(shí)現(xiàn)保障性住房公平與效率的有機(jī)結(jié)合，就需要根據(jù)保障性住房建設(shè)不同階段的具體情況，不同程度地向公民開(kāi)放，吸納公民意見(jiàn)，整合公民偏好。特別是在保障性住房選址、準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，更需要通過(guò)公民參與將保障性住房分配過(guò)程中的詳細(xì)情況反饋給政府，從而使政府根據(jù)具體情況對(duì)原有保障性住房政策進(jìn)行修改與完善，使之更能提高分配效率，有效促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

四、政府與公民的良性互動(dòng)：公民參與保障性住房政策制定的實(shí)現(xiàn)途徑

保障性住房是一個(gè)涉及日常生活諸多方面的系統(tǒng)民生工程，這就決定了保障性住房政策制定既是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，又是一個(gè)涉及到社會(huì)一大部分群體的公共問(wèn)題。不管哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響到保障性住房政策制定的政策目標(biāo)及價(jià)值取向。保障性住房政策要實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，除一些專業(yè)知識(shí)需要由政府或?qū)I(yè)部門單獨(dú)完成外，保障性住房涉及公民日常需求的領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，就必須重視公民參與，及時(shí)將公民訴求納入與整合到政策過(guò)程。

一是加強(qiáng)和完善公民參與保障性住房政策制定的法律保障。當(dāng)前，我國(guó)尚未制定有關(guān)保障性住房的法律，在現(xiàn)有的保障性住房的政策法規(guī)中，對(duì)于公民參與的規(guī)定僅限于原則性的模糊規(guī)定，而沒(méi)有對(duì)公民參與進(jìn)行可操作性的規(guī)定。因此，當(dāng)前需要從公民的參與權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利兩方面完善公民參與保障性住房政策制定的法律保障。就公民參與權(quán)利而言，相關(guān)法律的制定需要明確公民參與的主體，如哪些公民符合參與政策制定，這就涉及到是以戶還是以公民為參與主體的問(wèn)題；明確公民參與的程序，如公民在何時(shí)向政府相關(guān)部門提出訴求、以什么形式提出、如何獲得政府相關(guān)部門的回應(yīng)等。就公民監(jiān)督權(quán)利而言，法律的制定需要明確公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利的途徑，如向立法機(jī)關(guān)反映，就需要從立法上明確立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)、范圍和責(zé)任等；明確司法機(jī)關(guān)在保障性住房監(jiān)督中的責(zé)任，使公民能夠就權(quán)利和利益受損通過(guò)司法渠道進(jìn)行維護(hù)；明確媒體在保障性住房監(jiān)督中的權(quán)利，為公民監(jiān)督賦權(quán)。通過(guò)多種監(jiān)督渠道，切實(shí)保障公民監(jiān)督保障性住房政策的制定和實(shí)施，進(jìn)而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益。

二是完善和拓寬公民參與保障性住房政策的渠道，使利益相關(guān)者的偏好和訴求能及時(shí)有效地表達(dá)出來(lái)，作為保障性住房政策制定的重要依據(jù)。公民參與并不是越多越好，要提高公民參與的質(zhì)量，就需要有序的公民參與渠道和機(jī)制。如政府相關(guān)職能部門設(shè)置專門部門接待利益相關(guān)者，工作人員不能僅僅記錄利益相關(guān)者的訴求，而是需要為其提供相關(guān)信息，引導(dǎo)其形成正確的認(rèn)識(shí)。定期舉行聽(tīng)證會(huì)，就保障性住房中的非專業(yè)領(lǐng)域交由政府、專家學(xué)者和利益相關(guān)者充分討論。為保證聽(tīng)證會(huì)的有序、效率和質(zhì)量，要提前對(duì)利益相關(guān)者的訴求進(jìn)行歸類，避免相同或相似意見(jiàn)的重復(fù)表達(dá)，也要給予利益相關(guān)者充分的表達(dá)時(shí)間。特別是保障性住房的保障范圍、保障性住房保障對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)界定、保障對(duì)象的退出機(jī)制、保障房的分配程序、保障房的物業(yè)管理等，必須充分吸收利益相關(guān)者的意見(jiàn)。

三是完善和加強(qiáng)政府相關(guān)部門及時(shí)的信息發(fā)布和政策回應(yīng)。信息是公民參與的重要前提條件，信息內(nèi)容的真實(shí)性與豐富性、信息發(fā)布渠道是否通暢、信息覆蓋面是否廣闊等，在很大程度上會(huì)影響公民參與的效果。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，保障性住房不只是保障人們的居住需求，而且還與教育、就業(yè)、交通、消費(fèi)、醫(yī)療、娛樂(lè)、安全等日常生活中的諸多方面緊密聯(lián)系在一起。如果公民不能獲得各方面的相關(guān)信息，那么，公民參與保障性住房政策制定就很可能出現(xiàn)短視、片面的情況，而看不到與保障房相關(guān)的長(zhǎng)期規(guī)劃和未來(lái)發(fā)展。這就需要各級(jí)政府根據(jù)相關(guān)法律切實(shí)做到公開(kāi)保障性住房的相關(guān)信息：如政府主管部門、建筑單位的相關(guān)信息，住房保障工程規(guī)劃，在建和已建保障性住房項(xiàng)目情況，保障性住房申請(qǐng)審核程序，保障對(duì)象信息，配租配售房源信息，公眾參與情況(包括征詢意見(jiàn)、投票的結(jié)果，經(jīng)協(xié)商、聽(tīng)證后的有關(guān)會(huì)議紀(jì)要和結(jié)果)等。[22]各級(jí)政府還需要加大對(duì)保障性住房相關(guān)法律法規(guī)的宣傳；完善政府門戶網(wǎng)建設(shè)，將有關(guān)保障性住房的文件、政策制定過(guò)程、公民參與渠道、新聞媒介監(jiān)督等相關(guān)方面的信息及時(shí)在網(wǎng)上公開(kāi)；同時(shí)利用微信公眾號(hào)、手機(jī)軟件等媒介及時(shí)向公民發(fā)布各種保障性住房的相關(guān)信息等。另外，正如前文所分析的，公民參與存在著參與價(jià)值和參與實(shí)踐方面的內(nèi)在矛盾，要切實(shí)將利益相關(guān)者的訴求作為公共政策制定的依據(jù)，就需要完善和加強(qiáng)政府相關(guān)部門對(duì)公民的回應(yīng)。如保障性住房在選址、保障范圍、保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)等方面，相關(guān)部門就需要通過(guò)設(shè)置專門服務(wù)窗口，利用媒體宣傳、電話聯(lián)系、網(wǎng)絡(luò)等方式回應(yīng)利益相關(guān)者的質(zhì)疑；政府相關(guān)部門也需要就保障性住房的各個(gè)環(huán)節(jié)定期對(duì)利益相關(guān)者提供資料和現(xiàn)場(chǎng)講解，等等。

四是建立特定保障區(qū)域的居民代表委員會(huì)和專家咨詢委員會(huì)。居民代表委員會(huì)是基于利益相關(guān)者利益訴求而建立的區(qū)域性的具有一定規(guī)模的居民代表組織。居民代表委員會(huì)是臨時(shí)性的自治組織，根據(jù)特定的程序和原則進(jìn)行運(yùn)作，進(jìn)而將人們參差不齊的意見(jiàn)整合成為較為統(tǒng)一的利益訴求。在這個(gè)過(guò)程中，為了提高居民代表委員會(huì)整合意見(jiàn)的能力，政府需要向各居民代表委員會(huì)及時(shí)派出專業(yè)人員“深入當(dāng)?shù)厝罕姡虢值溃咦簦故疽?guī)劃設(shè)計(jì)理念，使公眾對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的認(rèn)知程度加深，專業(yè)人員引導(dǎo)公眾對(duì)政府決策進(jìn)行深度解讀”[23]。通過(guò)這種利益表達(dá)和整合平臺(tái)，有利于大眾與政府就保障性住房進(jìn)行利益表達(dá)、整合與互動(dòng)，從而為公民參與保障性住房提供有效和有序的參與平臺(tái)。專家咨詢委員會(huì)是由相關(guān)專家學(xué)者組成，其功能是對(duì)公共政策中的專業(yè)性知識(shí)進(jìn)行研究，為政府相關(guān)部門提供建議。專家咨詢委員會(huì)成員受政府委托或根據(jù)自身的研究需要及時(shí)深入社區(qū)進(jìn)行廣泛調(diào)研，了解相關(guān)利益者的現(xiàn)實(shí)需求，從而為政府保障性住房政策和建設(shè)提供專業(yè)意見(jiàn)。在保障性住房政策制定和實(shí)施環(huán)節(jié)，需要根據(jù)情況召開(kāi)居民代表委員會(huì)和專家咨詢委員會(huì)，就相關(guān)議題進(jìn)行充分討論和協(xié)商。

五是積極探索和完善多種吸納公民參與的保障性住房建設(shè)模式。各級(jí)政府需要積極吸收、鼓勵(lì)和支持市場(chǎng)和社會(huì)力量介入保障性住房建設(shè)。保障性住房承擔(dān)著基本的生活保障和社會(huì)發(fā)展功能，不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)也面臨著“市場(chǎng)失靈”的困境。但“市場(chǎng)失靈”并不意味著政府干預(yù)的有效性。政府也面臨著資金、信息、管理、監(jiān)督等各方面的有限性。這就需要政府在保障性住房建設(shè)中需要清楚地認(rèn)識(shí)到自身的職責(zé)和劣勢(shì)，充分利用市場(chǎng)和社會(huì)力量彌補(bǔ)自身的不足。在保障性住房建設(shè)上，政府不必只是保障性住房的唯一建設(shè)者，可以通過(guò)多種渠道實(shí)現(xiàn)和加大保障性住房供給，如貴陽(yáng)保障性住房就采取了一“建”二“買”三“收”的模式；[24]在保障性住房運(yùn)營(yíng)和管理上，可以采取“政府政策+市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)”的模式，確定各自分工，吸納多方力量參與，提高保障性住房管理過(guò)程中的效率和公平性。

[1]張占斌，李萬(wàn)峰，費(fèi)友海，等. 中國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)研究[M]. 北京: 國(guó)家行政學(xué)院出版社, 2013: 37.

[2]國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[EB/OL].( 2011-03-16).http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[3]趙樹(shù)梅.我國(guó)保障性住房發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014(4).

[4]劉琳，羅云毅，程選，等. 我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度研究[M]. 北京: 中國(guó)計(jì)劃出版社, 2011: 112-120.

[5]鄭征. 經(jīng)濟(jì)適用房政策評(píng)價(jià)[EB/OL]. (2005-08-24).http://www.chinadwelling.com/w/Default.htm.

[6]戴伊. 理解公共政策[M]. 謝明, 譯. 12版.北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2010: 13-15、21.

[7]DONNISON D V. The Government of Housing[M]. Hamondsworth: Penguin, 1967: 100.

[8]楊廷文. 揭露中國(guó)“樓市”背后的“陋事”[EB/OL].(2012-05-03). http://house.yzdsb.com.cn/system/2012/05/03/011702242.shtml.

[9]LUND B. Understanding Housing Policy[M]. Bristol: Policy Press, 2006: 2.

[10]王紹光. 民主四講[M]. 北京: 生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店, 2008: 14.

[11]ADAMS J S. The Meaning of Housing in America[J]. Annals of the Association of American Geographers, 1984，4: 515-526.

[12]黃興文，蔣立紅. 住房體制市場(chǎng)化改革: 成就、問(wèn)題、展望[M]. 北京: 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社, 2009: 271.

[13]羅應(yīng)光，向春玲，等. 住有所居: 中國(guó)保障性住房建設(shè)的理論與實(shí)踐[M]. 北京: 中共中央黨校出版社, 2011: 199.

[14]毛鵬, 陳小瑞. 保障性住房的社會(huì)效率和公平問(wèn)題及改進(jìn)建議[J]. 建筑經(jīng)濟(jì), 2012(1): 37-40.

[15]北京經(jīng)濟(jì)適用房自用率僅五成[N]. 京華時(shí)報(bào), 2005-08-25.

[16]李小健. 公平公正: 保障性住房“生命線”[J]. 中國(guó)人大, 2011(21): 23-24.

[17]廉租≠偏遠(yuǎn)——廉租房也應(yīng)走進(jìn)城市中心地帶 [EB/OL].(2010-05-19). http://www.shaanxijs.gov.cn/news/info/21420.shtml.

[18]劉文波，劉成友，朱磊，等. 保障房三問(wèn)[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2011-01-22.

[19]保障房申請(qǐng)遇冷? 位置偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不完善[N]. 廣州日?qǐng)?bào), 2011-10-20.

[20]李克強(qiáng): 把好公平分配這個(gè)保障性安居工程發(fā)展的生命線[EB/OL].(2012-02-07). http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/07/c_111496936.htm.

[21]馬智利，等. 我國(guó)保障性住房運(yùn)行機(jī)制及其政策研究[M]. 重慶: 重慶大學(xué)出版社, 2010: 129.

[22]康淑娟. 公眾參與保障性住房規(guī)劃設(shè)計(jì)探討[J]. 中國(guó)房地產(chǎn), 2015(34): 73-76.

[23]周慶, 韋祉含, 趙立志. 保障性住房規(guī)劃設(shè)計(jì)公眾參與的現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議[J]. 特區(qū)經(jīng)濟(jì), 2013(2): 74-77.

[24]孫曉蓉. 探索西部保障性安居工程建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)——“貴陽(yáng)模式”解析公租房保障體系建立[N]. 貴陽(yáng)日?qǐng)?bào), 2011-07-04.

[責(zé)任編輯羅海豐]

Research on the Citizen Participation in the Decision Making Process of Public Housing Policy in China

CHE Dong

(School of Politics and Law, Northeast Normal University, Changchun, Jilin 130012, China)

Public housing policy is essentially the interest game between different interest groups. The reason why this policy does not have the desired function in promoting social justice mainly lies in that the low-income people who are closely related to the public housing could not participate in the affordable housing policy formulation and implementation process. The inner public characteristics and welfare of public housing policy has decided value of the citizen participation in the public housing policy. The tension between the democratization and scientization of the decision making process of modern public policy makes the citizen participation facing difficulties involved in ability, free-rider and driving force. Public housing policy requires both fairness and efficiency. It requires the government to broaden the channel of citizen participation, response to the citizen participation in demand timely and promote the beneficial interaction between citizens and government in the decision making process of public housing policy.

the public housing policy; citizen participation; improving ways

2016- 05- 17

車棟，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生,從事中外政治比較研究。

F293.3

A

1671-394X(2016)09- 0029- 06