公共性視角下政府購買社會服務的困境及優化

摘要：對政府購買不僅要做“規范性導向”的研究，還需進行“價值性導向”的分析。由于購買主體的特殊性、資金的財政性、服務對象的特殊性及監管評估的全民性，決定了公共性是政府購買服務的內在屬性與客觀要求。當前政府購買服務在各地實踐中有諸多探索，發展出不同模式，如購買崗位制、購買項目制等，但普遍呈現公共性不足的特征。因而需要通過發展多種購買主體、發展公共服務組織與機構、設立公眾需求表達機制、評估上加強公眾參與等策略而優化并提升購買服務中的公共性。

關鍵詞：政府購買；公共性；社會服務；需求表達；治理創新

中圖分類號：F0626文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2016）01020306

一、研究背景與相關文獻綜述

政府職能轉變和建立服務型政府是中國全面深化改革的重要舉措和目標。黨的十八屆三中全會《決定》提出，推廣政府購買公共服務，凡是事務性管理服務，原則上都應引入競爭機制。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》也明確要求到2020年全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。近幾年的實踐中，各地方政府也把購買公共服務作為一種創新社會管理、提升政府服務水平的模式進行了有益的探索，發展出購買崗位、合同外包、直接資助制和項目申請制等多種購買模式。但由于中國政府購買公共服務目前還處于起步探索階段，也出現購買“內部化”、黑箱化、成本高、監督評估缺位、服務對象不滿意等各種問題[1]。

既往對國內地方政府購買服務問題成因的研究主要從“公共服務市場失靈”、“非均衡結構”及“制度供給不足”三種視角進行解釋。（1）“公共服務市場失靈”指政府購買服務的目的是為了解決市場失靈的問題，但由于其本身也是一個市場行為，因而也不可避免會出現市場失靈的現象。“公共服務市場失靈”主要沿著理性主義、博弈論的范式對政府購買服務進行了研究。李學認為，由于受契約的不完全性和交易費用的影響，市場化公共服務改革思潮所倡導的市場理性并不必然在現實中得到實現。在中國地方政府公共服務具體的實施過程中，非但沒有起到預期的效果，反而誘發了大量的腐敗問題。因此必須重視公共服務市場化治理模式的局限性[2]。周俊也認為，由于公共服務本身的特性和供需雙方的能力限制，其優越性的體現需以完全市場化等一系列條件的滿足為前提，公共服務市場發育不成熟是導致系列風險與問題的根源[3]。在一定意義上，第三部門失靈或社會失靈也導致了公共服務市場的失靈。如王俊華[4]、許繼芳[5]等相繼指出，由于存在公益不足、操作不規范、獨立性欠缺等第三部門的內在缺陷，造成了公共服務供給效率、效益和質量的低下。（2）“非均衡結構”主要從中國地方政府與社會組織的不對等關系解釋政府購買服務中的問題。如王名認為，中國地方政府購買服務的幾種模式，即依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買和獨立關系競爭性購買都存在許多問題和不足，關鍵就是政府部門和民間組織并非契約關系，而是行政關系[6]。郭道久認為，由于第三部門體制內和體制外的“二重性”決定了其自身存在一定限度，因此難以完全勝任公共服務的第三方供給角色[7]。鄧金霞則從社會交換理論出發，認為在公共服務市場中政府與社會存在不平衡的權力關系，因而呈現出購買“縱向一體化”的理性選擇傾向，這種傾向會面臨公共服務的多重困境[8]。肖小霞和張興杰從一個具體的社工機構的生成路徑與運作困境出發，分析了在強政府背景下，受資源依賴、組織外部環境等因素的制約，政府全面介入也導致社工機構在自主性、專業性、認同性三方面出現不足[9]。（3）“制度供給不足”是更多學者采取的分析角度。蘇明、賈西津認為，公共服務購買五大問題中的第一個問題即是在制度上尚未被納入政府采購范圍，缺乏相應的法律制度保障[10]。王浦劬通過對多個省市的實踐調研后認為，政府購買中的制度性問題主要有購買程序規范程度較低、合作過程隨意性較大、服務評價和監督體系缺失等[11]。劉潤華等基于深圳市民政領域中的政府向社會組織購買公共服務政策進行梳理分析后，也概括出了七個具體方面的政策制度問題[12]。

上述三種視角均從不同的理論邏輯出發對中國地方政府購買公共服務的問題進行了探討，為理解政府購買服務的復雜性提供了有益的嘗試，具有獨到的學術價值。但這些研究總體而言屬于“規范性導向”研究，而政府購買服務作為一種公共管理活動，對其存在的問題不僅要進行規范性分析，還需要進行價值性分析。以“價值導向”的框架重新審視政府購買服務活動，有可能會發現新的問題、得到新的啟示。基于此，本文嘗試從公共性視角，以廈門市HL區政府購買服務為樣本實證考察政府購買中的公共性問題，探索與研究如何提升政府購買服務過程中的公共性，以減少上述購買服務中的各種不良效應，并實現購買資金的公平性與效率性、服務對象的迫切性與普惠性、服務主體的市場化與均等化。

二、政府購買社會服務的“公共性”要求

所謂公共性，指的是對于一切政府公共管理活動的內容、工具和手段的內在價值要求。隨著公共管理理論與實踐的發展，公共性已成為當代公共管理學說的核心概念，公共性亦成為公共行政實踐的首要美德[13]。無論是政府公共性科學的和哲學的譜系，還是政府公共性管理的和倫理的譜系，公共性都給予政府管理活動一種強大的約束性和范導性[14]。因此，實現公共性是購買服務體現公平、效率的內涵與要求。

（一）購買主體的特殊性要求公共性

就中國政府購買服務的主體而言，主要由地方各級政府部門組成，但又不限于政府部門，購買主體呈現多樣化、部門化的特征。因為承擔社會管理與公共服務職能的，還有黨委下屬的政法、綜合治理等部門，有工會、共青團、婦聯等群團組織，以及一些承擔行政管理職能的事業單位，它們都歸屬于財政預算管理范疇，并承擔大量的具體的社會管理與服務工作，也是政府購買服務的重要主體[15]。但無論政府購買服務的主體是何級部門，購買主體的特殊性都決定了購買的過程及結果要求實現公共性。

在現代政治理念中，政府公共性是政府合法性的基礎。這就說明政府在進行公共管理時，其核心是公共性，也就是要滿足社會群體的整體利益。政府所提供的服務不能只顧及一部分群體，或者將社會資源的分配偏向于部分群體，而是要考慮整個社會群體的利益。即便是更加注重某部分特殊或弱勢群體，也應是基于社會公共安全與秩序的需要，而非領導人的偏好或利益集團的壓力。特別是對于中國政府來說，其核心價值觀即是“代表最廣大人民的利益，為人民服務”，因此中國各級政府部門作為購買公共服務的主體，在購買公共服務時體現公共性尤為重要。

（二）購買服務資金來源于公共財政因而要求公共性

公共財政的特點決定了購買服務中要取之于民、用之于民，實現財政用途對全民的公共性。雖然目前中國各級政府在購買公共服務時資金來源多樣，有財政預算資金、專項業務資金、預算外資金、福彩公益金和由政府支配的社會捐助等[16]，但是資金絕大部分來源于各級財政收入。而在中國財政收入的主要來源即是稅收，約占90%，因此公共財政來源于全體納稅人，而非私人財產，因此也應服務于全體納稅人或大多數、或基于全體納稅人安全需求考慮之上，或過程中體現了全體納稅人的意志而服務于少數特殊群體（社會救助、罪犯矯正等）。因此購買什么服務應基于公共的討論、參與、需求，讓公眾參與計劃的制定，按照大多數公眾的需求決定購買什么樣的服務、誰來提供服務和服務于誰，民主決策，從而體現決策的公共性。購買什么類型的服務不應基于對象的特定性、對象的現實性（如指定服務機構、服務內容、服務群體），應注重財政資金的運用是否顧及大多數人的利益，使公共財政真正為群眾謀福利。

（三）服務對象的需求要求公共性

公共服務的需求大于供給的現實矛盾要求購買服務中體現出公共性。中國是擁有13億人口的國家，經過改革開放以來30多年的發展，人民整體生活水平有所提高，政府提供的公共服務內容與類型也有了質的提高。但是由于市場化、城鎮化、家庭結構小型化等多方面的原因，人民群眾仍然存在大量公共服務的需求，特別是由于生活水平的上升帶來的精神文化生活方面的公共服務需求。但另一方面中國政府自身因財力與能力所限，所能提供的公共服務只能是最底線、最基本的服務，遠遠不能滿足社會公眾的個性化、多層次需求。而要平衡現實與理想的這種矛盾就要求政府在購買服務時做到公共性，即提供最優先最迫切的服務，同時得到其他群體的知情、理解與支持。因此在購買公共服務的過程中，要充分了解社會各個階層的需求，科學統籌，合理安排，盡力滿足不同群體的需求，實現購買公共服務的公平性[17]。

（四）實現購買公平與效率要求公共性

政府購買公共服務的整個過程都需要注重公平與效率，如購買中的公示、購買后的資金使用審計、服務后的效果評估。從技術角度而言，購買服務的這些環節都要求公共性，即社會的參與、公眾的配合與支持。購買時的公平主要指對服務提供者的公平，即及時充分地向社會公開購買服務的項目內容、承接主體條件、績效評價標準等信息，確保社會力量公平參與競爭，而公共性是防止暗箱操作與權力尋租、實現購買公平的最好方式。另外，為了保證公共服務的效率，就需要引入服務對象評估、公共評估、第三方評估、多元化評估等方式，通過公共性的實現形成有效的公共服務監督與管理機制，保證資金不被挪用，保證所提供服務的質量、水平與效率。如果購買公共服務脫離公眾，缺少公眾的支持與配合，則會使公共服務的效果大打折。

三、政府購買社會服務的“公共性”困境與不足

廈門市HL區是全國較早開始開展政府購買服務的城區。從2010年開始該區每年投入一百多萬元，向轄區內社會組織如希望社工服務中心、霞輝老年社會服務中心等購買社會服務項目。項目服務對象涉及范圍廣泛，包括援助“單親媽媽”家庭社工服務項目、居家養老專業社工服務、關愛殘疾人專業社工服務項目、外來員工關愛與支持項目等。從近五年購買服務的實施效果看，得到社區居民的普遍認可，形成了政府購買、高校支持、社區與民辦社會組織協同服務社區居民的良好局面，但同時也顯現出公共性不足的困境。

（一）在購買主體上公共性不足，呈福利化趨勢

從理論角度而言，政府購買服務的主體為“各級行政單位”和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位，以及納入行政管理且經費由財政負擔的群團組織。其中，“各級行政單位”除了政府行政機關外，還包含黨的機關、人大機關、政協機關、審判和檢察機關以及民主黨派機關等。而根據廈門市制訂的《關于推進政府購買服務工作的實施意見》，在教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障等基本公共服務領域，廈門市將逐步加大政府購買服務的力度；非基本公共服務領域，也將更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合向社會購買服務的，都將通過合同、委托等方式交給社會力量承擔。但在實踐運作中，廈門市的政府購買服務仍然局限在少數部門，并沒有實現公共性、普遍性的政府主體參與。

根據公布的資料顯示，目前廈門市政府購買公共服務主要以區級政府購買為主，市級政府多提供政策指導與資金支持。而各區中僅僅有HL區民政部門及殘聯等少數部門開展了購買服務，且主要集中在養老助殘、社會救助、法律援助、扶貧幫困、住房保障等領域，呈現出福利化的趨勢。其他政府部門都還并未實施，普遍處于觀望或疑慮的狀態，維持著傳統的管理慣性。這種現象是地方政府購買公共服務主體公共性不足的典型表現。而在西方國家，政府購買公共服務歷史悠久，其中一個重要的特征就是購買主體多樣化，政府購買服務得到大量的推廣，不僅在民生領域，甚至在司法、軍事等傳統領域也大量采用政府購買方式。

（二）在購買項目內容上公共性不足，以協商式為主

購買公共服務的目的在于彌補政府部門所提供的公共服務的不足，滿足社會對公共服務的需求。為了達到這一目的，在購買何種公共服務的項目時，應充分考慮公眾對公共服務的需求，對社會需求進行科學的調查，以此體現公共服務的公共性。但是政府部門在制定購買公共服務的計劃時，許多購買項目依靠主觀判斷、長官意志而決定，缺乏科學依據，到底需要購買什么項目比較盲目。例如廈門市HL區在購買時的項目設計主要由區民政局主導，采用的模式是“機構+社區協商式”而非“公共參與式”的項目設計模式，即由社區提出服務需求，并提出機構選擇意向，社區和機構共同商定方案，區社區辦牽頭組織區財政局、高校專家對項目方案進行審定的做法。相對原來直接由社會組織自己提出項目的方式，現有的做法已有改進，相對更能夠反映社區的需求。而在實踐中由于社區的非專業性、反映社區居民需求的間接性及政績包裝沖動，這種“協商式”的購買服務要么受民政部門官員或社區干部的個人影響而指定項目內容，要么變異為社會組織“私人訂制”的購買活動，實際上是由社會組織自由地提出需要購買什么服務。因此導致在廈門市所購買的公共服務中，一些項目的服務對象并不屬于當前社會最迫切需要幫助的人群，項目的合理性和公共性還有待商榷。

導致這種公共性不足的表面原因是由于當前社會組織發展還不充分，深層次原因更在于以下幾方面。首先是制度上缺乏民意表達機制。在制定購買計劃時，缺乏公眾參與，政府部門的決定并沒有及時地、有效地公之于眾，決策下行通道存在障礙；公眾在得知購買規劃時，想要表達的意見和建議難以快速反映給政府部門，民意上行通道不通暢。同時，最應該代表人民意見的人民代表大會并沒有在政府購買公共服務之問題上發揮重要作用。其次是目前評價政府優劣的直觀標準就是“政績”，政府部門希望通過開展一些新穎的服務項目獲得名譽，凸顯政府在公共管理方面的作為。最后，政府部門為了維護社會和諧與穩定，方便公共管理行為的開展，也習慣將公共服務投入到可以為上述目的帶來收益的項目中，針對一些社會不穩定因素投入較多的公共服務，而對其他需求則缺乏投入動力。這些原因都對政府購買公共服務的公共性產生不良的影響。

（三）在服務提供機構上的公共性不足，官辦色彩濃厚

公共服務的提供主體可以是社會組織、企業、事業單位，甚至還可以是個人。但是，目前社會組織的發展狀況與政府購買公共服務的要求相比，無論是數量還是運作能力都還處于比較低的水平，普遍存在著業務水平低、規模小、服務能力不強的情況，難以承接社會公共服務。在許多公共服務項目的實施中，政府難以找到多家社會組織來承接購買項目，沒有合適的、值得信賴的社會組織參與公共服務的購買[18]。例如廈門市HL區全區僅有8家注冊社工服務機構，整個廈門市也才有10家，而HL區僅有的8家機構中有3家是注冊不到1年的新機構，3家是注冊不足3年的機構，最早的一家成立時間也不足5年，機構還處在招募社工、組建隊伍、嘗試服務、培育專業服務能力階段。政府在這種現實情況下，對于服務機構的選擇非常有限，服務提供機構競爭不足，競爭難以充分展開。此外，已有的社會服務組織大都有官方背景或由官方支持成立，即所謂的“官辦NGO”，缺少真正的草根民間組織。最后導致政府購買資金的大部分都給予政府自己成立的社會組織，而真正的“社會力量”受益不多，形成公共資源的不平衡分配。這些因素大大削弱了服務提供機構上的公共性。

（四）在購買后的項目評估上公共性不足，缺乏公眾參與

正如上文指出，為保證購買服務的公平與效率需要在項目評估上實現公共性。特別是由于存在當前公共服務難以量化以及成本與價格難以計算等客觀原因，還沒有形成一套可以保證服務質量和對所購買的服務進行監督和科學評估的有效辦法，因此更需要加強公共性以彌補這一短板。與全國其他開展政府購買的地區類似，廈門市HL區在對公共服務的績效評價上主要評價兩個方面的內容：一是購買公共服務的效率指標，即購買一定數量的服務所使用的財政資金是否最少，使得這些財政資金實現最大社會效用；二是購買公共服務的效果評價體系，主要是通過購買服務對象滿意度來測量政府購買公共服務的效果[19]。而這些評價目前主要通過審計及專家的評估完成，在評價流程中有以下一些公共性不足，如服務對象評估由機構自行組織、缺少公示制度、缺乏第三方評估、缺少公眾評估等。從一定層面上講，社會公眾是公共服務的直接受益者，政府購買的各種公共服務是否科學、合理，將直接影響到社會公眾的利益，因此，社會公眾對監督政府購買公共服務的積極性極高。但是目前，公眾很難參與到對政府所購買公共服務的評估與監督中。一是程序不明確，缺少法定的評估規范，各地在公開公示內容、程序上具有較強選擇性。二是信息不對稱，或者政府部門由于對購買服務的品質缺乏信心而不愿意在大范圍層面讓公眾參與，或者公眾由于種種原因對于政府采購公共服務的信息了解較少，并且關注人群數量有限。最后，也是目前公眾公民意識淡薄的表現，參與公共事務的欲望不強烈。

四、政府購買服務的“公共性”優化策略

作為社會管理創新的一種方式，政府購買服務能否實現公共性，既是政府職能從管理型向服務型的過渡等改革的關鍵點，也是推進國家治理體系和治理能力現代化、全面深化改革的重要保證。

因此，為了更好地增強政府購買中的“公共性”，減少政府購買中的福利化、非競爭性、封閉性及低效性，可以從多個方面進行主體與流程的公共性優化。

（一）在購買主體與類型上拓展更大范圍

中國公共服務大致分三個板塊，有三個相應服務主體：一是行政審批等事項服務，由各個政府部門直接負責，基本不委托；二是教科文衛體范疇的服務，主要通過大量的事業單位組織來提供；三是介于上述二者之間的福利民生服務事項，這是當前開展得較多的服務內容。在當前各地政府財力有限的現實條件下，政府購買可先重點投入在福利民生領域，但隨著改革的深化及購買服務機制的完善，購買主體應進一步拓展，凡是能由社會組織提供服務的，都應由社會及市場提供。特別是要利用目前事業單位分類改革的契機，將原來事業單位承擔的公共服務逐步以購買的方式實現，在此基礎上逐步向其他的政府部門包括黨政部門拓展。另外，可借鑒國外政府購買服務的經驗，制訂出“政府轉移職能目錄”和“政府購買公共服務目錄”，以政策法規的形式明確公共服務邊界。要求在目錄范圍內的公共服務都必須實行政府購買，通過強制性的要求進一步推動購買服務的擴大，最終實現應買盡買。

（二）在服務購買方上發展公共服務組織與機構

培育和支持社會組織的發展，為社會組織承接公共服務創造良好的平臺和環境，是完善政府購買公共服務過程的關鍵環節[20]。購買服務的社會化、市場化需要有真正的社會組織體系，當政府通過各種有形或無形的手高度管控這些組織時，公共服務很難獲得應有的效率。為了使公共服務得到有效供給，政府須對社會組織進行松綁，培育社會力量，將公共服務主體由單一的政府部門擴大到營利組織、非營利組織等多元主體，形成競爭性社會組織體系。首先，要改革現有的社會組織登記體制，給予公共服務機構和服務組織政策上的支持。簡化民間組織成立的行政審批程序，為社會服務機構成立提供良好的環境，促進服務機構數量增加。其次，政府部門應改變當下管控思維大于服務意識的傾向。第三，公共服務機構和服務組織要加強自身建設，加強專業修養，提高服務水平，自我完善，自我發展。最后，鼓勵社會各界對服務機構提供支持，如提供財政支持和稅收優惠，或鼓勵對服務機構進行捐助。

（三）在購買內容上構建公眾需求表達機制

公共服務“買什么”將直接影響政府職能的轉變與購買的效果。公共服務的購買流程中最重要的就是避免購買行為的隨意性，科學選擇購買內容，保證購買服務的公共性。這就需要構建公眾需求表達機制，了解公眾需求，合理制定規劃。政府應擴寬社會信息收集渠道，全面收集群眾關于公共服務需求的信息，切實了解社會需求，制定具有可操作性的、符合群眾要求的整體規劃，確定購買公共服務的數量和項目。要完善基層民主制度在公眾需求表達機制中的作用，落實公眾表達自身需求的話語權，讓不同的利益主體都有表達“買什么”的平等機會。重點要強化公眾需求表達機制中人大的功能，人大是民眾表達需求的載體，也是反映民意的代言人，因此可通過人大代表來表達民眾想“買什么”的功能。還需要完善政府購買的聽證制度，落實決策參與權，充分聽取社會各方面的意見，特別是對利益攸關方有重大影響人的意見，保證政府購買的公平公正。由于政府購買受益群體多為弱勢群體，而源于制度資源的匱乏和制度安排的不合理，其話語權沒有足夠的制度支持和制度保障，因此特別要多聽取弱勢群體的聲音，將弱勢群體需求表達制度化，使政府購買能滿足弱勢群體真正的需求。

（四）完善公眾參與的服務評估體系

“基于公民權的公共服務要求評估必須以公眾需求為先導”[21]，公眾滿意度是檢驗政府購買服務效果的最終標準，因為“公民作為公共服務評估主體，可以最直觀地體現評估的滿意特征”，“公民滿意是政府績效評估的發展趨勢”[22]。因此在服務的效果評估與監管中要保證公共性的實現，即通過制度設置與體系完善讓公眾充分參與。評估體系中最重要的應是直接服務對象的評估參與，對服務效果應全面聽取服務對象的意見，而且要遵從匿名、主客觀結合、多維度等科學評估原則。公眾參與評估體系還包括獨立、專業性、多元化的外部監督評估機制。包括獨立的第三方監督機構，如會計事務所、法律事務所、審計事務所、專業調查公司等機構，也可以包括新聞輿論、志愿者及普通公民的評估與監督。基層政府要善于利用問卷調查、隨機走訪、專項訪談、吸納部分市民進入評估團隊等方式，引導社會公眾參與公共服務的績效評價，實現“問績于民”，提高評價的參與度和透明度[23]。在服務效果評估反饋方面，要根據服務對象的評估結果確認服務質量，依此確定資金的繼續拔付及社會組織下次承接政府購買的資格。

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（責任編輯彭建國）