政社合作困境及其癥結探討

摘要：S市P區“社區共融”項目的產生是建立在需求契合基礎上的政社互動合作的結果。項目前期所取得的顯著成效證實了統戰領域“政社合作”的初步成功。然而，隨著項目的逐步推進，該項目的運作困境逐漸顯現，出現“內卷化”現象：購買形式不統一；項目目標大而化之；權責關系不明確；統戰社工定位模糊；項目開展專業空間不足；統戰社工人才流失率較高，難以保持穩定的專業團隊。進一步分析，發現政社合作困境源于三個不足，即基層政府部門的認識不足、社會組織的公信力不足、社工人才隊伍及專業空間不足。構筑政府與社會組織健康、良性的合作互動關系，需要雙方共同努力。

關鍵詞：“社區共融”項目；政社合作；困境；癥結

中圖分類號：F0626文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2016）01020907

一、問題的提出

近年來，政社合作作為中國公共管理領域的重要發展趨勢之一，受到政府和社會各界的普遍關注。所謂政社合作，是指政府與社會組織基于實現共同認可的公共目標而建立和維護的相互依賴關系[1]。從世界范圍內看，政社合作主要包括兩種基本形態，即購買服務與合作治理。其中，政府購買服務是中國政社合作實踐發展的主要形態，因此，對于這一形態的研究不僅有助于了解政府與社會組織關系的現狀，而且也為向政社合作的更高形態——合作治理的轉變奠定良好的基礎。

當前，隨著政府治理及職能轉變的提出，各級政府開始逐步探索職能轉變的新路徑，其中，政府向社會組織購買公共服務作為政府提供公共服務的一種新模式獲得了快速發展。政府購買服務是公共服務供給體制改革的一項重要舉措，政府在社會服務領域引入競爭機制，以多種方式向社會組織購買事務性管理服務。政府購買服務本身既是政社合作的重要體現，更是促進政社合作的重要途徑，由此引發了學界對政府購買服務與政社合作的相關理論探討。從當前學者的研究視角及內容看，主要集中在兩方面：一是強調政府購買服務對重構政社關系的影響，部分學者認為，政府購買服務的興起與發展重塑了傳統政府的行動邏輯，為政社關系的重構提供了新契機，它使政社關系從單向依賴轉為雙向互動、從行政指令轉向契約合作[2]，還有學者指出，政府購買服務是消解政社關系困境的重要途徑，有助于達成政社之間的良性互動與協同[3]；二是強調政社互動對政府購買服務的影響，部分學者基于契約化的理論視角，在對滬、深兩種政府購買服務模式所存在的共性約束進行深入探討的基礎上，指出政府購買服務存在的問題根源在于“政社不分”[4]，此外，有學者從基層政府購買服務運行角度出發，強調構建良性的基層政社關系是保障政府購買服務有效運作的基礎和前提[5]。

上述學者的相關研究為理解當前政府購買服務與政社合作的基本狀況提供了豐富的信息，但當前研究主要集中于對政府購買服務與政社合作兩者之間關系的探討，且更多是基于理論視角的分析和總結，從政府購買服務的具體運行角度探討政社合作關系的相關文獻尚不多見。此外，中國的社會組織類型十分多樣，不同類型的社會組織與政府的關系不盡相同，政府購買服務的形式更是存在諸多差別。因此，從實踐角度出發，選取特定類型的社會組織，通過對政府購買服務運作過程中存在的具體問題進行呈現，以深刻反映政社合作所面臨的困境顯得尤為必要。鑒于此，本文以L社工機構所承接的“社區共融”項目為例，在具體呈現政府購買服務運行狀況的同時，深入探討政府購買服務過程中政社合作關系建構面臨的主要障礙，在此基礎之上進一步提出構建良好的政社合作關系的有效策略，以保障政府購買服務制度的良性運作。

“社區共融”項目最初是一項少數民族社會工作項目，是S市P區統戰部民族宗教委員會通過政府購買服務的方式，在民族工作領域引進社會組織和社會工作專業力量，開展社區工作服務，探索社區服務模式的項目，后隨著項目的逐步推進，擴展為服務對象涵蓋統戰領域五大類人群的統戰社會工作項目。政府推動該項目的初衷是實現統戰領域的政社合作，從而為統戰群體提供多元化的專業服務，項目前期取得了顯著成效。然而，隨著項目的逐步推進，該項目的運作難題逐步顯現，那么，諸多難題之間存在著怎樣的關聯？這些難題的背后，呈現出政社合作關系中存在的何種癥結？面對這些癥結，我們又應當如何努力？本文通過對該項目的總結和梳理，嘗試對這些問題逐一進行解答。

二、需求契合基礎上政社合作成效的凸顯：項目的源起與初步發展

S市P區是少數民族散居地，隨著社會快速轉型，社會互動空前加強，P區人口大量導入，少數民族人口逐年增多，民族工作任務日益繁重。探索解決市場經濟條件下城市民族工作面臨的新情況和新問題，以創新的方式推動民族團結進步受到P區政府的高度關注。P區政府長期以來一直堅持“小政府、大社會”的理念，積極推進政府行政管理體制改革和政社合作互動，為社會組織的發展創造了良好的空間，在此基礎上，社會工作在P區得到快速發展，P區曾在中國大陸最早開啟社會工作職業化探索之路。而社工機構的成長則為“社區共融”項目的試點推行提供了良好的載體。2007年6月，S市P區政府根據區綜合配套改革要求和S市市委統戰部及市民族和宗教事務委員會的有關工作精神，經區政府第10次常務會議審定，在S市P區民族工作領域嘗試引入社會組織和社會工作專業力量，以設立項目的形式，由政府向專業組織購買專業服務，以P區J功能區5個街道為試點，開展社會工作專業服務，暢通少數民族和政府職能部門的訴求渠道，以專業方法滿足少數民族人士的需要，建立和發展民族工作的體制外模式，以達致維護民族團結、保持社會穩定、促進社會和諧的目的。

政府推行購買民族社會工作服務，迫切需要有相應的社會組織承接。該項目的承接方L機構成立于2003年，是中國大陸早期的非營利性民間專業社會工作服務機構，競標成功后，負責該項目的具體實施工作，包括社工的招聘、管理、服務活動的開展等，機構總部組織派出社工至各試點街道獨立開展工作。L機構通過承接該項目，其自身也有了很好的發展機會與實踐平臺。

由此可見，“社區共融”項目的產生是政社互動合作的結果，需求契合則成為政社雙方合作的基礎。政府向社會組織購買公共服務，是政府供給公共服務方式和機制的轉變，是政府為了向公民提供更多、更優質的公共服務而將其生產過程讓渡給社會組織。

“社區共融”項目的產生是統戰工作與社會工作相結合的產物，是將黨的統一戰線政策轉化為社會服務的重要載體和機制，而統戰社工的實踐反過來又會推動公共政策和公共管理方式的深刻變化。L機構自承接“社區共融”項目以來，在購買方的積極支持下，堅持“人性化服務、柔性化管理、社會化運作”的專業優勢，開拓了民族社會工作的新局面，探索了民族社會工作的新機制，取得了顯著的成效。該項目于2007年8月正式啟動，名稱為“少數民族社工項目”，實施范圍為P區J功能區5個街道，服務對象為少數民族人士。項目實施半年便取得了十分顯著的成效，服務人口超過全體服務對象的40%。通過一年多的探索，2009年，項目名稱正式更名為“社區共融項目”，項目拓展到了11個街鎮，全年個案服務1 376人次，小組工作服務1 609人次，社工工作服務7 451人次，總計服務10 436人次。2010年，總服務人次則達到了49 936人次，該項目獲得了“全國民族社會工作創新獎”。通過三年試點，項目取得了良好成效。2011年，隨著試點工作的結束，該項目正式升級為統戰社工項目，項目服務范圍和服務對象進一步擴大，服務層次進一步提升，由最初的5個街鎮發展至20個街鎮（其中包括12個街道和P區南片的8個鎮），服務覆蓋群體也由最初的少數民族及宗教人士拓展至少數民族、僑胞僑眷、臺胞臺屬、無黨派人士、宗教人士等五大類服務群體，全年總計服務中僅12個街道就高達56 915人次。

上述成效的凸顯，證實了統戰領域“政社合作”這一新模式的初步成功。從購買方角度看，在政社合作的頂層設計理念指導下，政府以整體打包的形式購買服務，將社工服務推至街道、鎮等基層單位，使得社工在“體制內”被逐步認知和關注，在全區范圍內營造社工隊伍建設及服務發展的氛圍和平臺。從承接方角度看，L機構充分發揮社工專業優勢與特色，采用個案、小組、社區、社工督導、項目開發與管理等多種專業工作方法，并積極聯動社區、社團的力量，挖掘各種社會資源，建立以社區為平臺，以社工為核心，以社會組織為載體的“三社聯動”機制，為服務對象提供差異性和個別化的服務，搭建政府與服務對象的溝通橋梁，充分發揮協調和緩釋作用，一定程度上彌補了政府為滿足這些需求可能產生的制度和政策供給的不足，充分發揮了社會組織在社會服務與社會管理中的優勢。“社區共融”項目，為社會組織提供了實務操作的空間和平臺，社會化、專業化的運作對社會組織提出了更高的要求，更提升了社會組織的生存信心。

三、政社合作困境的顯現：項目的“內卷化”效應

“社區共融”項目的出現實際上標志著一種新的有別于傳統的單位制統戰模式的誕生。作為統戰工作的一種新的嘗試，由于沒有相關的經驗可循，在經歷了前期的迅速發展之后，從2012年開始，該項目的運作困境逐漸顯現，出現了“內卷化”現象：專業服務數量呈逐年下降趨勢，2012年、2013年和2014年的服務總人次分別為76 326、55 112、50 421；社工的專業能力逐漸弱化，非社會工作專業的統戰社工數量增多；統戰社工的年平均離職率達到20%，2013年甚至超過35%，離職人員中更多為社會工作專業的社工；街鎮層面對項目成效褒貶不一，2014年3個鎮明確表示不再續約；L機構則陷入了項目應該如何繼續運作的難題。

（一）購買形式不統一：項目購買抑或崗位購買

在政府購買社會工作服務的過程中，目前主要有兩種購買方式：一是項目購買，即購買方以項目打包的方式，委托承接方為服務對象提供服務，這是一種社會化的運作模式，雙方是一種契約化的合同關系，是平等的伙伴關系，但由于項目本身具有周期性，因此，這種運作方式容易造成服務的短期效應，購買方財力中斷或承接方運作不利等原因都可能造成項目被迫中斷；二是崗位購買，即購買方委托人才服務公司或相應機構招聘社工，社工按照崗位職責開展工作，其工資、獎金、福利等均參照黨群工作者的標準執行，這種方式的社會化運作程度較低，社工工作的行政化傾向較高，不利于專業服務的開展。

從“社區共融”項目看，以項目全面鋪開的2011年為例，該項目的經費總計261萬，其中社工平均人員經費為每人每年5.87萬元左右，合計為258.28萬，占總費用的98.9%。購買方涉及區統戰部和鎮兩個層面，其中區統戰部負責12個街道的項目經費，總計為165萬，除此之外涉及到的相關經費由各個街道配合出資，社工的日常工作由各個街道統籌安排。鎮出資部分為96萬，由8個鎮單獨出資購買，其中包括2名社工的工資，社工的日常工作則由鎮直接安排。用L機構社區部主任Z的話來說，就是“一個項目，九份協議”。由此看來，該項目的項目性并不是很清晰，雖然購買形式為項目購買，但按照資金的撥付方式看更貼近崗位購買。從管理模式看，目前該項目的社工基本為派遣制，每個街鎮派駐2名社工，這與崗位購買的派遣形式基本一致，而這種模式容易導致項目進展緩慢、社工工作積極性低、專業工作難開展、專業服務量少、資源整合度低、社工工作行政化、員工難以管理、社工缺乏歸屬感和專業支持等。L機構社區共融項目主管Y：“我所接的鎮，人家領導明確表示，我是真的需要人，才和你簽的。”Z鎮的社工Q則很肯定地說到：“我們就是崗位購買呀！鎮里一個社工給機構6萬多，除了給我們發工資，剩下的是機構的管理費用。”L機構主任也表示，該項目的項目性并不強，而團隊工作性質較強。

由于該項目涉及到多個出資方以及工作安排方，且購買形式不統一，各部門對項目的認識存在較大差別。從街道層面看，由于資金撥付主要由區負責，各街道對項目的看法以及對社工的工作安排略有差別，部分街道給社工的專業空間相對較大，因此，社工的專業服務開展相對順利。而按照鎮里的出資方式，實際上為崗位購買，鎮政府從崗位購買的角度看待社工也就不足為奇，他們將社工作為“統戰干部的助手”看待，各鎮派給社工的行政工作量雖有所差別，但行政性工作成為社工的主要工作內容卻基本相同。

2011年，統戰社工服務的城區片和郊區片呈現出較大差異，這一方面是由于郊區片基本為鎮，簽約僅一年，而城區片為街道，項目運作相對較成熟，另一方面，郊區片由于各鎮單獨購買社工服務，社工“落地”后面臨與鎮黨政工作的銜接問題，專業服務空間受到一定制約，統戰社工的服務出現了“城區服務多，郊區服務少”的狀況。2014年專業服務統計中，B鎮則出現了沒有任何專業服務記錄的情況。除此之外，個別鎮領導甚至認為社工的招聘也應該由其負責，于是鎮里向L機構推薦統戰社工，名為推薦，實為自主安排招聘，然后在L機構掛名為統戰社工。鎮里自主推薦的社工，一般為非社會工作專業，其專業服務水平也就可想而知。面對此種情況，L機構也只能默認。2012年，L機構向P區統戰部提交了一份研究報告，報告中提出了“區域中心管理模式”，建議將12個街道劃分為A、B、C三個區域中心，每個區域中心設立一支統戰社工服務隊，由8名社工組成，服務隊內部分工合作，以提高項目的運作水平。但是，該模式遭到了鎮層面的反對，他們認為若采用區域項目制，社工便不再受街鎮的約束。

（二）項目目標大而化之，可操作性不強

項目目標是項目順利開展的依托，更是考核社工工作的基線。但“社區共融”項目的計劃中制定的目標并不清晰。項目最初實施時，項目目標為“推廣社工專業服務理念，把社會工作價值觀、專業知識和理論廣泛應用于服務中，為更多的少數民族人士提供個性化、人性化服務，為他們構建和諧、健康的生活環境，促進社區和諧建設；宣傳和普及關于少數民族的法律、法規、政策，使服務對象了解相關內容，以維護和保障其合法權利；協助少數民族群體與政府建立一個溝通的渠道和模式，通過加強溝通，促進服務對象對政府政策的動態了解，也加強政府對少數民族的了解和掌握；以小組和社區工作方法，組織策劃各類主題活動，并根據實際情況每季度開展1～2個大型活動，鼓勵服務對象參與社區建設，以增強對社區的認同和歸屬，促進社區互動和融洽；通過個案工作方法，為有特殊需要的個人和家庭，提供支持和幫助，提升他們應對困難的信心和能力。”在整個項目目標中，只有“每季度開展1～2個大型活動”為清晰而具體的目標，其他目標均為模糊性目標。項目擴展至五大類人群后，仍以少數民族服務為例，目標為“建立專業關系、回應合理需求：（1）來滬經商人員：保持長期聯系，構建城管、安監辦等共同參與的社區支持體系，引導其文明經商，遇到相關需求或沖突能夠主動求助；（2）社區弱勢群體：針對弱勢群體的社區支持服務，包括物質幫困與精神支持、志愿者陪護等；（3）青少年發展：來滬適應、成長、發展、親子關系、家庭教育能力培養等。”這一目標雖然比項目最初期的目標相對清晰，能夠針對不同人群開展服務，但仍然具有模糊性。由于項目目標界定過于寬泛，不僅使項目缺乏可操作性，更易導致購買方與承接方之間的權責不明確。

（三）權責不明確：人才派遣抑或工作成效

在政府購買社工服務的過程中，清晰明確的權責關系是連接購買方、承接方以及服務對象的重要紐帶，更是政社合作關系健康發展的關鍵。目前，P區的“社區共融”項目主要通過黨政部門推動，基層政府主要出于對上級命令的遵守而向第三方購買服務。這使統戰社工與基層政府的權責關系比較模糊，不少干部認識不到統戰社工的專業性。此外，統戰社工服務與傳統的基層統戰工作存在交叉和重疊，導致部分基層政府把社工當成“助手”加以對待。對于L機構來說，由于購買形式不統一以及項目目標的模糊性，使其與購買方的權責關系模糊不清，從而導致L機構的無限責任制，既要滿足購買方人才派遣的需求，又要保證項目成效，而這對于目前發展尚不成熟的社工機構來說，是很難做到的。L機構主任無奈地說：“這個項目幾年做下來，我們有一個不斷探索與妥協的過程。現在的難題是，他們既要人才派遣，又要工作成效。”項目主管Y說：“現在為難的是，完成政府的想法還是實現我們的價值。區里也不清楚他到底想要什么，區里的評價來自街道，但街道又評價不一，區里要求并不明確。”由于難以滿足購買方的需求，大大削弱了L機構與政府合作的積極性。

（四）統戰社工定位不清晰：統戰助手抑或專業社工

目前，關于“社工是統戰工作的助手嗎？”“社工到底是為街道辦、鎮政府做事情，還是為服務對象服務？”等問題沒有明確答案。L機構主任說：“這是一個老問題，統戰社工的定位是項目社工？崗位社工？各個鎮的認識都不統一。有的鎮就是需要社工去做體制內的行政工作，有些鎮需要做一些專業工作。導致社工角色尷尬，體系外的人員在做體系內的行政事情。”由于對統戰社工定位理解的不一致，也會出現街鎮宣統層面給社工安排任務與社工專業服務定位不一致，導致機構工作要求與在地工作要求不一致，社工無所適從，工作難以推進，機構也不便于管理的情況。在此過程中，社工也漸漸模糊了自身職責，定位界定不清。

Z鎮的社工Q自來鎮工作的兩年時間里，沒有開展過專業性的活動。一方面，行政性工作非常多，另一方面，Q已經習慣這種行政性的輔助工作，鎮里的領導曾向L機構負責人表示，希望Q能開展一些專業活動，但其一直沒能開展，兩年時間里，和Q一起工作的社工換了幾個，現在和Q一起工作的社工是鎮里自己安排的，沒有專業社工基礎。由于Q和鎮里的領導相處得很好，行政性工作做得不錯，鎮里的領導盡管不是很滿意，但也沒有太大的反應。

（五）專業空間不足：行政抑或專業

統戰社工一旦“落地”，就會面臨社會工作專業方法與黨政工作方法的銜接問題。從理論角度來說，專業性應始終是統戰社工的本質屬性之一。但對于統戰社工來說，由于工作環境的特殊性，社工必須輔助街道做行政工作，如文案、材料整理、參加會議、出謀劃策等。這些事務占據了社工大量時間，使得他們與服務對象接觸的機會與時間減少，專業工作難以正常開展。尤其是在一些街鎮，社工與街鎮工作人員合署辦公，更加劇了社工獨立開展工作與發揮專業優勢的難度。

由表1可知，2007至2010年間，社工僅在2009年協助街鎮參與“民族團結進步優秀社區”評選工作，自2011年開始，行政性工作逐漸增多，2014年僅一年時間社工就承擔了4項行政性工作。項目的深度與專業化的程度緊密相關。作為專業化的項目，深度就是生命，運用了何種專業方法，具備怎樣的專業理念，又提供了怎樣的專業服務，是服務購買方、服務對象以及社工最關注的問題。而在當前國內社會工作發展本身就不十分成熟的情況下，該項目中的行政性工作又占據了社工大量工作時間，很容易導致專業服務逐漸弱化。

（六）人才流失率較高，項目的專業執行能力降低

“社區共融”項目自開始執行以來，統戰社工的年均流失率約占20%。造成統戰社工人員流動較大的因素包括社工待遇低壓力大、社工目標不明確、工作安排較零散、社工與黨政干部溝通少、不適應黨政工作的思路、磨合困難、部分街鎮行政工作壓力與專業工作壓力的取舍等方面。以項目全面鋪開的2011年為例，統戰社工總計43人，離職8人，離職人員中，碩士1名，本科6名，專科1名，平均工作年限為1.5年。該區J街道的干部曾反映，該街道統戰社工一年就換了三批次6人，一方面是因為L機構的人事安排，另一方面也因為社工不適應街道的黨政工作體系，黨政工作行政化氛圍讓社工處于夾心位置。2007年項目的首批社工隊伍10人，目前留下者僅有5人。社工人員的流失一方面給項目的開展和服務的銜接帶來一定影響，另一方面也影響了實務經驗的積累和團隊的凝聚力。因此，如何保持統戰社工的穩定性需要認真對待。

S市P區“社區共融”項目面臨的上述六大問題并非獨立存在，而是相互之間存在一定的關聯性。首先，由于購買形式不統一，項目目標過于寬泛，導致P區統戰部、街道以及鎮統戰部門與L機構的權責難以清晰界定；其次，由于權責關系不明確，導致L機構的無限責任制，既要滿足購買方人才派遣的需求，又要滿足項目成效，進而影響到L機構與政府合作的積極性，對于統戰社工來說，由于權責不清晰，統戰社工在日常工作中難以界定其身份，在“統戰助手”與“專業社工”之間徘徊；再次，由于統戰社工定位模糊，專業空間不足，不僅在一定程度上導致人才流失，而且會影響到項目成效，進而影響到購買方對項目的評價。

四、政社合作困境的癥結：“三個不足”

通過對“社區共融”項目的運作困境進一步追溯，發現該項目中政社合作面臨的困境源自“三個不足”。

（一）基層政府的認識不足

S市P區首次嘗試通過購買專業社工服務從事統戰工作，作為試點區域，在相關政策和工作機制不完善的情況下，部分基層政府部門對于政府購買統戰社工服務的實質認識不清，沒有充分意識到社會組織在公共服務領域的重要性，對于政社合作的重要意義認識不夠充分。尤其隨著改革的深入，社區工作任務越來越繁重，基層單位忙于抓管理，對“社區共融”項目缺乏足夠的認識和重視，對該項目是搞好社區工作的重要力量認識不足，對社工的接納程度較低，主動配合的意識和積極性不強。

政府與社會組織合作關系的建立以及合作的有效性很大程度上取決于雙方合作意愿。對于“社區共融”項目來說，基層政府認識不足會影響到其對項目的評價以及與社會組織合作的意愿，2014年3個鎮明確表示不再續約，一方面是由于鎮政府要精簡財政，另一方面則是因為鎮政府認為社工的工作可有可無，當“不需要人”的時候，就會停止購買。此外，由于基層部門認識不足，還會影響到社工開展專業服務的空間。由于基層工作安排方與社工的工作機制不明確，導致部分基層政府將社工等同于傳統意義上的社區工作者，忽略了其專業資質，還是以行政化管理方式對待社工，將其當成普通工作人員甚至“打雜的”加以對待，以行政指令安排他們參與行政事務，相當程度上影響了服務的送達及績效。

（二）社會組織的公信力不足

社會組織的健康發展需要依靠一系列制度、資源的支持以及政府和公眾的廣泛關注。目前，中國的社會組織發育相對滯后，而由于相關制度建設不完善，資源供給不充沛，其公信力不足的狀況在短時間內難以改善。以社工機構為例，由于社會工作長期以來發展相對較弱，現有的專業社工機構都是近幾年才成立的。目前，P區雖然已經通過開展社工節、社工運動會、優秀社工評選、公益大賽等活動，不斷宣傳社工服務，但是社會各界對“社會工作”理解程度仍然較低，對社工機構在社會建設過程中的作用仍持懷疑和觀望的態度。

由于社會組織公信力不足，導致其與政府合作過程中始終處于弱勢地位，在一定程度上影響了基層政府對社會組織的看法。當政府提供資金購買社會組織服務時，很容易將社會組織當作“伙計”看待，出現主體關系的“契約性”流失現象，甚至單方面提出較高要求，而社會組織由于處于絕對弱勢地位，缺乏合同協商能力，只能被動而無奈接受。在“社區共融”項目中，P區以及鎮政府作為購買方，在該項目的發展過程中始終處于強勢地位，對于P區來說，雖然契約中明確了項目購買的性質，但是，街道層面作為工作安排方會逐漸增加統戰社工的行政性工作，鎮政府則直接按照崗位購買的方式安排統戰社工的工作。2012年，L機構提出的“區域中心管理模式”，直接遭到了鎮層面的反對，他們認為若采用區域項目制，社工便不再受街鎮的約束，實際上是想將社工牢牢抓在手中為其所用。在該項目的發展過程中，L機構之所以處于兩難境地，是由于其在強勢政府面前缺乏話語權，這與當前社會組織因公信力不足而所處的弱勢地位密切相關。L機構既要滿足購買方人才派遣的需求，又要保證項目成效，由于難以滿足購買方的需求，進一步影響了L機構與政府合作的意愿。

（三）社工的人才隊伍及專業空間不足

政社合作的成效在很大程度上取決于社會組織承接服務的能力，而高水平的專業人才隊伍是體現社會組織能力的核心因素之一。在“社區共融”項目中，政府從政府購買服務的角度希望將社工抓在手中為我所用，而社工則希望保持相對獨立性與擴展專業服務的空間，當社工不能很好地處理這種關系時，部分社工便選擇了離職。J街道之所以一年換三個批次6名社工，很大程度上是因為社工不適應該街道的黨政工作體系，黨政工作行政化氛圍讓社工處于夾心位置。社工的專業空間不足是導致人才流失的重要因素之一，人才的流失又會影響到社工人才隊伍的穩定性。對于“社區共融”項目來說，要體現工作成效，就要積極培育服務效果好、可持續性強、專業水平高的品牌項目，而品牌項目的培育離不開優秀的項目團隊。該項目自實施以來，社工的人才流失率一直較高，穩定的專業團隊難以建立，盡管統戰社工自2011年開始創立了一些品牌項目，但由于沒有穩定的專業人才，品牌項目的層級較低，執行力也較弱。當項目成效不佳時，購買方對項目的評價自然不高，這又會進一步影響到購買方的合作意愿。

通過對“社區共融”項目存在的問題以及癥結進行進一步總結和梳理，可以得出如下結論：（1）政府對購買服務的認識會影響到其對項目的評價、與社會組織合作的意愿以及社工的專業空間；

（2）社會組織的公信力會影響到政府對社會組織的認知以及政府與社會組織合作的意愿；（3）政府購買形式、項目目標會影響到雙方的權責關系、社工的定位以及社工的專業空間；（4）權責關系會影響到社會組織所承擔的責任以及社工的定位；（5）社工的定位以及專業能力會影響到項目的執行成效，社工的專業空間不僅直接影響到項目的執行成效，還通過影響人才流失率而間接影響到項目的執行成效；（6）項目的執行成效會影響到購買方對項目的評價，購買方與承接方合作意愿及購買方對項目的評價會影響到項目的持續性。詳見圖1。

五、完善政府購買服務機制中政社合作關系的政策建議

對“社區共融”項目運作過程中存在的問題及其所反映出的政社合作關系困境進行分析和呈現，目的在于糾正政社合作關系建構中存在的問題，從而構筑雙方健康、良性的合作互動關系，使社會組織成為政府購買服務及政府職能轉變過程中的有效承接力量，最終實現建立現代社會治理結構的目標。而實現這一目標，則需要政府與社會組織雙方的共同努力。

第一，政府應轉變觀念，合理界定自身角色。政府作為購買服務的主導方，在政社合作關系的建構過程中起主要作用。社會組織的良性發展離不開政府的支持和信任，因此，政府應當首先轉變對社會組織的認識，提高對社會組織的信任度。政府要認識到，社會組織由于其所具有的貼近基層的優勢，能夠更加得心應手地為服務對象提供服務，從而彌補政府在社會管理與服務中的不足，政府既然將服務生產交給社會組織，就應當充分相信其能力，給予其更多的專業空間，對社會組織在實施過程中提出的合理化建議，應當慎重考慮，不應當僅僅出于自身利益的考量而拒絕采納。其次，政府應當合理定位自身角色。在政社合作過程中，政府作為主導者，對社會組織的發展具有至關重要的影響，因為政府掌握著社會組織生存與發展所需要的資源。但政府對資源的掌控不應當成為控制社會組織的資本，而應當成為促進社會組織發展的重要載體，因此，政府應當做到不直接干預社會組織的服務實施過程，以防止“越位”現象的產生。

第二，政府內部層級部門之間應加強溝通與協調。政府作為公權力的行使者，在滿足公共利益的同時，還會考慮到自身利益，政府內部不同的層級與部門之間同樣如此。從“社區共融”項目看，雖然區統戰部購買統戰服務的初衷在于為統戰對象提供服務，但是街道作為基層部門有著自身的利益考量，在項目實施過程中，由于統戰社工的工作安排由街道負責，街道會出于滿足自身利益而將統戰社工作為助手，以緩解行政工作壓力。因此，政府內部層級部門之間必須加強溝通和協調，防止出現政府購買的“形式化”。

第三，實現政社真正分開。“分離是合作的前提，合作是分離的目的”，政社合作互動的前提是政社分開。在購買服務過程中，政社分開的目的是為社會組織提供服務讓渡空間。“社區共融”項目從區層面來看，采取的是層級購買的方式，區統戰部主要劃撥項目的人員經費，街道層面負責該項目的活動經費。如此，街道則實現了對統戰社工的“再控制”，其對統戰社工的約束力自然更強。因此，政府應當進一步強化該項目的購買形式，既然為項目購買，那么政府提供的經費就應當包括服務所需的各項支出，包括人員經費以及活動經費等，防止項目社工由于經費的限制而成為基層部門的“行政助手”。此外，還應當實現“人”的分開，保證統戰社工工作地點的獨立性，以避免由于合署辦公所導致的統戰社工“體制內化”現象的發生。

第四，社會組織應努力提升自身能力與自信心。社會組織的公信力來源于其自身較高的能力與服務水平。對于社會工作機構這類社會組織來說，專業服務能力是其生存與發展的關鍵因素，也是其應當具備的最基本的能力，因此，社會工作機構首先應當努力提升專業服務質量，善于發現需求、凝練服務成效、打造專業品牌，以提升其社會影響力。其次，應當重視專業人才的培養，通過各種有效途徑幫助作為服務提供者的專業社工提升價值理念、知識能力，以避免由于專業能力不足所導致的“專業服務停滯”現象的發生。此外，在服務提供過程中，社工機構及社工應當提升自信心，防止以優先滿足購買方的利益來換取自身存在的合理性與生存資源。

第五，調整利益格局，達至“三贏”。在政府購買服務過程中，政社合作困境的出現，最終的犧牲者是服務對象，導致公共服務的公益性受到損害，社會公眾難以獲得應有的服務，這也背離了政府購買服務的初衷。在項目運作過程中，政府通過雇傭社工來增加行政工作助手，社會組織則選擇優先滿足購買方的需求，最終導致服務對象利益的“懸置”。 鑒于此，政府與社會組織首先都應當意識到，即使雙方都能夠在合作中贏得自身的利益，最終目的仍尚未達到，因為政府購買服務的初衷是為公眾提供服務，公眾的利益應當始終考慮在內，否則，就會失去政府購買的意義。無論是政府還是社會組織，其服務對象均為社會公眾，服務的最終目的也都是滿足社會公共需求，保障和促進公共利益的最大化，這正是兩者合作的重要基礎。政府與社會組織在對合作目標——服務公共利益認同的基礎上，通過不斷努力調整利益格局，最終達至政府、社會組織、公眾“三贏”的局面。參考文獻：

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（責任編輯彭建國）