城市社區服務供需主體互動回應機制構建

摘要：社區居委會與居民是城市社區服務供需架構中的關鍵主體，兩者之間的互動回應嚴重不足制約了社區服務質量的提升。在調研的基礎上，運用“回應”理論探討城市社區服務供需雙方的互動關系，對雙方互動回應面臨的障礙進行分析，并從居民社區主體意識、居委會服務意識及人員素質、互動回應渠道等方面剖析二者互動回應“失效”的原因，提出構建城市社區服務供需主體互動回應機制的路徑。

關鍵詞：城市社區服務；供需主體；互動回應；機制構建

中圖分類號：C91281文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2016）01019706

一、問題的提出

構建以社區為重點的基層社會管理和服務體系已成為加強社會建設與創新社會管理的當務之急。《社區服務體系建設規劃（2011—2015）》（下稱《規劃》）提出，要理順社區內外權責關系，健全政府部門之間的協調機制、與社區之間的協作機制、社區組織之間的互動機制，優化社區服務發展的制度環境。與社區服務的種類及要求相適應，社區服務的供給主體主要包括政府、社區自治組織、第三部門和商業性組織。當前以社區居委會為代表的社區自治組織是中國社區服務的最直接供給者[1] ，而居民無疑是社區服務的主要需求者，作為城市社區服務供需架構中的兩個關鍵主體，有效互動回應對于整個社區服務體系建設意義重大。

“回應”作為對一類社會互動現象、關系及過程的理論規制，主要指多元主體在一定社會結構中基于共同利益、訴求的應答、認同、實化及實踐的互動過程 [2]。一個特定的回應關系的建構，必須首先存在某種訴求，然后才有應答，因此互動主體主要表現為兩種角色類型：一是訴求的提出者，二是訴求的應答者，即訴求主體和回應主體，二者在社會回應中可能重疊也可能相互轉換 [3]。 在社區服務供需主體的關系范疇中，社區居民作為訴求主體向居委會提出自己的服務需求時，社區居委會作為回應主體只有積極回應，方能向社區居民提供有針對性的高質量服務；從另一種意義上說，當居委會作為訴求主體提出要求時，作為回應主體的社區居民如果能積極響應，也可以達成對社區服務工作目標的認同并轉化為實際行動，這樣供需主體才可能形成穩定持續的互動回應關系。但調查顯示，現階段社區居民對居委會提供的服務知曉度很低，他們主動提出訴求的積極性不高，導致居委會不能針對居民需求提供有效服務；同時居委會在號召居民齊心協力共同提升社區服務時也無法得到居民的積極響應，供需雙方互動回應度不高，良性的互動回應關系尚未形成，直接影響了社區服務體系的構建與完善。本文著眼于分析社區服務供需雙方的兩個關鍵主體在形成良性互動回應關系中存在的問題及原因，認為應構建雙方的互動回應機制以保證供需主體互動回應關系的穩定性與持續性，從而全面提升社區服務質量，以利于實現《規劃》中提出的構建社區服務體系的目標。

二、社區服務供需主體互動回應關系形成的障礙分析

（一）需求主體缺乏提出訴求的主動性

作為需求主體的社區居民只有主動表達自己的服務訴求，居委會方能根據他們所提需求進行有針對性的社區服務供給。但有53.2%的社區居民表示不認識社區居委會的工作人員

本文數據來源：“重慶城鄉社區服務發展中的差異與社區服務體系的構建”課題組成員動員重慶大學學生于2013年2月利用寒假在自己家鄉社區隨機進行問卷調查，調查涉及到全國11省（自治區、直轄市）。社區居民部分的問卷共發出1 296份，收回有效問卷1 180份，有效回收率為91%；社區工作人員部分的問卷共發放568份，收回有效問卷508份，有效回收率為89%。抽取其中的663份城市社區居民問卷和244位城市社區工作人員問卷進行了本次研究。，同時僅有31.4%的社區居民表示遇到困難時會考慮向社區工作人員提出訴求，相當一部分社區居民潛意識里并不認為社區居委會及工作人員能夠為他們“排憂解難”，正是由于對社區居委會及工作人員缺乏足夠的信任，社區居民在社區生活中很難主動向居委會表達服務訴求，更談不上積極響應居委會的要求，居委會也難以針對居民訴求進行滿意的服務供給，供需主體的互動回應關系不能穩定建立，同時還有可能進一步拉大主體雙方的距離。

（二）供給主體的回應缺乏積極性和針對性

居委會作為社區服務供給主體，應積極主動了解居民需求并用針對性的社區服務進行回應。但49.3%的社區居民表示沒有接受過社區提供的服務，51.3%的社區居民感到社區提供的服務不能滿足實際需求，致使社區居民對社區服務的接受度和滿足度較低。居委會缺乏回應積極性的同時還缺乏針對性，調查顯示，社區服務供給項目與社區居民需求存在一定程度的錯位，社區居民認為目前應優先提供的部分社區服務同樣是其感到最為欠缺的，如社區居民認為應優先提供的六項服務

調查問卷中該題項共設計了14類服務項目，本文根據頻次高低分別提取了居民目前認為應優先提供的六項服務和感到最為欠缺的六項服務。依次為幫助弱勢群體（81.9%）、改善環境衛生（74.7%）、醫療保健（58.5%）、調節社區糾紛（58.1%）、提供保潔保安（54.4%）；而目前感到最為欠缺的則依次是幫助解決就業問題（49.9%）、為流動人口服務（44.3%）、家政服務（42.1%）、醫療保健（39.1%）、文體活動（35.1%）、社會保障（45.9%）。幫助弱勢群體解決就業問題是社區重要的服務工作，這一項既是居民認為應優先提供的服務，又是他們感到最為欠缺的服務，類似情況還體現在醫療保健與社會保障等服務方面，這一對比反映了社區工作人員未能準確把握社區居民的服務需求，致使社區服務供給與社區居民需求無法有效對接。作為供給主體的居委會掌握了社區資源調配權，是社會回應關系中的強勢主體，有較強的回應能力和話語權；社區居民往往處于“弱勢”地位被動接受服務，即便服務供給不能滿足其需求，也無力按照自身意愿改變現狀。因此居委會更應以服務者的姿態主動了解居民服務訴求，從而使社區服務惠及每位居民。而目前社區居委會作為回應主體所提供的服務在數量和質量上都難以滿足居民需求，主要還源于社區居委會與居民缺乏持續穩定的互動回應關系。

（三）供需主體雙方的良性溝通較為匱乏

居委會與社區居民要建立互動回應關系需進行良好的溝通，實現居委會向居民傳遞組織要求和服務信息，使居民了解社區服務，進而響應居委會的號召并參與到社區服務建設之中，同時居委會也可以此了解居民所需，這有助于社區服務供需主體雙方減少誤會和加深了解，進一步實現合作共贏以提升社區服務水平。然而63.5%的社區居民僅僅通過居委會的宣傳欄了解社區工作，通過社區舉辦的活動（29.4%）和提供服務（33.2%）了解社區工作的只占1/3左右。同時在對社區服務工作是否清楚的認識上，40.6%的社區工作人員與12.1%的社區居民認為清楚；社區工作人員認為只有11.4%的社區居民不清楚社區服務工作，而高達52.9%的社區居民表示不清楚居委會的服務工作（圖1）。有35.8%的社區居民對社區工作人員的服務態度不滿意。可見，社區居民與居委會不僅缺乏直接溝通，在對社區提供服務的認知上也有很大差異。雙方之間存在著較大的“信息鴻溝”，服務信息不能實現雙向流通，由此導致的服務供給變動性大、多樣性不足和針對性不強等問題，成為當前居民對社區服務現狀不滿的根源之一 [1] 。

（四）需求主體回應度總體偏低

“回應度”是對回應過程中參與回應的多元主體間互動信息的相互吸納和行為相互影響程度的一種總體判斷和描述。體現回應度的四組內生性關系是響應與激發、過濾與調適、扭曲與限制和抵觸與消解 [4]。在社區守望相助的共同體中，如果服務供給主體提供的服務項目或舉行的社區活動能夠得到需求主體的認同與接納，需求主體便可能會用實際行動積極響應，進而主動參與到社區服務體系建設中。調查顯示，有76.5%的社區居民認為構建社區服務體系需要廣大居民的積極參與，但83.6%的社區居民表示沒有參加過社區服務，而且37.4%和38.1%的社區居民對社區目前提供的服務項目及服務質量評價較低和不滿意。這說明社區居民對居委會的社區服務建設號召并沒有高度認同、接納與響應，而是根據自己的主觀判斷和價值取向對居委會的號召或要求進行過濾或篩選，反映社區共同利益的信息由此可能被社區居民限制或忽略，甚至“抵觸與消解”，使供需主體雙方回應過程中斷，最終導致回應度降低和回應關系解構。

三、社區服務供需主體互動回應“失效”的原因分析

（一）社區居民的主體意識尚未形成

社區居民的主體意識主要指居民對自身以獨立的社區成員身份參與社區服務等活動的認知。基于這種認知，社區居民不僅僅將自己看作是被動接受服務的客體，而是以主人翁姿態為社區發展積極貢獻自身力量，包括提出社區發展的建設性意見及參與社區組織的各項服務活動。而目前社區居民對于社區服務的認識存在一定偏差，仍有30.3% 的社區居民認為社區的服務工作“應該讓社區工作人員自己去做”，說明相當一部分社區居民潛意識里僅僅將自己看作是接受社區服務的客體，而不是積極投身社區服務的主體。有學者指出，在單位制向社區制的轉軌過程中，“單位記憶”的延續伴隨的“社區記憶”的缺失在某些群體中較為突出，單位占據了人們社會生活的大部分，社區更多地被看作是單純的物理居住空間，開展自我管理和社區服務的功能被忽視甚至遺忘 [5]。 社區居民認知上的“錯位”淡化了其參與社區服務的責任感，加之居委會的回應“缺位”，進一步消解了社區居民提出服務訴求的主動性，這些問題都直接阻礙了社區居民主體意識的形成，使他們難以積極響應居委會共建社區的號召，更難以轉化為投身社區服務體系建設的實際行動。

（二）社區工作人員的服務意識淡薄和素質較低

社區服務體系的完善與優化需要處于“優勢”地位的居委會積極回應社區居民服務訴求，這首先要求居委會及工作人員有明確的服務意識和良好的業務素質。而目前居委會缺乏主動為社區居民服務的意識，在居委會承擔的總計6大類150多項任務中，95%以上都是上級職能部門布置的任務，居委會實際上變成了政府的“腳”[6]，導致其忙于回應上級交予的任務，

卻疏于回應社區居民訴求。由服務供給主體向單一領導者的角色轉變，使居委會的服務意識逐漸淡化，很難將社區居民視為平等主體進行良性互動。

高素質的社區工作人員是實現互動回應的必要條件，但社區服務隊伍整體素質與社區服務的發展要求不適應已成為制約社區服務發展的一個主要因素[7]。調查顯示，他們的年齡集中在40～55歲之間，79.5%為大專及以下學歷，僅有25.8%的工作人員持有社會工作職業資格證書，26.7%的工作人員表示近三年未參加過社區服務工作的相關培訓，在接受過培訓的人員中，參加過兩天以上培訓的普遍在3次以下，即平均每年不足1次。在社區工作人員素質不高的情況下，專業人才匱乏問題也日漸凸顯，75.7%的社區尚沒有社會工作專業畢業的大學生，這與《規劃》中提出的“力爭到‘十二五’期末每個社區至少擁有一名大學生或一名社會工作專業人員”的目標存在較大差距。近年來社區建設出現了一些新情況，經濟發展與社會關系的變化催生了“空巢家庭”陪護、老年人身心保健服務、婚姻家庭問題咨詢與援助等一批新的服務需求，同時居民對社區提供服務的需求越來越向智能化、多樣化發展 [8]。社區服務的項目和內容已基本覆蓋了居民物質生活和精神生活的各個領域，服務內容已由早期的10多項發展到現在的200多項 [9]。由于大多數社區工作人員缺乏專業培訓，面對新情況和新問題感到力不從心，難以有效回應社區居民的多元需求。

（三）社區服務供需主體互動回應渠道不夠暢通

互動回應渠道是連接居委會和社區居民雙方的通道，渠道暢通才能使雙方服務的訴求與回應及時到達對方，互動回應關系才可能穩定建立。社區居民訴求送達到供給方的及時準確程度關系到其能否獲得針對性的社區服務，這要求居委會為社區居民提供現代化的服務訴求渠道。調查顯示，社區居民表示非常愿意接受多樣化的交互信息服務（70.6%），愿意通過數字化信息服務平臺與社區溝通（72.4%），說明社區居民希望居委會搭建溝通平臺并不斷暢通訴求表達渠道，而目前網絡作為社區內信息溝通的重要平臺沒有發揮應有作用，“兩網化”管理作為社區有效管理方式可連接社區與居民，但普及率僅有32.4%。雖然許多社區認為實現了網絡化管理，但社區網絡一般用于同上級組織聯系，而非與社區居民進行無障礙溝通。實現網絡化管理的社區，一個工作人員兼任的“格長”常常面對上千居民，溝通的時效性與針對性均無法得到保障，影響了供需雙方訴求和應答的及時對接，社區居民服務訴求的主動性乃至參與社區服務活動的積極性便可能隨之消解，供需主體互動回應關系的穩定性和持續性也無法得到保障。

（四）社區物質基礎薄弱阻礙了互動回應機制的建立

互動回應機制的建立和運行需要一定的物質基礎，居委會有了經費和服務設施保障才能擴大社區服務范圍以更好地回應社區居民訴求。調查顯示，89.1%的社區工作人員表示社區日常工作經費很緊張，主要源于資金渠道單一，84.8%的社區完全依靠財政撥款且額度很小。訪談得知，重慶市大部分社區居委會每年財政撥款僅在1～2萬元左右，多數社區沒有創收途徑，用于提供社區服務方面的支出捉襟見肘。部分有創收能力的社區，其收入也遠不能支撐服務開支，成都市武侯區涼水井街社區2014年3月公示的當月財政撥款6 000元，自身創收4 000元，總計1萬元資金需面向轄區內1萬余居民提供服務，加之日常行政開支，每位居民月平均服務經費不足1元。除此之外，社區服務設施總量供給不足，社區服務設施建設缺口達49.19%[10]。在這種情況下，作為供給主體的居委會即使“有心”也無力回應社區居民的服務訴求。

社區經費的嚴重緊缺還影響到工作人員的積極性，社區工作人員承擔的是基層的繁瑣事務，但其薪酬水平普遍偏低，激勵措施缺乏，直接影響了他們回應居民訴求的態度和效率。調查發現，大多數社區工作人員月薪集中在1 000～3 000元范圍內（表1），重慶市社區居委會主任的平均工資不足2 000元/月，低于重慶市人社局公布的2013年全市社平工資3 783元/月[11]，69.1%的受訪者表示社區工作人員不僅工資低且沒有建立正常的工資增長機制。加之他們認為“社保待遇有差別”、“職業發展不理想”等，近50%的受訪者坦言選擇社區工作是一種無奈或者過渡，如果有更好選擇會立即轉移到其他行業工作。

四、社區服務供需主體互動回應機制的實現路徑

（一）培育社區居民主體意識以激發其訴求的主動性

社區居民只有將自身視為提出需求和參與社區服務的主體時，才會關注社區服務發展狀況并提出服務訴求。因此培養社區居民的主體意識，激發其訴求主動性是構建互動回應機制的首要前提。首先要提高社區在居民心中的認同感和歸屬感。對社區的認同是社區居民將自身視為社區主體的前提條件，社區居民需要認識到社區的自然環境、服務現狀、人際關系與個人生活所需密切關聯，作為社區主體應將社區建設的共治理念內化為自己的價值追求，外化為參與社區服務的行動，只有這樣社區居民才能自覺將自己歸屬于社區。其次要注重培育主人翁意識和志愿精神，促使社區居民主體意識的形成。社區居委會應鼓勵社區居民以主人翁的姿態為社區服務優化出謀劃策，對于被采納并實施的建議要給予建議者以表揚和獎勵；社區居民還應積極參與社區組織的豐富多樣的群眾性科、教、體、娛活動，以增加社區主體之間的溝通互動機會，提高社區居民對于自身主體角色的感知度，促使其形成社區服務發展的共同愿景，主動關心社區并積極提出服務訴求，進而為供需主體互動回應機制的建立提供前提條件。

（二）強化居委會積極回應社區居民訴求的意識

社區居委會樹立回應居民訴求的意識是社區服務供需主體互動回應機制建立的重要條件。一方面，居委會要明確服務主體的角色定位，強化積極回應意識以避免消極回應行為的發生。居委會工作人員應主動了解社區居民的服務需求并進行分類，及時回應社區居民急需的就業幫扶、醫療保健等服務，對暫不能提供的服務也應及時告知處理意見。還要通過開展常態化活動營造“溝通、服務、便民”的文化氛圍，以此培育服務意識和助人精神，推動居委會與社區居民建立平等的服務供需關系，形成“顧客導向”的服務供給模式，從而放低姿態真正關注社區居民現實訴求。另一方面，要進一步推動居委會的職能歸位，建立嚴格的行政事務社區準入制以減少居委會承擔的行政工作量，使其將更多時間用在社區服務項目的擴充以及服務質量的優化上，真正做到及時有效回應社區居民的服務訴求。

（三）提升居委會回應社區居民服務訴求的能力

居委會的組織化程度較高并掌握了社區資源，在互動回應關系中處于主動和優勢地位，其回應能力是構建社區服務供需雙方互動回應機制的根本保證。提升居委會的回應能力，需要實現制度化回應與非制度化回應的有機配合。一方面通過制度化回應助推居委會回應能力的提升，其著力點應放在社區服務征詢機制和反饋機制的完善上，具體可通過開設咨詢窗口、定期召開會議（社區聽證會、民主懇談會、社區代表會議）、專題研討等常態化機制及時回應居民訴求，同時建立績效考核指標體系全方位評估社區居民對于居委會回應行為的滿意度，提高社區服務工作成效。另一方面要推動非制度化回應機制的完善，尤其是應側重于針對居民臨時服務需求的快速有效回應，如現場接待居民來訪、接受電話詢問及時回應等。總之，在制度化和非制度化的回應過程中，居委會通過對相關訴求信息進行判斷、篩選、處理以提升回應能力，同時也整合了社區需求主體的相關利益，從而有助于互動回應機制的協調運轉。

居委會回應能力的提升還要注重以居委會為核心的社區服務人才隊伍建設。《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》指出：“未系統受過社會工作專業教育的社會服務人員要普遍接受一定時數的社會工作專業培訓。”應依托高校、培訓機構等社會教育資源，有計劃、有系統地對在崗社區工作人員進行培訓，同時完善這一群體的薪酬保障、人才評價、表彰獎勵制度，通過提升工作滿意度重塑其在具體回應過程中的服務行為。還應逐步實現社區工作人員隊伍的專業化，全面落實“一社區一名大學生”政策，對服務社區工作的大學生在人員編制、工資待遇、社會保障、招錄公務員等方面給予一定政策傾斜，從而為社區服務工作創造“拴心留人”的好環境。

（四）暢通社區服務供需主體互動回應的渠道

渠道暢通是社區服務供需主體互動回應機制形成的關鍵因素，它不僅可使居委會及時掌握社區居民的需求動態，以不斷提高社區服務的實效性，也可以強化社區居民的主體意識，激發其提出訴求并參與社區服務活動的積極性。首先，搭建主體雙方無障礙直接溝通平臺。如推進社區服務網絡化建設，網絡具有訴求傳遞速度快、信息儲存容量大、溝通互動成本低、意愿表達顧慮少等優點，應鼓勵社區居民應用微博、飛信等技術手段形成社區網絡呼叫系統，構建社區信息化互動體系，以實現主體雙方在社區服務信息上的良性溝通與互動。北京市西城區德勝街道2011年啟動的“智能化民生服務與城市管理行動計劃”[12]，為社區服務優化提供了一定經驗。其次，通過間接溝通渠道實現雙方的有效互動。當前社工組織、志愿者組織越來越多地介入到社區服務之中，客觀上增加了社區主體的溝通渠道，社區供需主體雙方均可通過這些組織開展的服務活動增進聯系，特別是在居委會和社區居民之間傳遞彼此訴求，以實現服務信息的雙向流通并推動供需主體互動回應機制的真正構建和良性運行。

（五）夯實互動回應機制形成的物質基礎

堅實的物質基礎是居委會回應社區居民服務訴求的基本保障。第一，加大財政對社區服務的投入力度。政府應將社區服務建設資金納入財政預算，對于社區環衛、為老、咨詢等專業技術性較強的服務項目，可靈活運用政府購買公共服務的形式，通過委托代理、合同出租、憑單制購買等方式面向社會力量招標，并建立服務供給質量的跟蹤監督評價機制，以提高服務資金投入的社會效益。第二，拓寬資金籌集渠道。探索社區服務資金的社會化投入模式，逐步形成“政府投入為主、社會資金支持、低價收費補充”的服務運作機制，鼓勵社會團體、企業、個人以多種方式投資興辦社區服務事業，建立多元化的投入分擔機制。同時增強社區自籌資金的能力，堅持非營利性服務與有償低償

服務、互助自助服務協同推進，以緩解社區服務體系建設資金不足的壓力。第三，加強社區服務硬件設施建設。著力落實《規劃》中提出的“每個社區至少建設一個綜合性、多功能的社區服務站，逐步形成以社區綜合服務設施為主體、各類專項設施為配套、服務網點為補充、室內外設施相結合的設施網絡”的要求，通過硬件設施的完善提升居委會回應社區居民訴求的質量，確保供需主體互動回應的有效性與持續性。參考文獻：

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[9]中央政府門戶網站.民政部部長李學舉就《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》有關問題答中國政府網記者問[EB/OL].[2015-07-17].http：//www.gov.cn/ztzl/2006-07/17/content_479515.htm.

[10]中央政府門戶網站.國務院辦公廳關于印發社區服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知[EB/OL].[2014-12-29].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_2032915.htm.

[11]重慶社保網.重慶2013年度社平工資出臺，社平工資3783元[EB/OL].[2014-09-04].http：//www.cqshebao.net/Show-33.htm.

[12]新華網.北京西城德勝街道：社區服務“現場直播”[EB/OL].[2015-02-18].http：//www.bj. xinhuanet.com/bjpd_sdzx/2012-02/18/contentJ4730511.

（責任編輯彭建國）