環境保護視角下的電子產品標準化制度探析

摘要：電子垃圾帶來的環境資源問題十分嚴重，而完善電子產品標準化制度將有助于緩解這一問題。完善電子產品標準化制度除了要抓住環境標準這一中心著力點突破外，還應當特別注意加強電子產品在設計、生產、流通、回收處置環節中的標準化操作和管理，以強化環境標準的有效實施。建立生態設計制度有助于從源頭減少電子垃圾。標準化生產居于中心環節地位，其目標就是在創新和環保中找到平衡點。構建系統的電子垃圾回收利用平臺，鼓勵全社會參與電子垃圾的防治。逐步形成以電子產品生產者、銷售者、消費者和回收者為主體的類似于生物學中“生產者—消費者—分解者”模式的電子產品生態圈。

關鍵詞：電子產品；標準化；環境標準；環境資源保護

中圖分類號：D92268文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2016）01017006

一、電子產品標準化問題的提出

近年來，中國電子產業發展迅速，電子產品的使用已非常普遍。快速增長的電子產品產量和使用數量使得電子垃圾污染和資源浪費問題越來越嚴重。2014年，中國共生產手機16.3億部、微型計算機3.5億臺、彩色電視機1.4億臺，占全球出貨量比重均達半數以上[1]。如此龐大的產量背后是巨大的資源消耗。中國不僅是電子產品生產大國，還是電子產品的消費大國。中國人總共擁有約8億部手機、5億臺電視機、2.3億臺計算機和3.4億臺冰箱，中國每年丟棄的電視機、冰箱、空調和計算機的數量分別約為4 000萬臺、1 000萬臺、2 000萬臺和1億臺[2]。解決電子垃圾問題倡議機構（Solving the EWaste Problem Initiative）發布的一份報告顯示，2012年，中國大陸地區產生的電子垃圾達到了725萬噸，僅次于美國的940萬噸。這一數據僅僅是大陸本土的生產量，還不包括進出口的電子設備、電子垃圾和零部件的統計。此外該報告稱中國還是全球最大的電子垃圾傾倒場[3]。中國電子垃圾數量增長迅速，形勢十分嚴峻。根據聯合國環境規劃署2010年發布的《回收——化電子垃圾為資源》的報告，2020年中國廢棄計算機數量將會是2005年的2～4倍；而廢棄手機的數量將是2007的7倍[4]。電子垃圾里面的材料物質種類繁多，其中有數量巨大的污染物，如鉛、汞、鋇、鎳等重金屬，這些重金屬進入環境中不僅會污染水和土壤，而且將危及人們的生命健康。另一方面，電子垃圾中也有大量的可回收資源。手機總質量的40%為各類金屬材料，包括金、銀、鈀等貴金屬，每噸廢舊手機中貴金屬含量約為金280克、銀2 000克、鈀100克，此外還有銅100千克[5]。手機的印刷電路板中每噸的含金量、含銀量分別約為980克和5 540克。而電腦的印刷電路板中每噸含金量、含銀量分別約為250克和1 000克[6]。若是能夠把電子垃圾中可回收利用的各類材質進行有效分解回收，那必將是一筆可觀的資源。

大量電子垃圾不僅對環境造成嚴重污染，還是一種巨大的資源浪費。這一嚴峻形勢迫使人們思考解決電子垃圾問題的出路在哪里。筆者認為，除了需要加強末端的污染治理和資源回收，更為重要的是完善電子垃圾的源頭控制。電子垃圾雖然種類繁多，但由于電子產品諸多功能的雷同以及生產工藝和技術的近似，使電子產品的標準化生產、回收處置成為可能。因此，探討電子產品標準化制度對于緩解電子垃圾問題的作用和路徑是值得研究的課題。

二、中國電子產品標準化制度的問題梳理

電子產品標準化制度指貫穿于電子產品生命周期，以提高電子產品及其零部件的使用效率和通用律、降低電子垃圾的污染性、減少電子垃圾生成量為特點，以保護環境和節約資源為目的的一系列成體系的標準化法律制度的總稱。如前所述，電子產品標準化制度有利于從源頭上減少電子垃圾的產生，降低電子垃圾污染；有利于電子垃圾的回收處置，減少資源的浪費，實現資源的再利用。因此，電子產品標準化制度對于緩解電子垃圾問題，保護生態環境，節約資源具有重大意義。遺憾的是中國的電子產品標準化制度并不完善，難以實現上述作用。其主要表現為三大方面：一是作為上位制度的標準化制度不完善；二是作為核心關鍵的電子產品環境標準制度不完善；三是作為有力保障的電子產品環境標準制度的配套制度不完善。

（一）標準化制度不完善

電子產品標準化制度作為標準化制度的下位制度，其功能的發揮離不開標準化制度的統領和影響。電子產品標準化制度功能的實現有賴于科學完善的標準化制度。中國標準化制度在電子產品這一領域的規定不完善，這個不完善主要是指中國的《標準化法》和《標準化法實施條例》對于電子產品標準化的規定存在不足。

《標準化法》和《標準化法實施條例》對于違反標準化法的追責條款不夠周密且缺乏可操作性，而對于標準國際化措施的規定也較為籠統。《標準化法》對于電子產品的標準化并沒有直接的規定，只在第2條對有關環境保護的各項技術要求和檢驗方法需要統一技術要求的，應當制定標準。其關于產品標準化中的環境保護問題規定過于籠統。第8條規定，制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環境。在其后“法律責任”一章中的規定缺乏責任條款，只是慣常性地規定造成嚴重后果的依法追究行政責任和刑事責任。這樣的規定未免流于倡導而操作性不夠。《標準化法》對于國際標準的規定也不夠明確有力，只是規定國家鼓勵積極采用國際標準，而對于具體如何鼓勵以及國際標準和國家標準之間的銜接轉化及效力層級、相關程序規定等問題缺乏具體規定。《標準化法實施條例》對上述問題同樣存在類似的不足。《標準化法實施條例》規定了應當制定強制性標準的范圍，根據該條例第18條之規定，電子產品標準化有關活動在其范圍之內，但如此規定不夠直接和具體。《標準化法實施條例》還對違反強制性標準的情形規定了細致的法律責任條款，但欠缺保障強制性標準得以遵照的程序性規定。

（二）電子產品環境標準制度不完善

環境標準制度是預防控制環境污染的重要制度，是監測治理環境問題、查處污染環境行為的有效手段，也是考核驗收環境污染治理成果的重要參照。其對于遏制環境污染，促進資源的低害化、無害化，保護生態環境具有重要意義。根據不同的分類依據，環境標準可以歸入不同的種類。根據效力層級不同，環境標準分為國家環境標準和地方環境標準。雖然中國在國家和地方兩個層面存在很多環境標準，但電子產品領域的環境標準制度還是存在著以下幾方面的不足。

一是電子產品環境標準稀缺。在龐雜的環境標準體系中，與電子產品、電子垃圾相關的國家環境標準主要有《電磁輻射防護規定》（GB8702-88）、《地下水質量標準》（GB/T14848-93）、《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）、《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準——廢電機》（GB16487.8-2005）、《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準——廢五金電器》（GB16487.10-2005）、《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）。縱觀這些環境標準，或是電子產品所可能涉及的污染方面的標準，或是針對特定進口電子廢物作為原料的控制標準，與電子產品直接相關的環境標準可謂稀少。顯然，面對存量龐大且不斷產生的電子垃圾和越來越普及的電子產品，單靠這些環境標準來遏制環境污染和資源浪費遠遠不夠。

二是現行環境標準陳舊落后。如上所述，《電磁輻射防護規定》、《地下水質量標準》、《土壤環境質量標準》、《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》、《環境空氣質量標準》的制定年份分別是1988年、1993年、1995年、2005年和2012年。這些標準除了《環境空氣質量標準》是2012年修訂發布，并于2016年1月1日起實施外，其余標準的發布時間已達10年甚至有的已經達到20年。如此陳舊的標準難以適應經濟社會快速發展對環境標準制度的新要求。此外，由于中國的環境標準普遍低于歐美發達國家的環境標準以及國際標準，導致中國成為全球電子垃圾的重災區。許多外國電子垃圾遠渡重洋來到中國，對中國生態環境和人民生命健康造成惡劣影響。

三是制度的實施效果不理想。在環境標準適用上，效果也不理想。主要表現為：（1）由于環境標準稀少，在一些具體案件中，缺乏明確的環境標準；（2）由于環境標準陳舊，相對于國際標準而言標準過低，適用起來可能導致不公正的結果；（3）標準的制定因為缺乏周密的系統性，既容易形成盲點又容易導致針對同一污染物存在若干個不同的環境標準，造成適用混亂。由于環境標準本身存在的不足加上司法裁判過分依賴環境標準，造成電子產品環境標準制度實施效果不理想[7]。

（三）電子產品環境標準制度的配套制度不完善

完善的電子產品標準化制度除了要抓住環境標準這一中心著力突破外，還應當特別注意加強電子產品在設計、生產、流通、回收處置環節中的標準化操作和管理。以使整個環節中一系列的制度措施能夠圍繞環境標準進行運作，保證環境標準的有效實施。在這方面，相應的配套制度還很不完善，主要表現在以下幾個方面。

第一，電子產品生態設計制度欠缺。電子產品生態設計是指“按照全生命周期的理念，在產品設計開發階段系統考慮原材料選用、生產制造、運輸和銷售、使用和維護、生命末期回收處理等各個生命周期階段對資源環境造成的影響，力求產品在全生命周期中最大限度降低資源消耗，盡可能少用或不用含有有毒有害物質的原材料，減少污染物的產生和排放，從而實現環境保護的活動”[8]。可以說，生態設計是預防電子垃圾過量產生的一項重要措施。正是由于電子產品生態設計制度的缺位，造成電子垃圾源源不斷地大量產生，進一步助推了電子垃圾環境污染的惡化。

第二，電子產品標準化生產制度欠缺。設計環節之后便是重要的生產環節。長期以來，中國對電子產品的標準化管理都未能予以充分重視，電子產業蓬勃發展的同時是電子產品市場的魚龍混雜。因為缺乏統一的技術標準，很多電子廠商的產品都只能用本公司的配件。這導致消費者在購買不同廠商的電子產品后就會擁有多件功能完全一樣卻不能彼此通用的電子產品配件，最典型的就是充電器、耳機、電池等。缺乏標準化生產造成產品無法通用，無法相互替換，造成極大的資源浪費。

而標準化生產將有利于解決這一問題。所謂標準化生產就是通過對電子產品零部件、配件實行標準化規格化生產，使其可以在功能相近的電子產品中使用。據報道，2014年3月13日，歐洲議會以550票贊成12票反對8票棄權的方式，通過一項關于統一電子產品充電器的立法草案。該項草案一旦成為正式法案，所有在歐盟市場上銷售的電子產品都將使用統一充電器。預計該項法案的實施將促使每年減少5.1萬噸電子垃圾[9]。而這僅僅是歐盟市場，僅僅是充電器一項。中國作為電子產品生產大國和消費大國，目前仍缺乏電子產品標準化生產制度。

第三，電子產品標準化信息標示制度欠缺。電子產品標準化信息標示指生產者應當將相關標準執行情況及所用材料等應當予以特別聲明的事項以及產品回收指定或建議收寄單位及其地址等法律法規所要求的事項在電子產品外表或包裝上予以標示或者在產品附件中予以注明的一項制度。將標準化信息在電子產品或其外包裝上予以標示有助于消費者知悉電子產品的標準執行情況，幫助消費者正確處置電子產品，包括零部件的更換和廢棄電子產品的回收。同時也有助于回收處置主體的回收處置活動，更好地實現資源的再利用。中國目前尚無此項制度，這在一定程度上阻礙了消費者和回收處置主體的上述活動。

第四，電子垃圾處置管理制度不完善。事實上，無論怎么源頭控制、過程控制，最終還是會產生很多電子垃圾。因此，要形成一個完整的電子垃圾污染防治體系，要更好地實現電子產品標準化制度的功能，就必須配套以完善的電子垃圾處置管理制度。然而中國電子垃圾處置管理制度還存在不足，具體表現在以下三個方面：（1）偏重事后治理而忽視事前預防。電子垃圾屬于固體廢物，其防治適用《固體廢物污染環境防治法》。該法除了在第3條規定了減量化原則和在第6條倡導性地規定國家鼓勵支持相關科學技術的研發應用外，剩下的大部分都是事后治理的規定。《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》也存在同樣的問題，事前預防的措施明顯欠缺。（2）各部門規章之間的科學協調性不夠，缺乏較為統一的上位法。電子垃圾的管理政出多門，部門之間存在職能交叉和利益分歧，現行制度表現出明顯的不協調性。一些法規之間存在明顯的沖突，同時各部門職責分工不明，難以協調。因此，構建協調統一的電子垃圾處置管理制度十分必要。（3）電子垃圾回收利用法律制度不完善。在電子垃圾回收利用方面，相應的配套制度還不夠完善，許多回收的電子垃圾得不到充分有效的分解和再利用，導致中國的電子垃圾回收利用水平偏低。

三、完善中國電子產品標準化制度的路徑設計

（一）完善標準化法律制度

完善標準化制度首先要明確標準化法所適用的產品范圍；其次是要更新理念，把生態文明理念放在顯著位置；再次是要完善程序，推動中國標準化制度的國際接軌和制度創新；最后是要嚴格責任制度，切實把標準化制度各項規定的功用發揮出來。電子垃圾污染問題已經是一個極其嚴峻的社會問題，這一問題的徹底解決需要電子產品標準化制度的合理完善。作為標準化制度，電子產品標準化制度首先應在標準化基本法《標準化法》中得以體現。在《標準化法》中，“工業產品”的設計、生產、流通、使用等方面是屬于可以制定標準的范疇。但是“工業產品”這樣的概念過于抽象概括，可通過列舉的方式，將電子產品作為其中一類與其他類型的工業產品一道列舉出來，以突顯電子產品標準化之重要性。并以此為電子產品標準化制度的直接法律依據，便于電子產品標準化制度的完善。《標準化法》應當更多地體現生態文明理念，把保護環境節約資源放在標準化工作的突出位置。電子產品標準化制度中的標準多是強制性標準，嚴格執行強制性標準對于實施好電子產品標準化制度十分重要。國家應當建立相應法律制度積極制定電子產品國家標準，通過良好程序，大力推動國際標準在中國的適用，提高中國的標準化水平，避免中國成為發達國家的垃圾傾倒國。同時嚴格相關責任制度，對標準化活動中污染環境浪費資源的行為依法從嚴追究。這樣才能確保強制性標準的良好實施，保障電子產品標準化制度對保護生態環境、節約自然資源的功能得到充分發揮。

（二）完善電子產品環境標準法律制度

一要大力推進電子產品環境標準的制定。完善電子產品環境標準制度就必須在環境標準制度中更加明確地制定針對電子產品的環境標準，特別是要積極推進國家標準的制定。在大力推進生態文明建設的當前，嚴峻的電子垃圾問題迫切需要有效化解手段。這其中，制定嚴格的電子產品環境標準是一項重要舉措。如前所述，直接涉及電子產品的環境標準很少，因此需要制定有針對性的應對電子垃圾污染問題和電子垃圾回收利用問題的環境標準。制定電子產品原材料選用標準，提高電子產品的綠色材料應用率；制定電子產品有毒有害物質限制使用環境標準，促使企業創新技術，研發生產環境友好型電子產品；制定電子產品回收處置環境標準，規范電子垃圾的回收處置操作流程；完善電子垃圾環境污染監測標準，提高電子垃圾污染監測報告的證明效力，以嚴厲打擊電子垃圾污染環境行為。

二要保持環境標準與時俱進和科學合理。針對環境標準制度中存在的效力層級不清、標準陳舊落后等問題，要加強電子產品標準化制度的修訂工作，確保電子產品標準化制度的實效性和科學性[7]。系統厘清現有環境標準，對于老舊標準，研究制定新標準對相互沖突、效力層級不清的標準統籌修訂。加強調研，注重環境標準的科學性和合理性以及適度的前瞻性，避免標準遭遇一經制定就過時的窘境。

三要強化環境標準實施效果和問責機制。強化電子產品環境標準的便利適用，并加強有關人才隊伍建設。嚴格執法，公正司法。嚴格執行電子產品環境標準，對于違反標準的行為依法處理。同時提升司法人員的業務素質，對電子產品環境標準的適用必須做到適用標準準確，裁判結果公正。對于在電子產品環境標準實施過程中存在重大過錯的單位和個人依法追究法律責任。

（三）完善電子產品環境標準制度的配套制度

首先，建立電子產品生態設計制度。電子產品生態設計制度就是要把電子污染預防放在更加突出的地位，這直接體現了環境保護中預防為主的原則。生態設計制度要求電子產品的研發者在產品設計階段就要考慮到電子產品報廢后相關材料對環境的影響問題，從而在產品設計階段就選擇更為綠色環保的材料、更有利于生態環境的加工制作工藝，以減輕電子產品在后續生命周期中的環境污染風險。國家對于積極實施生態設計的電子產品生產者通過稅收優惠、環境補貼等方式給予政策上的支持和制度上的補助。鼓勵、引導、支持生產者生產環境污染小且易于回收的生態環境友好型電子產品。

其次，建立電子產品標準化生產制度。電子產品的標準化生產其實指的就是電子產品及其元器件、零部件的系列化、通用化和規格化生產，其核心是實現電子產品元器件和零部件的通用化[10]。我們應借鑒國外先進做法，努力推動電子產品生產標準的統一化。歐洲議會通過的充電器統一標準草案就是一個很好的借鑒。中國作為一個巨大的市場，應當通過立法，對進入中國市場流通的電子產品制定統一標準，以減少電子垃圾的產生。其實這方面的探索中國也是有的。2007年6月，原信息產業部強制推行國產手機充電器標準，要求統一使用mini-USB標準接口。2014年12月5日，工信部牽頭制定的鋰離子電池安全領域強制性國家標準《便攜式電子產品用鋰離子電池和電池組安全要求》（GB31241-2014）正式發布。這一標準的發布不僅有助于保護電子產品使用者的人身財產安全，也提高了鋰離子電池的安全性和耐用性，從而減少其報廢數量，減輕其帶來的環境污染。在生活中標準化生產的產品處處可見，好處也有目共睹，比如插座、日光燈等。電子產品領域缺乏標準化生產制度，究其原因是因為電子產品更新換代快，生產者之間競爭激烈，商家個個推陳出新以吸引消費者，伴隨而來的是大量的不必要生產，造成資源浪費和環境污染。電子產品標準化生產就是要在創新和環保中找到一個平衡點，在一些創新價值不高，但卻對環境資源影響重大的方面實行標準化生產，以實現資源的高效利用。

再次，建立電子產品標準化信息標示制度。為便利電子垃圾的回收利用，必須建立電子產品標準化信息標示制度。電子產品標準化信息標示制度中需要標示的事項應當包括：該產品相關部件所遵照執行的電子產品標準的列表、產品所使用的有毒有害有污染材料和元件及必要的安全提示、合作電子垃圾回收處置單位或政府部門指定的回收處置單位的名稱和聯系方式等。建立電子產品標準化信息標示制度的直接目的主要有兩個：一是標示回收途徑，有利于電子垃圾的順利回收；二是注明有害物質，防止消費者處置不當，造成環境污染。其根本目的在于減輕電子垃圾污染，促進電子垃圾回收再利用，從而保護環境資源。

最后，完善電子垃圾處置管理制度。必須樹立生態保護的理念，生態保護是電子產品標準化制度的基本原則。探索建立電子產品標準化制度的目的是為了遏制電子垃圾帶來的環境污染，促進資源回收利用以保護環境和節約資源，其根本價值追求就是通過建立電子產品標準化制度來保護生態環境，實現經濟社會和生態環境保護的協調發展。所以，為了實現保護環境和節約資源的目的，必須牢固樹立生態保護理念，以保護生態環境作為建立和實施電子產品標準化制度具體內容的基本出發點和落腳點。

同時，加強各部門規章之間的協調性，推進構建協調統一的電子垃圾處置管理制度。現行關于電子垃圾問題的法律規范盡管數目不小，但是由于內容較為雜亂缺乏協調性而難以發揮其應有作用。究其原因是缺少一部科學合理的統一上位法對各部門職責權限予以協調和配置。所以，為協調部門間的職能，有效規制電子垃圾問題，迫切需要構建一個科學合理全面系統的上位法來統領協調整個電子產品和電子垃圾的規制管理。

進而，完善電子垃圾回收利用制度，構建系統有效的電子垃圾回收利用平臺，鼓勵企業和社會積極主動回收電子垃圾。逐步形成以電子產品生產者、銷售者、消費者和回收者為主體的類似于生物學中“生產者—消費者—分解者”模式的電子產品生態圈。近日，西班牙政府頒布了一項規范廢棄電器和電子設備回收的法令。該法令要求，經營電子產品的商店當店面達到一定規模時必須設置回收站，以提供電子產品的回收服務。對于長度25厘米以下的舊電器，商店必須無條件地同意收購。法令同時允許在經過維修、確保產品無害后，再次出售廢舊電子產品[11]。西班牙的做法為我們提供了一個有益參考。我們可以一方面延展電子產品生產者和銷售者的責任，另一方面嚴格電子垃圾回收處置單位的資格授予和審查，規范電子垃圾的回收處置活動。同時還要創新激勵機制，對消費者的正確回收行為予以一定的物質獎勵或環保積分鼓勵，對電子垃圾回收處置單位給予一定的政策扶持。參考文獻：

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（責任編輯胡志平）