基于供給側結構性改革的環保“公私合營機制”(PPP)政策建議

賈　蕾　劉文佳

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京　100029)

基于供給側結構性改革的環保“公私合營機制”(PPP)政策建議

賈蕾劉文佳

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】環保PPP模式是供給側改革的有效途徑和模式。當前環保領域PPP模式有其自身不足。為此應加快供給側結構性改革步伐、建立項目指導和監管機制、完善法律法規、建立健全信用體系、創新環保PPP的融資模式等。

【關鍵詞】環保“公私合營機制”(PPP)；供給側結構性改革；政策建議

“公私合營機制”(以下簡稱PPP)是指，政府按照一定的程序和方式，與社會(私人)組織合作提供某種公共物品和服務的伙伴式合作關系。PPP自80年代中期引入我國后，在包括環保在內的相關基礎設施建設領域得到較快發展。十八屆三中全會《決定》明確提出，明確發展環保市場，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。中央提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。PPP作為市場化機制的一種重要形式，為促進環保產業領域供給側改革，推動環保市場的健康發展、籌集環保資金、加快環境污染防治發揮了巨大作用。

1環保PPP蓬勃發展

中央高度重視發展環保PPP，不斷建立健全利益分享和風險防范等機制，推動實施環保PPP示范項目。總的看，環保PPP蓬勃發展，取得了顯著的成效。

(1)扶持政策不斷完善。2014年以來，國務院以及財政部、發改委等部委密集出臺了多項PPP扶持政策。2015年4月，財政部、環保部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建〔2015〕90號)，鼓勵和引導水污染防治領域的PPP項目，建立合同約束、信息公開、過程監管、績效考核的規范化PPP模式。此外，福建等省(區、市)也陸續出臺政策，鼓勵建設環保PPP等項目，進一步豐富了環保PPP扶持政策體系。

(2)實踐探索更加豐富。隨著中央重視程度的不斷提高，環保PPP示范項目數量和質量得到了進一步提升，為深化環保PPP的應用范圍奠定了堅持基礎。2015年5月，發改委公布的環保類PPP示范項目達到370個，占所有PPP項目總數的35.5%。在環保類PPP項目中，水務類、固廢處置、污染綜合治理和生態環境建設等領域均有突破，豐富了PPP示范項目的試點內容。

(3)規范水平持續提高。隨著試點探索的持續深入，政府和市場的磨合度不斷提高，環保PPP項目運行機制、利益分配機制、風險防范機制、退出機制等各項制度規范不斷健全。2014年以來，財政部等部門陸續出臺了多項文件，明確了環保PPP項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等實操要求，發布了環保PPP項目合同管理指南，規定了PPP項目采購程序、爭議處理和監督檢查等規范性內容，提高了環保PPP的規范水平。

2環保PPP在供給側改革中的重要作用

中央明確了供給側改革的五大任務：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。環保PPP模式在資金實力、政府對接能力和綜合治理能力方面的巨大優勢，成為環保領域助力供給側改革的重要力量。

在去產能方面，環保PPP可以滿足煤炭、鋼鐵、造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農藥等行業的工業企業在提升裝備水平、升級換代產品、改造工藝技術、增設環保設施和綜合治理環境污染等方面巨額資金需求，促進低效產能的升級改造，推動去除落后和過剩產能。

在去庫存方面，環保PPP通過利益分享和風險共擔，實現了環保需求和環保供給的有效對接，緩解了環保供給端有供給、環保的需求端有需求而因信息不對稱、權責利分配不均導致的結構性過剩，釋放了環保產業潛力。

在去杠桿方面，環保PPP模式實現了具備融資優勢的上市公司逐步取代原本舉債承建環保公用建設的城投公司，成為綜合環境治理的投資主力，降低了債務比例和風險，推動了去杠桿化進程。

在降成本方面，環保PPP以長期盈利模式吸引到了成本較低的資金，降低了環保投入的融資成本，提高了財政資金的使用效率。同時，環保PPP引入了現代管理技術，減少了運營管理過程的額外成本支出。

在補短板方面，環保PPP在短時間內吸引了大量社會資本，形成了較大規模的環保產業市場，為長期投入不充分的環保產業注入了大量資金，激勵了環保產業的技術更新和產業升級，推動了環保產業的長期良性發展。

3環保PPP發展中存在的問題及原因

當前，環保PPP快速發展的同時，也有一些問題值得引起高度重視。

(1)總體規模偏小。目前，環保PPP以小項目為主，項目投資明顯低。2015年，發改委公布的1043個PPP項目中，370個環保PPP項目投資總額1676.9億元，僅占PPP項目投資總額的8.5%。環保領域PPP項目平均投資額為4.6億元，不到PPP項目庫平均投資額的1/4。

(2)馬太效應明顯。環保PPP項目中水務項目是我國PPP實踐經驗積累較多的領域，政府和社會資本操作得都比較成熟，其他類型的環保PPP項目則明顯較弱。在發改委公布的370項環保PPP項目中，水務類有262項，項目數和投資額均占環保PPP項目的一半以上。

(3)省際分布不均。從項目數量來看，18個省的環保PPP項目數低于平均值，西部地區省均項目數約為東部地區的兩倍。從項目投資額來看，東部地區優勢明顯，單個項目投資額平均為7.3億元，約為西部地區的2.5倍；單個項目投資額最高的省份是北京市，達到19.7億元，最低的是青海省，僅有0.8億元。

環保PPP問題的核心是發展不夠充分。具體原因：

(1)法律法規和信用體系不健全。一方面，對環保PPP項目招標程序、稅收優惠、配套融資政策、定價調價機制、法律救濟措施沒有明確的規定。另一方面，不同部委特別是發改委和財政部的相關政策不清晰、不完整和不一致。同時，政府財政還不夠透明，財力與支付能力難以評估和監管，并沒有任何法律法規從制度上保證政府補貼和支付的長期履約。同時，信用體系建設不完善導致項目違約風險增加。

(2)缺乏指導監管機構。一方面，環保PPP項目的缺乏技術層面的指導機構，現有的技術標準難以支撐項目的順利實施。另一方面，環保PPP項目的部門間責任不夠明確，監管工作的很難落實，極大限制和制約了PPP模式的推廣和發展。

(3)缺乏優質項目。目前大部分項目都需要政府大量的補貼和支付給予支持，因而地方企業更多受制于地方政府的財政承受力，較難獨立開展工作。

(4)融資模式比較單一。目前環保PPP項目融資方式通常是BOT(建設-運營-轉讓)模式，僅適用于盈利前景較好的領域，盈利能力弱的領域推廣難度很大。

4加快發展環保PPP的政策建議

第一，加快供給側結構改革步伐。支持環保產業擴大產業規模、優化產業結構、提高技術水平和市場化程度，推動實施一批加強環境基礎設施建設、提高企業治污能力、實施環境綜合整治等環境治理工程項目，推動產業創新和項目供給改革，為環保PPP模式奠定基礎。

第二，建立項目指導和監管機制。健全環保PPP項目指導和監管隊伍，從項目評估、可行性研究、資格評審、招標和評標上提供技術支持，加強項目運行監管，提高環保PPP項目的實施效率。

第三，完善法律體系。進一步完善環保PPP管理體系，規范環保PPP等融資行為，通過法律法規形式進行固化，有效協調政府部門、投資者和建設者等各方面的利益。

第四，建立健全信用體系。以建立左右上下貫通的信任文化為目標，完善行業信用記錄體系，建立和完善失信懲罰機制，防范和化解信用風險，形成良好環保PPP項目建設環境。

第五，創新環保PPP融資模式。創新利潤補貼的融資模式，拓展環保PPP應用領域，充分發揮財政資金的杠桿作用，提高社會資本使用效率，解決盈利性較弱的環保融資問題。

Recommendations to Develop Environmental Protection PPP Based on the Supply-side Structural Reforms

JIA LeiLIU Wenjia

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：The environmental PPP modes are the supply-side reforms effective ways. However，environmental protection PPP model has its own shortcomings. So it is necessary for environmental protection PPP to accelerate the pace of structural reform of the supply side，to establish the project steering and monitoring mechanism，to improve laws and regulations，to form a sound credit system，and to innovate PPP financing mode.

Keywords：environmental protection PPP; the supply-side structural reforms; recommendations

作者簡介：賈蕾，碩士，工程師，主要研究方向為環境經濟與管理政策

通訊作者：劉文佳，助理工程師，主要研究方向為環境經濟與管理政策

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0058-02

引用文獻格式：賈蕾等.基于供給側結構性改革的環保“公私合營機制”(PPP)政策建議[J].環境與可持續發展，2016，41(3)：58-59.