我國地下水污染治理資金來源途徑探討
——美國超級基金制度之啟示

張青（河海大學法學院，江蘇　南京　210098）

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·它山之石·

我國地下水污染治理資金來源途徑探討
——美國超級基金制度之啟示

張青
（河海大學法學院，江蘇南京210098）

【摘要】分析了我國地下水治理資金來源所面臨的困境。解析了美國的超級基金制度，發現財政撥款、征收環境稅、潛在責任人付費是美國地下水污染治理費用的主要來源。在此基礎上，借鑒美國超級基金制度的經驗，提出了我國地下水污染治理的資金來源途徑，即設立地下水污染治理專項財政撥款、強制石油行業以及化學制品行業繳納地下水污染專項稅、建立有限度的地下水污染追溯責任歸責原則、鼓勵私人資本參與。

【關鍵詞】地下水污染；費用來源；美國超級基金制度

地下水是我國重要的戰略資源和飲用水源，占我國水資源總量的1/3，全國有近70%的人口飲用地下水［1］。作為我國重要的飲用水資源，一旦被污染，勢必會引起水荒，威脅人類生活安全用水。據統計，現如今我國的加油站、垃圾填埋場、危險廢物填埋場、再生水、礦山開采區、工業污染源等都是地下水潛在的污染源，其所在位置及周邊地下水污染問題尤為突出［2］。近來地下水污染受到廣泛關注，為此國務院印發了《水污染防治行動計劃》，正式啟動地下水污染修復試點工作。在該計劃中提到了地下水污染修復需攻關研發技術，由科技部聯合環保部、水利部等開展技術研究工作。但只注重修復技術研究，而忽視修復過程中所需資金來源，勢必會阻礙修復的效益。鑒于我國并無關于環境修復資金來源方面詳細的法律規定，筆者汲取美國超級基金制度的經驗，提出我國地下水污染修復工作中資金來源途徑的構想。

1　我國地下水治理資金來源困境

1.1現行法律缺乏地下水污染治理資金來源的具體規定

截至目前，我國對地下水污染治理資金沒有明確而具體的規定。在地下水污染防治方面，有《水污染防治法》，其中對水污染治理只做了原則性規定，操作性不強。建立的地下水污染的標準及技術規范有《地下水質量標準》、《地下水環境監測技術規范》等，甚至未提及地下水污染修復。2014年，環保部通過調查評估全國地下水基礎環境狀況，印發了《地下水污染修復（防控）工作指南（試行）》，對開展地下水污染修復工作提供了技術支撐，但該指南不屬于行業標準，指導和強制作用受到很大限制［3］。目前，在對地下水污染責任主體追責方面，只在《水污染防治法》中做了原則性的規定，可操作性不強。對地下水污染治理資金來源方面沒有任何法律法規提及。

1.2多數責任人和企業承擔不起巨額地下水污染治理費用

一般中小型企業無力支付龐大的地下水污染治理費用，更何況是單個責任人。即使對于大型企業，經過長期的支付后，也會對其造成巨大的經濟壓力。為了將地下水恢復到原有生態功能的狀態，企業投入的資金或許超過了其取得的經濟效益，最終導致破產。

1.3免責事由的存在導致地下水污染費用征收困難

《水污染防治法》中第85條規定：“由于不可抗力造成水污染損害的，排污方不承擔賠償責任；法律另有規定的除外。水污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔賠償責任。”相關企業往往會鉆法律空子，免除自身責任，逃避自身應付的污染修復費用，致使地下水污染不能得到及時有效的治理，污染范圍繼續不斷擴大。

1.4治理費用來源單一

2015年4月國務院印發了《水污染防治行動計劃》，其中提到了要開展水污染修復的技術研究工作，這說明，我國對于地下水污染治理工作開始逐漸關注，相關修復工作尚處于探索階段。在對地下水污染修復過程中需要積累大量的數據。在這方面，由于我國地下水污染修復起步晚，在缺失數據的情況下，無法應對重污染區以及工業遺留地等場所的地下水污染修復工作。目前，地下水污染的修復技術主要應用于小規模試驗場所。從《水污染防治法》第44條可以看出，地下水污染修復的資金提供目前基本上是由政府的財政支出，工業企業支付很少。治理費用來源單一，難以展開大規模的地下水污染修復工作。

2　美國超級基金制度關于費用來源簡述

2.1美國超級基金制度的建立

1978年，美國爆發了史上最嚴重的地下水污染事件。一條被譽為“愛之河”的拉芙運河由于當地一家名叫“福卡”的企業向其傾倒含有大量有毒有害物質的廢水，使運河遭受了前所未有的污染，造成河流兩岸的民眾突發一系列怪病，民眾被迫搬離，該地區也因為無人愿意在此居住而成為“禁區”，并造成對政府的信任危機。美國政府在此種情況下，1980年倉促通過了《環境應對、賠償和責任綜合法案》，法案主要針對全國范圍內的棕色地塊進行修復，以期達到原有生態功能，法案中明確規定了污染者以溯及既往方式的嚴格責任和連帶責任，強調了“污染者付費原則”，污染企業要對其污染場地承擔救助責任，防止企業肆意傾倒污染物。為確保法案的順利實施，美國建立了名為“超級基金”的信托基金，為法案的實施提供資金支持，故也稱該法案為“美國超級基金法案”。在該部法案中，規定設立的初始基金為16億，其中2.2億元來自國會的財政撥款，剩下的資金來自環境專門稅，主要征收對象是石油產品企業以及無機化學制品行業。

2.2美國超級基金制度的發展

為了更好地適應社會發展，美國的“超級基金制度”經歷了數次修訂，下面列舉3個典型的修正案。

1） 《超級基金修正案與再授權法案》。該法案于1986年頒布，旨在明確“污染者付費原則”的治理目標，拓展基金來源渠道。主要采取2種措施：一是對于年收入200萬美元以上的企業征收環境稅，同時明確提出了須提高石油企業和化學制品行業的專門稅稅率。二是增加國會財政預算。由于這項法案的頒布，截止到1996年國會再次修改超級基金法時，總基金已累積到85億美元。其中25億美元來自年收入200萬以上企業的附加稅，27.5億美元來自聯邦普通稅，3億來自基金利息，3億來自費用承擔者追回的款項等［4］。

2） 《納稅人減稅法》。美國國會為了擴充基金來源，在1997年頒布了該法案，旨在吸引更多的社會團體和個人參與到該項行動中來，主要采取的措施是在治理棕色地塊的過程中對所支付的費用免征所得稅，鼓勵更多的團體和個人注入資本治理棕色地塊。據聯邦政府統計，這項措施自實施以來，雖然使聯邦政府每年減少3億美元的稅收，但是卻能吸引34億美元的私人投資并使大約8 000個棕色地塊恢復生產能力［5］。

3） 《小規模企業責任減輕和棕色土地振興法》。該法案在2002年頒布，旨在促進棕色地塊的修復與再利用。在該法案中明確了企業購買環境保險是合法有效的，并且減輕了小規模企業的責任，刺激小企業對棕色地帶的再開發利用。具體表現為：在個人能提供充分有效的證據時，免除其根據《超級基金法》所要承擔的作為列入優先治理名單的污染場地生產者和運輸者的責任，同時規定在多種情況下可以免除個人基于《超級基金法》中作為固體廢棄物生產者所要承擔的責任等［6］。

綜上所述，在美國超級基金法不斷修訂完善的過程中，美國在對污染進行修復的同時，也在完善資金來源途徑，資金來源途徑越來越多樣化，主要通過財政撥款、征收環境稅、潛在責任人付費等。超級基金制度中的追溯責任原則，賦予了美國聯邦環保局追究潛在責任人的權力，潛在責任人付費擴大了基金來源，使污染場地修復能有充足的資金支持。

3　我國地下水污染治理資金來源途徑之構想

3.1設立地下水污染治理專項財政撥款

財政撥款是治理地下水污染最重要的資金來源途徑之一，不僅保證了治理工作的持續開展，履行國家作為權力機構的職責，也表明了政府治理地下水污染的決心。國家在各種重大事項中不僅是引導者，也是解決重大問題的調節者。美國政府在整治污染場地過程中，根據修復程度不斷增加財政預算，以保證修復進程中對于資金的需求。現如今，我國政府是治理地下水污染的主力軍，為了地下水污染治理能穩步推進，政府設立財政專項撥款是必要的。

3.2強制石油行業以及化學制品行業繳納地下水污染專項稅

美國超級基金法中有一項資金來源是向年收入為200萬美元以上的企業征收環境稅，這項措施為污染地塊修復提供了大量資金。但是也存在一些缺陷，一方面年收入在200萬美元以上的清潔能源企業由于這項政策承擔巨額的環境稅，一定程度上打消了經營的積極性；另一方面，一些污染嚴重但是年收入在200萬美元以下的中小型企業卻免除了環境稅，這與設立基金法的目標也是背道而馳。筆者認為，我國借鑒美國超級基金法在對企業征收環境稅時，不僅要考慮到企業的經營效益，更重要的應考慮到企業對環境的污染程度，對地下水污染較為嚴重的企業，例如石油行業和化學制品行業等應強制性征收環境稅。在征稅的同時應綜合考慮到中小型企業的長期發展，制定不同標準的稅率。

3.3建立有限度的地下水污染追溯責任歸責原則

美國超級基金制度中規定了三重歸責原則：嚴格責任、連帶責任以及追溯原則。在我國環境保護法中包括了前兩項責任，唯獨缺少第3項。美國超級基金制度中的追溯責任主要是指潛在責任人在美國超級基金法頒布以前所造成的污染，即使在法案頒布之前排放污染物是合法的，依然受追責。這項歸責原則旨在減輕政府財政撥款的資金壓力，同時也制約了污染者肆意排放污染物。這項歸責原則自實施以來飽受爭議，因為行為人對于目前的行為會對未來產生什么影響都是未知數。以至于制約了對于土地資源的開發利用，畢竟誰也不能保證自己將來是否成為潛在責任人而承擔連帶責任。

筆者認為，我國應建立有限度的追溯責任，潛在責任人應該對之前的行為承擔連帶責任，但是追溯責任是有限度的，如果企業合法排污并且繳納專項稅，則在地下水污染爆發前的企業可以免于追溯責任。在征收專項稅的情況下，既增加了地下水污染整治資金來源，又不失公平。

3.4鼓勵私人資本參與

我國是人口大國，環保部門及政府部門應該加大宣傳環保意識，讓民眾意識到地下水污染的嚴重性與治理的迫切性，倡導民眾及企業捐款，所得款項用于治理地下水污染。此外，吸引私人資金投入地下水污染治理中，同時將財政預算的資金作為初始資金以低于銀行的貸款利息借貸于信譽良好的企業或者設立專項公益基金。發行地下水保護彩票等措施，多渠道吸納整治資金。

4　結束語

地下水污染治理刻不容緩，在實施整治時需要大量的資金保障。我國目前對于地下水污染修復還處于起步探索階段，而治理污染是一項長期的任務。關于修復的資金來源我國法律法規還沒有具體的規定，造成地下水污染修復資金來源無法可依。借鑒美國超級基金制度中資金來源的多種渠道，我國可采用設立地下水污染治理專項財政撥款，強制石油行業以及化學制品行業繳納地下水污染專項稅，建立有限度的地下水污染追溯責任歸責原則，鼓勵私人資本參與等方法探索資金來源途徑。

參考文獻：

［1］ 王昊.我國地下水污染成因及防治措施研究［J］.資源節約與環保，2013（5）：88-90.

［2］ 羅蘭.我國地下水污染現狀與防治對策研究［J］.中國地質大學學報：社會科學版，2008（2）：73-76.

［3］ 劉偉江，王東，文一，等.我國地下水污染修復試點對策建議：對《水污染防治行動計劃》的解讀［J］.環境保護科學，2015（3）：12-15.

［4］ 瞿葦.環境侵權救濟補償基金制度研究［D］.湖南：湖南師范大學，2012.

［5］ FarahR.Brownfieldsprogramsandtaxincentives are stimulating the redevelopment of brownfields properties in North Carolina and South Caidina［J］.Soc Sci Electron Pub，2005，13：119-155.

［6］ Landowner liability protections［EB/OL］.（2015-03-15）.http// www.epa.gov/brownelds/laws/2869sum.htm.

中圖分類號：X523

文獻標識碼：B

文章編號：1005-8206（2016）02-0087-03

作者簡介：張青（1991—），碩士研究生，從事環境法學研究。

收稿日期：2015-11-25

Fund Sources for Groundwater Pollution Control in China：From the Perspective of US Super Fund System

Zhang Qing
（College of Law，Hohai University，NanjingJiangsu210098）

【Abstract】The difficulties of the fund sources for groundwater pollution control in China were analyzed.By analyzing US super fund system，we found that the main sources of groundwater pollution control costs in US were financial allocation，environmental tax，potential responsible person paying pollution fee.Based on the experiencesof US super fund system，we put forward the way to collect funds to control groundwater pollution，such as setting up special financial allocation，forcing oil industries and chemical industries to pay special tax，establishing limited liability imputation principles，and encouraging private sourcesto invest capital in controlling groundwater pollution.

【Key words】groundwater pollution；fund sources；US super fund system