新環保法框架下政府環境信息公開問責制度存在問題及建議

周育冰

（河海大學，江蘇南京211100）

新環保法框架下政府環境信息公開問責制度存在問題及建議

周育冰

（河海大學，江蘇南京211100）

針對新環保法中存在的政府環境信息公開問責制度的規定仍然模糊，政府環境信息公開同體問責力度不足，環境信息公開行政訴訟原告資格范圍比較狹窄等問題，提出應明確法律文件中的問責規定，加大同體問責力度，引入獨立民眾監察制度，擴大環境信息公開行政訴訟原告資格范圍，以期政府環境信息公開問責制度更有實效。

政府環境信息公開；問責制；獨立民眾監察

2014年5月10日，浙江省杭州市余杭區中泰鄉及附近地區人員因反對垃圾焚燒項目選址，發生規模性聚集，事件一度造成交通中斷和多人受傷。事故產生的原因之一就是環保部門對于建設項目的環境信息公開程度不足。如果問責制是良好的，公眾就可以通過合法途徑對政府環境信息公開中的違法行為進行責任追究，最大程度緩解“鄰避效應”。

新環保法第53條規定，公眾是獲取環境信息的權利主體，各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督職責的部門是依法公開環境信息的義務主體。所以，當權利主體的利益訴求得不到滿足時，權利主體是可以通過法定途徑進行責任追究的。可是，現實操作中，公眾想要對義務主體進行責任追究，仍然困難重重。為了督促環保信息公開機關積極履行環境信息公開職責，充分保障公民的環境知情權，有必要分析和探討我國問責制度存在的問題，并使之進一步完善。

1　我國政府環境信息公開問責制度存在問題

1.1法律規定比較模糊，可操作性差

為了推進政府環境信息公開，新環保法將政府環境信息公開的權利主體和義務主體予以明確。但是對于問責制度卻沒有提出具體的指導辦法。只是在新環保法第68條規定，對于應當依法公開環境信息而未公開的，對直接負責的主管人員和其他責任人員給予行政處分。該條規定與《環境信息公開辦法》第27條并沒有本質上的區別。根據我國現行處分體制，任免機關和監察機關可以對國家行政機關工作人員給予處分。當公眾為了保護環境知情權向上述二者機構進行檢舉舉報時，二者機構只能針對工作人員進行行政處分。對于環保部門機關的責任認定，法律法規并沒有規定。很顯然，這樣的制度安排與公法人理論不相符合。因為根據公法人的理論，國家是最重要和最復雜的公法人，具有獨立的法律地位［1］。政府應該對其為或不為的行政行為負責，并承擔相應的法律責任。行政機關整體責任的缺失帶來的現實后果就是行政復議和行政訴訟形同虛設。因為在復議機關和司法機關無法直接對行政機關工作人員進行行政處分。

1.2政府環境信息公開同體問責不足

“同體問責”包括2種形式：一是上級行政機關對下級行政機關進行問責；二是專門機關問責，也就是行政監察和審計。當前，在我國問責制度中，“同體問責”主要是指行政復議和行政監察。如果公眾想要通過行政復議制度進行問責追責，申請期限是復議決定之后或者復議決定作出之后的一定期限內提出。所以，當不特定多數人的環境知情權遭受侵害時，通過復議制度進行問責追責就變得較為困難。

與行政復議問責制度不同，行政監察問責兼具救濟與監督的作用。根據我國《行政監察法》第7條的規定，行政監察機關可以通過行政監察手段，對負有政府環境信息公開職責的行政機關怠于履行或違法履行政府環境信息公開行為進行問責。可是由于行政監察屬于雙重領導下的內部監督模式，監察機關在進行監察活動過程中，并不能像訴訟那樣具有極強的獨立性。其次，行政監察機關與政府環保部門不具有隸屬關系，行政監察機關對復議被申請人的行政行為不能進行全面審查。再者，《行政監察法》第23條規定行政監察機關在對政府機關進行監督追責時，其處理方式是監察建議。建議的處理方式雖然柔和，可是監察力度卻被削弱了［2］。這些問題的存在使得行政監察問責追責方式的實效并不理想。

1.3環境信息公開行政訴訟原告資格認定范圍狹窄

2008—2015年環境信息公開訴訟案件有300余起。在對這些裁判文書進行梳理后發現，各地法院在對環境信息公開訴訟進行實體審查時，普遍依據的是《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第13條以及《關于實行＜政府信息公開條例＞若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第5條。法官援引上述法條進行裁決時，對于法條的解讀存在2點誤區：①公民對于環境信息掌握的程度，直接影響著他們采取何種措施應對環境污染，進而保障自身生命健康權。即在我國領土范圍內的任何人都應該享有環境信息知情權。可是，當法官對《條例》第13條進行解讀時，將原告只限于“根據自身生產、生活、科研等需要申請政府信息”的主體。②法院在對原告與案件的實體性利害關系進行審查的時候，又將利害關系僅限于生產、生活、科研3個方面，該種限縮解釋又將公民的部分正當訴求進行了縮減［3］。

2　完善我國政府環境信息公開問責制度的建議

2.1明確政府環境信息公開法律文件中的問責規定

全國人大常委會可以對新環保法進行立法解釋，在現有基礎上，對問責主體、問責對象、問責方式以及問責程序予以明確。就問責主體而言，在地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門的基礎上，增加公眾、檢察院和其他有條件的社會組織。明確問責對象不僅僅包括主管人員和其他直接責任人員，也包括行政機關單位整體。比如，在政府環境信息未公開致使公民、法人或其組織的生命健康與財產權遭受巨大損害的情形下，不僅主管人員和其他直接責任人員要承擔個人責任，單位也應承擔集體責任。明確問責方式有公眾參與績效評估、政府環境信息公開行政訴訟、行政復議與行政監察。

2.2加大政府環境信息公開同體問責力度，引入獨立民眾監察制度

在英國，涉及環境信息公開問責的法律文件是Freedom of Information Act 2000（簡稱FOIA）和Environmental Information 2004（簡稱EIR）。在FOIA規定的問責方式中，信息專員制度最具英國特色。在英國，信息專員是獨立于其他政府機關存在的。其組成人員是信息專員（包括正職和副職）、數名高級職員和一般工作人員。由于環境信息公開涉及對國家秘密、商業秘密的專業鑒定，所以，在行政復議制度中可以借鑒英國的信息專員制度，吸收專業人士參與到行政復議制度中，專門處理關于環境信息公開引起的行政復議。

就行政監察制度而言，可以引入獨立民眾監察制度。具體而言，需注意以下幾點：①確立民眾監察專員的獨立地位。民眾監察專員是由民眾代表組成的專門監督機構，其組成人員只需要對人大負責，不受政府、司法機關領導。②明確民眾監察專員的選任標準和機構設置。人員選任可以采取自薦和人大推舉的方式。對于自薦的人員，要充分依靠公平、公正的競爭機制，靠其自己競爭［4］。對于人大推薦產生的人員，應依工作任務的不同，區別對待。就機構組成人數而言，采用其他國家通常做法，以3～5人為宜。③明確民眾監察專員的權力。在構建民眾監察專員制度時，應對民眾監察專員的權力予以明確規定。賦予專員督促權、監督權、調查權和提出建議權。④規范該制度的程序。程序正義是實體正義的前提與基礎。在對民眾監察專員制度進行法律移植的時候，應規范該制度的程序。

2.3擴大政府環境信息公開行政訴訟原告資格范圍

根據美國Freedom of Information Act可以得知，任何公民均可以環境信息申請遭受拒絕為由，向司法部門提起訴訟，通過訴訟實現對政府環境信息公開的問責。其次，只要該信息是美國Environmental Protection Agency（簡稱EPC）應主動公開的信息，所有人均可以EPC怠于履行環境信息公開職責為由，向法院提起訴訟。由此看來，在美國通過訴訟方式進行問責的啟動主體可以是任何人，并且對其目的并不局限于生產、生活、科研。從各國問責制度的發展趨勢來看，其他國家對于環境信息原告資格的認定也沒有環境信息用途的要求。

所以，為了更好地保護公眾環境知情權，督促政府積極履行環境信息公開職責。法院在認定政府環境信息公開原告資格時，應注意以下幾點：①《條例》13條規定的“生產、生活、科研等特殊需要”是不完全列舉，所以法院在認定原告資格時，不應采取縮小解釋，將其目的僅限于“生產、生活、科研”的目的。②不應對利害關系采取限縮解釋。雖然對行政相對人采取“生產、生活、科研等特殊需要”的利害關系的限制，是為了防止部分申請人濫用信息公開申請權。但是，在關于利害關系審查時，法院不應為了防止濫訴，對利害關系進行縮小解釋，應當對其加以辯證的認識。③由于政府怠于履行環境信息公開職責，侵犯的是公眾的環境知情權。所以對于環境信息公開行政訴訟極易出現“搭便車”的現象。為了切實保障知情權，可以引入行政公益訴訟，將其主體資格擴大為檢察院和在市級以上民政部門登記的，連續5 a從事環境保護公益活動且無相關違法記錄的環保社會組織［5］。

［1］鄧可祝.政府環境責任的法律確立與實現：《環境保護法》修訂案中政府環境責任規范研究［J］.南京農業大學學報：社會科學版，2014，13（3）：23-34.

［2］范海玉.論我國政府環境信息公開問責制度：基于公眾參與外部問責模式的視角［J］.法學雜志，2013（10）：53-59.

［3］章楚加，仲新建.環境信息公開訴訟中利害關系審查的若干思考［J］.人民司法，2015（1）：45-48.

［4］扶松茂.從瑞典英國議會行政監察看中國的行政監察專員制度創新［J］.云南行政學院學報，2002（6）：50-54.

［5］王燦發.我國環境信息公開立法及面臨的挑戰［J］.環境保護，2011（11）：22-23.

Problems and Suggestions of Government Environmental Information Disclosure Accountability System under the Framework of Environmental Protection Law

Zhou Yubing
（Hohai University，NanjingJiangsu211100）

According to some problemsabout the new law on environmental protection，such as，the regulationsabout the accountability system of government environmental information disclosure is still vague，the strength of government environmental information public consubstantial ask duty is insufficient，the scope of plaintiff qualification in administrative litigation of environmental information disclosure isrelatively narrow.Some suggestions were put forward to make the accountability system ofgovernment environmental information disclosure more practical，including clearing legal documentsin the accountability requirements，increasing the consubstantial ask duty strength，bringing in the independent public supervision system，and expanding the scope ofplaintiffqualification in administrative litigation ofenvironmental information disclosure.

government environmental information disclosure；accountability system；independent public supervision

D922.68；D922.1

B

1005-8206（2016）03-0052-03

周育冰（1991—），碩士研究生，研究方向為行政法、環境與資源保護法學。

2016-03-18