“多規”關系的分析及其“合一”的幾點建議

孫炳彥

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京，100029)

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“多規”關系的分析及其“合一”的幾點建議

孫炳彥

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京，100029)

本文闡述了國民經濟和社會發展規劃、城市規劃、土地規劃、環境規劃四種規劃的關系，提出全國主體功能區規劃是宏觀層面解決“多規”融合的有力措施，并就推進市縣“多規合一”提出了相關建議。

“多規”關系；“多規合一”；建議

“多規合一”主要是指國民經濟和社會發展規劃、城市規劃、土地規劃、環境規劃的有機銜接，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和決策能力。《生態文明體制總體改革方案》明確指出“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”。這意味著“多規合一”是指空間規劃體系合一，不是規劃體系合一。

1　“多規”及其規劃體系概述

國民經濟和社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總綱。它包括經濟基礎和上層建筑兩個領域，是指導經濟和社會發展的綱領性文件。該規劃體系由三級、三類規劃組成：即按行政層級分為國家級、省(自治區、直轄市)級、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。國民經濟和社會發展規劃由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發展改革部門會同有關部門負責起草；專項規劃由各級人民政府有關部門組織編制；跨省(區、市)的區域規劃，由國務院發展改革部門組織國務院有關部門和區域內省(區、市)人民政府有關部門編制。國民經濟和社會發展規劃有效期限一般為5年(市縣級和各類專項規劃的規劃期根據需要確定)。

土地規劃(即土地利用規劃)是對一定范圍內的土地開發、利用、整治、保護所作的綜合部署。土地規劃從屬于宏觀層面的國土規劃。土地規劃包括土地利用總體規劃及其下屬的土地利用專項規劃，規劃分為全國、省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)和鄉(鎮)五級，即五個層次。此外，從專項規劃的對象角度可分為土地整治規劃、城鎮用地規劃、交通用地規劃、水利工程用地規劃、耕地規劃(以及基本農田保護區規劃)等。規劃編制主體為國土部門。土地規劃有效期限一般為10至15年，屬于中長期規劃。

城市規劃是為合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排[1]。城市規劃是城鄉規劃中的重要組成部分。根據《城鄉規劃法》：城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃和社區規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。城鄉規劃(含城市規劃)由城鄉規劃主管部門會同有關部門組織編制[2]。城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為20年。根據城市總體規劃、鎮總體規劃所制定近期建設規劃，其規劃期限為5年。

環境規劃是規劃期內環境決策的時空安排，是依據社會經濟規律、生態規律和地學原理以及規劃區域的具體情況，對一定時期內環境保護目標(含指標)、功能區劃和對策措施的所做的具體規定，是一種帶有指令性的環境保護方案。目前環境規劃的宏觀層面指的是生態功能區劃。環境規劃的體系十分復雜。按部門、區域(含流域)和性質大致分為三大類。規劃編制主體是環境保護部門，規劃期限一般為5年。

2　宏觀(含中觀)層面的多規融合

在宏觀(含中觀)層面，一直并行兩個規劃體系。一個是體現發展的規劃體系(即國民經濟和社會發展規劃體系)，另一個是解決在哪里發展的規劃體系，即空間規劃體系，即《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》(國發〔2010〕46號)文件中所表示的國土空間規劃。

長期以來，我國重發展類型規劃，輕控制性規劃；重時間序列規劃，輕空間布局系列規劃，規劃體系不完善，致使區域空間開發缺少統籌安排，國土資源缺少優化配置，經濟社會發展不能有效調控，資源生態環境問題突出，不少地區開發建設無序、失控。雖然一段時間以來，開始重視這個問題，但又出現各類規劃之間沖突、矛盾，各自為政，難以協調。2010年12月21日，《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》(以下簡稱《通知》)在很大程度上解決了這個問題。

主體功能區劃不同于一般的行政區劃，它的理論內涵是政策分區，它是根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為不同類型的空間單元的過程或結果。因此，主體功能區劃是一種戰略性空間布局安排，是宏觀層面制定國民經濟和社會發展戰略和規劃的重要依據，也是微觀層面進行項目布局、城鎮建設和人口分布的基礎。《通知》對于整合政府規劃資源、協調國土空間管控起到了里程碑的作用。

《通知》指出：推進形成主體功能區，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布……。由此可知，“根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力”，是推進形成主體功能區的技術支撐點。從規劃角度分析，這個技術支撐點主要來自國土規劃和全國生態功能區劃。換言之，形成主體功能區劃的國土空間規劃體系，主要由國土規劃和全國生態功能區劃所構架。以下對這一論點做進一步論述。

國土規劃是指對國土資源(特別是土地資源)的開發、利用、整治和保護所進行的綜合性戰略部署，是對國土重大建設活動的綜合空間布局安排。

初期國土規劃是一項經濟發展色彩很重的規劃。1987年國家計委發布《國土規劃編制辦法》指出：國土規劃的基本任務，是根據規劃地區的優勢和特點，從地域總體上協調國土資源開發利用和治理保護的關系，協調人口、資源、環境的關系，促進地域經濟的綜合發展。并提出了包括人口、生產、城鎮的合理布局，安排合理區域性重大基礎設施等若干具體任務。但隨著社會經濟發展，非農建設大量占用耕地，l997年中央出臺 “關于進一步加強土地管理切實保護耕地通知”，1999年1月開始施行新的《中華人民共和國土地管理法》，1999年4月國務院正式批準并印發了 《全國土地利用總體規劃綱要》，并規定了建設占用耕地、補充耕地和凈增耕地三個剛性規劃指標，以期保護耕地數量，開展了第二輪土地利用總體規劃的編制工作。緊接著隨著我國加入世貿組織、調整經濟結構、轉變經濟增長方式等，需要在嚴格保護耕地(特別是基本農田)的同時，節約利用土地，通過土地利用結構和布局的調整和優化，協調各地區、各行業的用地需求，促進土地的集約合理利用和優化配置，在全國開展了相應的第三輪土地利用總體規劃的編制工作。特別是2008年國家成立國土資源部，其具體職責中明確規定：編制并組織實施國土規劃，編制和組織實施土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、土地整理復墾開發規劃和其他專項規劃、計劃。承擔全國耕地保護的責任，確保規劃確定的耕地保有量和基本農田面積不減少。正是國土規劃(含土地利用總體規劃)對經濟發展、城鄉建設的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關系的進一步失衡，為進一步建立有序健康的空間利用格局做出了貢獻。在這個過程中，國土規劃逐漸成為一種強制管控類型的指令性規劃。也成為主體功能區劃的重要技術支持點。

全國生態功能區劃是在生態現狀調查、生態敏感性與生態服務功能評價的基礎上，分析其空間分布規律，確定不同區域的生態功能，提出全國生態功能區劃方案的過程(或成果)[3]。

生態功能區劃在政府文件中最早出現在《全國生態環境保護綱要》(國發[2000]38號)(第24條：各地要抓緊編制生態功能區劃，指導自然資源開發和產業合理布局，推經動經濟社會與生態環境保護協調、健康發展)。2005年，國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》再次要求“抓緊編制全國生態功能區劃”。

國家之所以高度重視全國生態功能區劃，是因為通過生態功能區劃分工作，分析全國不同區域的生態系統類型、生態問題、生態敏感性和生態系統服務功能類型及其空間分布特征，明確各類生態功能區的主導生態服務功能以及生態保護目標，明確并劃定對國家和區域生態安全起關鍵作用的重要生態功能區域；按綜合生態系統管理思想，分析各重要生態功能區的主要生態問題以及分別提出生態保護主要方向；與此同時，以生態功能區劃為基礎，指導區域生態保護與生態建設、產業布局、資源利用和經濟社會發展規劃，協調社會經濟發展和生態保護的關系[4]。簡單地說，就是通過生態功能區劃分工作，明確區域生態系統類型結構、過程及其空間分布特征；明確區域生態環境敏感性分布特點及關鍵地區；評價不同生態系統類型生態服務功能及其對區域社會經濟發展的作用；確定生態功能分區，明確各區的主要生態功能，明確對保障國家生態安全有重要意義的區域，以指導我國生態保護與建設、自然資源有序開發和產業合理布局，推動我國經濟社會與生態保護協調、健康發展。

全國生態功能區劃的這些成果，直接或者間接融入了主體功能區劃編制工作，成為國家主體功能區劃分的重要依據。目前需要進一步做好國土規劃編制工作，進一步完善生態功能區劃工作，夯實國家主體功能區劃的技術基礎。

3　微觀層面的多規融合

在微觀層面，主要并行著四類規劃體系，即“多規合一”有關文件中提出的經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護。

延續《通知》精神，在省級主體功能區規劃引導下，市縣級可以按照主體功能區規劃編制技術路線、技術規程編制當地主體功能區劃，即“以城鎮、農業、生態三類空間作為規劃銜接的平臺，為相關規劃的編制提供依據和接口。相關空間規劃的管制分區和邊界劃定，如城市增長邊界、永久基本農田和生態保護三條紅線，可在三類空間布局的框架下進一步細化，形成更具體的空間管制分區。通過三類空間和細化的管制分區，形成綜合與專項相結合的空間管控體系”(國家發改委：《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》2014年12月10)。但僅僅依靠主體功能區劃解決微觀層面的“多規合一”尚顯不足，因為在微觀層面，確定資源承載底線和環境污染上限只依靠主體功能區劃所決定的“區”和“線”是不夠的。微觀層面的各種規劃多以實施性質為主，在進行項目布局、城鎮建設和人口分布(特別是重大工程建設項目)等，不僅需要科學地、不產生矛盾的確定空間位置，還需要考慮當地的區域環境承載力和環境容量。

在市縣層面，由于各類規劃的時段不同，規劃體系復雜，很難絕對地講誰主誰從，從理論上講，微觀層面的多規融合，應當參照上級省(區、市)級主體功能區劃給出的成果概念，以當地國民經濟和社會發展規劃規劃為總綱，以土地規劃和環境規劃為底盤(基礎)、以城市規劃為基本依托，實現市縣層面的“多規合一”，形成具有體現各種規劃的一張藍圖和一本基層可操作性的綜合規劃。

在五年規劃時段內，國民經濟和社會發展規劃是黨和政府在五年之內工作的總綱，是多個規劃的龍頭，與其他三個規劃(市縣級土地利用規劃、依據城市總體規劃的近期城市建設規劃、環境保護五年規劃)的關系是依據和落實的關系。由于各個規劃時段(以及各自規劃體系不同)的影響，四個規劃之間的關系還需要進一步闡述。例如，城市總體規劃的規劃期一般是20年，所以城市規劃的重要依據之一是國民經濟和社會發展的中長期規劃，由于城市規劃有連續性、長期性的特點，城市總體規劃同時又是編制五年國民經濟和社會發展規劃的依據。

城市規劃是微觀層面“多規合一”的基本依托。城市是一個以人為主體、以空間利用為特點、以聚集經濟效益為目的一個集約人口、集約經濟、集約科學文化的空間地域系統，是經濟社會發展和人民生產、生活的重要載體，是現代文明的標志。從經濟學角度分析，城市是放大了的社會企業，是生產力活動的舞臺，是一個高度集中、高度專業化分工和高度協作的經濟實體。國民經濟和社會發展規劃屬于預期性、指導性規劃，其中關于生產力布局、居民點設置、城鄉基礎設施建設、居民生活安排等輪廓性的意見考慮，需要通過城市規劃落實到城市的土地資源配置和空間布局中。因此，一定程度上講，城市規劃是微觀層面“多規合一”的中心。

土地利用規劃是微觀層面“多規合一”的基礎性規劃之一。市級土地利用總體規劃從土地規劃體系分析，是承上啟下的過渡性規劃(省級土地利用總體規劃屬宏觀控制性規劃，主要任務是確保耕地總量動態平衡，將土地資源在各產業部門間和地域間進行調整和合理配置，縣、鄉土地利用總體規劃屬實施性規劃，主要任務是按上位規劃的控制指標和布局要求，劃分土地利用區，明確各土地利用區的土地用途和使用條件，市級規劃位居省、縣規劃之間)。從土地利用角度上看，城市土地利用總體規劃是對包括城市建設用地在內的全部土地作出的統籌安排。因此，在土地利用上，城市總體規劃與土地利用總體規劃是局部與整體，點與面的關系。《城鄉規劃法》第五條提出：“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。”《土地管理法》第二十二條明確指出：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”因此，城市總體規劃用地規模應當符合土地利用總體規劃的要求，所謂兩個規劃的協調，主要是城市用地規劃和發展方向的協調。在協調的基礎上應當由土地利用總體規劃確定城市建設用地規模。

環境規劃也是微觀層面“多規合一”的基礎性規劃之一。過去在市縣層面上有兩類環境規劃，一類是在城市規劃中所包含的環境保護專題規劃[5]。這個專題規劃的內容與時俱進，由最初主要是結合市政工程規劃的污水處理、城市垃圾清運處置等三廢治理的內容，發展到后來的系統的環境保護工程規劃章節[6]。近年來，隨著城市生態、景觀生態等學科的發展，城市規劃增加和完善了生態用地、綠色廊道等內容[7]。從城市規劃角度看，城市環境保護規劃是城市規劃的重要組成部分。另一類是當地環境保護部門組織編制的、依托上位環境規劃要求、結合當地特征的環境規劃。由于城市規劃中的環境保護專題規劃是在城市總體規劃所確定的城市性質、規模、發展方向的基礎上編制的，缺少對城市性質、規模、發展方向、用地結構等已經確定的內容是否符合生態環境規律的分析研究，因此，城市規劃中所包含的環境保護專題規劃不能取代當地環境保護部門組織編制的、依托上位環境規劃要求、結合當地特征的環境規劃。在過去，由于城市規劃相對于環境規劃的工作基礎雄厚，學科建設源遠流長，因此，不少業外人士提及環境規劃時常常只想到城市規劃中的環境保護規劃。2011年12月，國家提出探索編制城市環境保護總體規劃[8]，為從學科建設及規劃管理上區別這兩類環境規劃提供了契機。

城市環境總體規劃是從環境承載力、環境容量、生態安全格局三個方面對城市建設發展的規模、結構、布局作出的總體安排，是編制城市環境保護規劃的依據。由于城市是人類生活和生產活動的主要載體之一，由于城市中人口密集，資金 與信息高度集中，其開發建設強度大、能耗巨大、環境壓力巨大，為防止許多“城市環境病”先入為主，必須在城市規劃建設之前未雨綢繆，將對環境因素的考慮納入到城市總體規劃和相關戰略決策之中。

因此，土地規劃和環境規劃是市縣層面“多規合一”的基礎性規劃。

4　“多規合一”相關建議

宏觀層面(國家、省區市)沿用目前編制主體功能區規劃的工作機制和技術路線。在微觀層面“多規合一”的建議如下：

一是轉變規劃編制思維。從過去以生產力布局為主，重在經濟發展，轉變為以統籌保護與發展，重在空間協調。徹底改變以往重視資源開發、工業布局、發展規模，忽視環境承載能力和環境容量的傾向。徹底改變以往城市規劃“以人定地”、“以需定供”的基本思想，建立“以供給定需求”的科學發展觀念。

二是改進規劃編制方法。統一規劃編制的基期年度、目標年度，統一基礎空間數據、建設用地分類標準，統一各項規劃相同(或者相近)指標的內含和計算方法或者建立一整套包括各項規劃基本內容的、基本認可的技術指標體系。空間數據支持系統從過去以傳統調查統計為基本來源，轉變為以地理空間信息技術為主要支撐，定量分析和定性評價相結合。

三是構建強力協調機制。成立政府統籌、部門協作機制，協調規劃全過程中出現的矛盾。土地利用總體規劃和環境總體規劃應當在城市總體規劃編制的前期介入，如果不能前期介入，也應當與城市總體規劃同步編制，實現相關規劃的有效互動。

四是建設統一信息平臺。建立能夠實現信息共享、動態更新的數據庫，建立信息公共服務平臺。這一“庫”一“臺”既是各項規劃編制過程是中實現“多規合一”的技術保證，也是“多規合一”成果的重要體現。

五是建立專家咨詢機構。建立中立、松散式的專家咨詢機構，專家既要有一定的部門(或專業)代表性，又要超脫于各個部門(或專業)，其作用既為各個部門制定相關規劃提供技術支撐，又為各項規劃的綜合協調提供中立、科學、客觀的建議，同時也為多規融合的重大疑難技術問題和政策性問題獻計獻策。

六是完善“多規合一”立法。目前，各項規劃都有單行法依據，但實現“多規合一”需要進一步統合。要逐漸完善多規合一立法，理順各級政府的規劃行政事權，明確“多規合一”的審批權限，規范規劃的動態調整、部門配合實施、跟蹤監測評價機制，完善公眾參與機制，確立“多規合一”的法律地位。

[1]《中華人民共和國城市規劃法》1989年12月26.

[2]《中華人民共和國城鄉規劃法》2007年10月28日.

[3]《全國生態功能區劃》，環境保護部、中國科學院，2008年7月.

[4]《全國生態功能區劃》，環境保護部、中國科學院，2008年7月.

[5]《城市規劃編制辦法》第三十一條之(十四)；第三十二條之(六).

[6]《城市規劃設計手冊，鄭毅主編，中國建筑工業出版社，2000年10月》.

[7]參看：中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見.

[8]國務院印發國家環境保護“十二五”規劃，(國發[2011]42號.

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[19]孫炳彥.環境規劃在“多規合一”中的地位和作用[J].環境與可持續發展，2016，41(3)：13-17.

[20]王瑾.生態環境保護規劃在“多規合一”中的應用[J].環境與可持續發展，2016，41(3)：201-203.

Analysis on the Relation Multiple Planning and Suggestions to Promote the Multiple Planning Integration

SUN Bingyan

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

This paper analyzes the relation of the national economic and social development planning，urban planning，land planning，and environmental planning，concludes the main body function area planning is a macro level strong measures to solve the multiple planning integration，and puts forward related suggestions to promote the multiple planning integration in cities and counties.

relation of multiple planning；multiple planning integration；suggestions

孫炳彥，研究員，研究方向為環境戰略與政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0007-04

引用文獻格式：孫炳彥.“多規”關系的分析及其“合一”的幾點建議[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：7-10.