以改善尾礦庫周邊環境質量為核心建立健全尾礦庫環境治理體系

楊姝影　賈　蕾　夏　揚

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京　100029)

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以改善尾礦庫周邊環境質量為核心建立健全尾礦庫環境治理體系

楊姝影賈蕾夏揚

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

我國尾礦庫引起的突發事件頻發，環境風險居高不下、長期持續、隱患巨大。其原因，主要在于尾礦庫環境治理責任不落地、保障不到位、機制不配套，重點從地方政府責任、企業責任、資金技術保障、組織協調機制等層面分析尾礦庫治理責任缺失。因此應從落實地方政府及企業的主體責任兩個層面以改善環境質量為核心建立健全尾礦庫環境治理體系。

尾礦庫周邊環境改善；尾礦庫環境治理體系；對策建議

1　尾礦庫環境風險居高不下、長期持續、隱患巨大

1.1尾礦庫總數龐大、分布集中，河北等9省份占近八成

截至2014年底，全國共有尾礦庫11359座。其中，危庫、險庫、病庫772座庫容；庫容在100萬立方米以下的五等庫9000多座；停用庫1872座，包括廢棄庫690座。

我國尾礦庫中，80%建于上世紀80年代，其分布相對比較較集中。目前，河北(2470座)、山西(1760座)、遼寧(1213座)、河南(1047座)、湖南(658座)、云南(643座)、廣西(602座)、內蒙古(591座)、山東(525座)等9個省份的尾礦庫數量約占全國總數的77.5%，接近八成。

1.2“頭頂庫”“三邊庫”等環境高風險尾礦庫隱患極大

“頭頂庫”是指尾礦庫下游很近距離內有居民或重要設施，且壩體高、勢能大的尾礦庫；“三邊庫”是指臨近江邊、河邊、湖庫邊或位于居民飲用水源地上游的尾礦庫。

截至2014年底，全國仍有“頭頂庫”1451座，“三邊庫”466座。在一些地區，“頭頂庫”“三邊庫”造成的環境隱患極大，例如在河北省承德市等12個重點地區，按尾礦庫初期壩下游1公里距離計算，共有59座“三邊庫”和264座“頭頂庫”，占這12個地區尾礦庫總量的12%；甘肅隴南就有建在村莊后面的“頭頂庫”40座；湖南等地部分尾礦庫下游10km范圍內存在集中式飲用水源地或自來水廠取水口；廣西等喀斯特地貌地區，尾礦庫底部巖層較薄且存在裂隙，極易發生泄漏，致使尾礦污染地下水。

1.3尾礦庫對水環境安全、人體健康具有“毀滅性”威脅

尾礦庫突發環境事件對水環境安全造成根本威脅。這類事件主要由潰壩、垮壩、溢壩等尾礦壩失事和尾礦泄露引發，2006年至2014年期間，全國共發生59起，其中49起事件對水環境產生重大影響。同時尾礦渣中的重金屬等污染物成為水環境安全、人體健康的“心腹之患”。環保部會同國家衛生計生委組織的“全國重點地區環境與健康專項調查”表明，尾礦庫造成的污染區農田土壤鎘普遍超標，進而導致了以下后果：一是當地居民主食大米中，鎘含量超標率在39%～80%之間，且大米鎘含量與農田土壤鎘含量之間存在顯著的相關性，污染區人群鎘日均攝入量、終生累計攝入量均超過WHO指導值；二是根據《環境鎘污染健康危害區判斷標準(GB/T 17221—1998)》，此次調查涉及的10個村中，有一個村可以被判定為鎘污染健康危害區。

2　尾礦庫環境治理責任不落地、保障不到位、機制不配套

2.1尾礦庫環境治理責任不落地的首要原因在于地方政府

一是為了短期經濟發展放松環境準入要求。特別是近年來鋼鐵、有色金屬等主要原材料工業擴張迅速，金屬非金屬礦山采選業迅速發展，大量的小選礦廠相繼建成投入使用，其尾礦庫環境風險很高，卻由于地方政府放松環境準入要求，而得以存在。

二是放任“頭頂庫”“三邊庫”等重大環境隱患。“頭頂庫”“三邊庫”的環境危害是顯而易見的，但是許多地方政府及其相關部門卻不能堅持“源頭預防”的基本原則，抱著僥幸心理，縱容這些高環境風險尾礦庫“涌現”并長期存在。

三是沒有主動履行無主尾礦庫治理責任。所謂無主尾礦庫，就是無責任主體尾礦庫，其治理責任只能由地方政府承擔。許多地方政府以責任不明、財力不夠等為由，對無主尾礦庫視而不見，“等”“靠”的思想十分嚴重。一些地方部分尾礦庫長期存在安全環保隱患，群眾上訪情況時有發生，甚至引發群體性事件，影響了當地社會穩定和諧。

2.2尾礦庫企業履行治理責任的外部壓力和內部動力不足

一是尾礦庫企業造成環境損害而承擔的民事賠償責任過小。很少有尾礦庫造成生態環境損害后，企業承擔相應的環境侵權賠償、生態損害公益訴訟賠償的案例，只有少量的人員受到行政或者刑事處罰。這實際上是一種“逆向激勵”機制。只有當發生環境損害后，尾礦庫企業需要承擔巨額賠償的代價，才能真正激發企業履行尾礦庫治理的主體責任。

二是企業隨意將尾礦庫環境問題“甩給”地方政府的惡行未能得到有效遏制。許多企業與地方政府在利用礦產資源發展當地經濟、解決就業等問題上，曾經“達成一致”，為此贏得地方政府超越權限甚至常理的支持。但是，一旦市場等因素出現變化，企業往往就以經濟效益差，無力對尾礦庫進行隱患治理或實施閉庫為由，逃避治理責任。甚至一些尾礦庫企業主逃逸，把存在重大安全隱患的尾礦庫甩給地方政府。對于此類行為，許多地方政府難以做出有效的應對。

三是企業缺乏針對尾礦庫治理長期投入和研發的內在動力。只有立足于可持續發展的企業，才有動力建立相應機制，保障尾礦庫治理的長期投入和技術研發。但是，我國大多數尾礦庫企業對于可持續發展往往是“掛在墻上”，并不注重。加上這幾年，金屬礦非金屬礦市場變化較為動蕩，許多企業更是以短期利益為重，對于尾礦庫治理“能省則省”，導致環境隱患不斷增大。

2.3尾礦庫環境治理的資金和技術保障均不到位

一方面，資金不足一直是地方政府難以推進尾礦庫環境治理的一個理由。從國家層面，也確實沒有統一的治理資金通道。例如，環保部2012年出臺了《礦山生態環境保護與恢復治理方案編制導則》，但是相應工作缺乏資金支持。

實際上，不僅是環境治理，尾礦庫安全等方面的治理投入總體上就是不足的。有專家測算，平均一座尾礦庫的治理成本至少為1000萬元，全國1.3萬個尾礦庫治理資金超過1000余億元。

另一方面，資金保障不足也引發了技術研發乏力、環境治理績效不高等問題，進一步加重了尾礦庫環境風險。例如，尾礦充填技術應用和尾礦綜合利用產業發展緩慢就是十分突出的問題；再如，較早時期完成閉庫的尾礦庫普遍存在防洪排水系統不完善、覆土植被未達要求等問題，技術上如何應對仍是一個問題；再如，對于尾礦庫可能排放的重金屬等高環境風險污染物質，及其對周邊生態環境和公眾健康可能造成的損害，這方面的技術研究和調查工作仍然很少。

2.4尾礦庫環境治理部門協調、信息公開機制不配套

一是相關監管部門職權割裂比較嚴重。發展改革部門負責尾礦庫的立項核準及治理資金的落實，安全監管部門負責尾礦庫依法進行安全生產和安全隱患排查，環保部門負責環境安全隱患的監管，多部門分散管理，尾礦庫環境治理“碎片化”。同時，安監部門的安全生產監管和環保部門的環境監管存在監管交叉，如非煤礦礦山建設項目安全設施設計審查與竣工驗收與環境影響評價竣工驗收、非煤礦礦山企業安全生產許可證和排污許可證。

二是環保部門監管和治理能力沒有得到其他部門支持。目前，由于沒有地方政府及其部門有效的支持，環保部門對礦山監管尤其是尾礦庫監管，缺乏專門機構和人員。在資金方面也是如此。財政部、安監總局聯合印發《中央下放地方政策性關閉破產有色金屬礦山企業尾礦庫閉庫治理安全工程項目和補助資金管理暫行辦法》，資金用于安全生產，并沒有將污染治理包含在內。這就導致一些地方環保部門對尾礦庫環境問題“不愿管”、“不敢管”、“不會管”，以免“引火燒身”。尾礦庫環境風險管理的風險預警評價指標體系，環境達標考核機制、監督機制、獎懲機制和公眾參與機制等尚未全面建立。但是一旦出現尾礦庫垮壩、泄漏等事故，造成環境污染和生態破壞，環保部門將十分被動。

三是尾礦庫環境風險信息公開機制缺乏。在政府層面，尾礦庫環境監測數據偏少、不準確，也缺乏明確而詳細的尾礦庫環境風險信息公開目錄清單，地方政府部門開展尾礦庫風險信息公開的能力有限，信息公開的規范性不夠，信息公開的平臺建設尤其是新媒體的運用等較為薄弱。同時，地方政府對尾礦庫環境風險信息公開的社會需求和社會反應研究不足，沒有建立社會反饋應對和應急機制，不知道如何有效地應對社會反應。在企業層面，絕大部分企業并不愿意開展環境信息公開工作，很多企業都是有利就公開，不利就不公開，有的甚至修改數據或隱藏信息。同時，企業環境監測能力有限，多數地方國控和省控污染源企業有在線監測設備，而其他的企業則缺乏相應的設備。

3　以改善環境質量為核心建立健全尾礦庫環境治理體系

針對尾礦庫環境治理問題，當前必須以環境質量改善為核心，堅持綠色發展，實行最嚴格的環境保護制度，提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，建立健全尾礦庫環境治理體系。

3.1以環境質量改善為核心，強化地方政府尾礦庫環境治理責任

責任落地，是尾礦庫環境治理體系的基礎，核心就是要有利于改善尾礦庫周邊環境質量，降低環境隱患，最大限度消除尾礦庫造成的生態環境損害、公眾人身健康和財產損失。

根據新《環境保護法》，地方政府對本行政區環境質量負責。尾礦庫造成的環境危害是影響環境質量的重要問題，理應納入地方政府的環境責任范圍。

一是督促地方政府盡快推進“頭頂庫”“三邊庫”治理。這些尾礦庫對于生態環境、公眾人體健康和財產損失具有重大隱患，治理任務十分緊迫，“時不我待”。對于“頭頂庫”“三邊庫”環境治理，地方政府不應以任何理由予以推諉、拖延。

針對“頭頂庫”“三邊庫”治理可能面臨的資金困難，一方面，國家可以研究建立“以獎代補”機制，對治理到位的地方及時予以獎勵；另一方面，應該鼓勵地方政府創新投融資方式，通過PPP等方式，將尾礦庫治理產生的自然生態價值轉化為參與治理企業的收益，引導社會資金參與。

針對“頭頂庫”“三邊庫”治理可能涉及的移民等非環境領域的問題，應與改善環境質量的問題分開考慮，由地方政府另行研究提出解決措施，并按照程序向有關部門反映。

二是督促地方政府強化對其他尾礦庫的環境監測監管。一方面，要明確地方政府對尾礦庫環境監測、執法監管能力的保障。對于確定將產生重金屬污染物質，或者污染危害不可預知或者不可控的尾礦庫，要建立科學有效的環境監測制度，保障人員、經費，以全面、及時掌握這些尾礦庫可能造成的生態環境損害。另一方面，地方政府應當適當整合相關監管部門職責，有條件的地方可以研究由一個部門全環節監管尾礦庫安全環保問題的機制。

三是強化對地方政府尾礦庫環境治理不盡職的追責體系。將尾礦庫環境治理責任履行情況，作為依據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》追究地方黨政領導干部責任的重點范圍，具體包括：

(1)地方政府對于“頭頂庫”“三邊庫”治理不力的，應當按照第五條第(一)項規定：“貫徹落實中央關于生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的”，追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任。

(2)“頭頂庫”“三邊庫”或者其他尾礦庫造成環境污染事故的，應當按照第五條第(六)項規定：“本地區發生主要領導成員職責范圍內的嚴重環境污染和生態破壞事件，或者對嚴重環境污染和生態破壞(災害)事件處置不力的”，追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任。

(3)如果尾礦庫企業因環境損害被提起環境侵權訴訟、公益訴訟，黨政領導干部利用職務進行不當影響的，應當按照第八條第(二)項“干預司法活動，插手生態環境和資源方面具體司法案件處理的”，對相關黨政領導干部予以追責。

3.2以“損害擔責”原則為支點，強化尾礦庫企業落實治理主體責任

對于已有尾礦庫企業，必須通過“損害擔責”，倒逼企業承擔相應的治理主體責任。重點是從法律手段上，同時強化企業造成生態環境損害應承擔的行政、刑事和民事責任。貫徹新《環境保護法》和其他相關法律法規，讓尾礦庫企業不敢違法、不敢發生環境損害，否則就將付出巨大甚至難以承受的環境代價。

其中尤其應按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，“違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任”，應當將尾礦庫環境治理作為試點的重要內容。

尾礦庫企業因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化，應當承擔相應的生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。

Policy on Tailing Reservoirs Management Targeting at Environmental Improvement

YANG ShuyingJIA LeiXIA Yang

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

This paper examines the lack of responsibility problem of tailing reservoirs management from several aspects - local government responsibility，cooperate responsibility，guarantee of capital and technology，and coordination of operational mechanism etc.As a policy implication，tailing reservoirs management，which targeting at environmental improvement，should focus more on the implementation of the responsibility of two major entities - local government and corporate.

tailing reservoirs environmental improvement；tailing reservoirs management；policy

楊姝影，碩士，副研究員，主要研究方向為環境經濟政策

X21

A

1673-288X(2016)05-00011-03

引用文獻格式：楊姝影.以改善尾礦庫周邊環境質量為核心建立健全尾礦庫環境治理體系[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：11-13.