工業園區規劃建設環境準入與運營管理一體化發展對策建議

楊淇微　陳　穎*，　王亞男　張　磊，2

(1.環境保護部環境發展中心，北京　100029；2.北九州市立大學，北九州　808-0135)

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工業園區規劃建設環境準入與運營管理一體化發展對策建議

楊淇微1陳穎*，1王亞男1張磊1，2

(1.環境保護部環境發展中心，北京100029；2.北九州市立大學，北九州808-0135)

按照我國化解產能過剩矛盾的部署，各地開展企業退城入園、退城進郊工作，工業園區逐漸成為流域水污染防治系統的集成單元。為從源頭對我國海河、太湖流域工業水污染進行防治，采取深入調研等形式，分析工業園區規劃建設與環境準入以及園區環境運營管理一體化等方面的問題和成因。通過系統分析我國園區規劃環評與項目環評難以有效聯動發揮準入作用的成因，結合當前工業園區環境管理政策形勢，給出制定配套準入政策、加強三方管理運營、推動建立“三圈”循環體系和推動工業園區環境保護與園區管理“一體化”的建議。

工業園區；規劃建設；環境準入；運營管理一體化

為化解產能過剩的矛盾，2013年《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)要求，全國各地按照文件部署開展了企業退城入園、退城進郊等工作，工業園區逐漸成為流域水污染防治系統的集成單元。同時，流域水污染是一種跨行政區劃的外部性問題，不能單純地靠環境污染治理技術或者控制模型來解決，需要從造成外部性原因的社會體制和經濟因素出發，對流域水污染的內在原因和現行的規章制度(以下簡稱“規制”)等方面進行考察和分析，從而在尊重客觀存在的各類制度稟賦的約束下完善流域水污染規制中的規制原則、改革流域水污染規制結構和創新流域水污染規制工具，實現流域水污染規制效率的提高。在各項規制工具中，環境準入是從“源頭”預防環境污染和生態破壞的一項環境管理“制度”，即環境保護主管部門基于區域的資源、環境稟賦(資源環境承載力)和生態環境保護目標，依法對區域產業發展和開發建設活動作出的限制性準則/規定。

1　調研方法與研究范圍

為進一步構建強有力的水環境準入管理機制，筆者選取海河、太湖兩大重點流域工業園區的水污染防治技術現狀開展了廣泛深入的調研，基于國家級、省級綜合型和重點行業主導型園區污染防治需求，針對工業園區污染防治技術管理體系缺失的問題，以流域水環境改善、區域總量減排、工業園區污水達標排放為基本目標，選取276家工業園區從產業類型、項目規模、清潔生產水平、企業污水預處理能力、水資源循環利用、水環境管理體系建設情況等方面識別問題、分析原因、總結經驗、給出具體建議。

調研方式采用普遍調研和典型調研相結合的方式，為進一步的技術評估和管理制度研究工作提供數據保障。典型調研是在普遍調研的基礎上，通過分析比較等方式，選取有代表性的典型園區為對象，通過現場調研、專家咨詢等方法，對典型園區做深入、細致的了解。

2　當前現狀與問題

隨著經濟發展，我國工業園區以蘇州工業園區規劃建設為初始，蓬勃發展至今，逐步形成了以工業產業集聚為特征的國家級、省級、市級、縣級各級園區。這種集聚布局一定程度上解決了工業污染的控制、管理問題，但由于該種集聚以政策主導為主、受經濟形勢變化影響大，所以園區內行業交叉現象普遍，產業分布地域性特征明顯，廢水處理設施不配套問題凸顯，導致當前我國工業園區廢水主要呈現行業性結構特征明顯、復合性特征明顯、區域性結構特征明顯等特征。在實際的水環境管理中易出現園區企業廢水預處理及應急措施不足、園區廢水收集處理系統不切合實際需求、污水管網節點監控指標不能反映污染物排放實際情況、園區廢水排放標準不明確、園區水資源循環利用不充分、園區環境管理機制不健全等問題。具體可歸納為以下5個問題：

2.1大部分園區前期規劃建設較為混亂

縱觀我國工業園區發展歷史，除少數工業園區在建設之初進行了詳細的規劃、規劃環評及基礎設施配套建設以外。部分工業園區，并未開展嚴謹詳細的規劃，也未開展相應的規劃環評。再次，一部分工業園區即使開展了規劃環評，評價的結論和成果在后續的開發建設中也不能得到深入貫徹實施。本次調研的園區中，共有73.7%的園區進行了規劃環評，但是僅37.8%的工業園區保留了園區的規劃和規劃環評文件，僅13.4%的園區保留了園區的回顧性環評文件，接近100%的園區表示并未深入貫徹規劃環評要求。

隨著忽視規劃環評結論對園區規劃產業、環境保護設施建設和配套政策、管理措施的忽視，污水分支分類收集、污水管網配套建設、園區污水處理廠配套處理工藝、循環水利用等后續系列環節均無法很好地發揮作用。僅有24.7%的受調查園區采用生活污水和工業廢水的分流，僅有16.5%的受調查園區采取了工業廢水的分質分類收集。約有19.5%的工業園區制定了污水回用的管理辦法，但只有15.2%的工業園區建設有中水回用管道，4.5%的工業園區存在企業間廢水再利用的情況。共有14家園區中有企業采取了循環水使用的工藝，占所有現場調查園區的16.5%。在這14家園區中，循環水利用率主要受園區主導行業影響，以電子、機械加工制造業為主導產業的園區，循環水利用率最高；以化工、生物醫藥等為主導產業，循環利用率次之；而園區循環水利用率并未達到很高的水平，最高的僅為38.5%。

2.2水環境污染治理前端控制缺失

環境準入是從“源頭”預防環境污染和生態破壞的一項環境管理“制度”。但經過本次調研，有67.2%的園區有環保部門參與了建設項目的前置審批，約有26.8%的園區制定了企業準入文件，但絕大部分園區在控制企業進園時，無明確的準入條件可依。當前大部分園區適用的主要條件，以國家發改部門發布的產業指導目錄為基準，以工信部門發布的行業準入條件為前提，進行項目的考察。

本次調研選取了現有國家級園區及太湖流域11家工業園區關于環境準入的要求，生產工藝先進程度考慮最多(包含能耗指標、水耗指標、污染物排放指標等)，占71%；考慮企業所屬行業和產業政策次之，占63%；擬建項目環評、園區所在地環境功能區劃、園區規劃相關(包括園區規劃符合程度、規劃環評結論、規劃環評批復)接近一半，分別占50%、46%和42%，歷史環境表現占21%。在程序上，部分國家級工業園區能夠結合政府及園區當前規劃，由項目管理科與招商部門共同確定是否進入，主要做法為考察參照同類型企業產業情況和環保狀況；準入條件大框架隨國家政策變化而變化，逐年根據園區實際情況進行微調。這樣的做法應用在一個運營成熟管理規范的園區無可厚非，但是對于其他新規劃建設的園區而言，僅憑規劃、產業指導目錄以及管委會主觀意見，如何確定三廢產生量大，項目危險性大都無明確的標準和技術指標，在實際開發中容易造成因為估計不足加重當地環境負擔或者過分保護從而制約園區經濟發展的情況。制定企業入園環境準入條件迫在眉睫。

2.3絕大部分園區環境部門難以發揮自主管理職能

除部分國家級園區有環境監察部門設置派駐機構外，絕大多數工業園區沒有自主權、行政管理權，在實際管理中只能夠實現環境信息的上傳下達，無法因地制宜調整管理辦法，進行總量控制。本次調查中，有約61%的工業園區設置了環保管理部門，有54.3%的工業園區將環境績效納入了政府考核；有28.0%的園區制定了企業排污許可證制度，有15.9%的工業園區制定了園區清潔生產目標，有11.0%的工業園區設置了污水總量控制要求，有3.7%的工業園區制定了污水排放的總量控制分配制度。其中園區對企業環評進行要求的占39.6%，對園區開展ISO14001認證的占14.3%，對園區企業進行清潔生產要求的，占15.9%，對園區進行總量控制的占11.0%。

2.4園區內企業廢水處理工藝中欠缺指導和技術創新

某些企業在污水處理中，欠缺廢水處理工藝改進和創新的指導，在運行過程中知其然不知其所以然。如果想進一步節約成本，改進處理工藝，得不到專業的指導和服務，只能通過與其他企業的比對來解決。至于通過調整工藝來配合園區廢水處理的系統化，推進園區預處理標準的制定和施行，則更為困難。而執法不嚴、經濟效益不顯著，進一步導致企業環境保護意識不強，配合積極性不高，只以滿足環評標準為主。在園區實際污水處理中，部分污水先匯入就近污水處理廠處理后再交由其他處理廠做后續處理，在這個過程中，存在重復處理的現象——前一個處理廠將廢水中某些菌群或者成分去除，而在后面的處理廠進行處理時污水廠如想將其他成分去除，需重新補充菌群調PH值等，在這個過程中產生了一定的浪費。

3　成因與分析

綜合分析，產生上述問題的原因，固然有規章制度不健全，環境管理事權劃分不清，基層管理人員(園區、企業)專業水平較差等，但最重要的原因應是我國現行的環境管理制度不能有效聯動，環境污染前端管理缺失，環境準入的作用未能發揮作用。根據我國《環境影響評價法》及《規劃環境影響評價條例》、《建設項目環境管理條例》《關于加強國家生態工業示范園區建設的指導意見》《關于加強化工園區環境保護工作的意見》和《關于開展產業園區規劃環境影響評價清單式管理試點工作的通知》，規劃環評應當通過起到明確空間管制、總量管控和環境準入等具體要求的作用，預防和控制水環境污染。但是，當前規劃環評與項目環評難以有效聯動。具體有以下6方面的原因：

3.1規劃環評無法律強制性，導致結果實施和監管出現彈性規避

我國《環境影響評價法》第二章第十四條規定“審批中未采納環境影響報告書結論及其審查意見的，應當說明理由，并存檔備查”。與項目環評的一票否決制不同，規劃環評的結論和調整建議的法律地位主要是為規劃編制部門提供“環保建議”。因此，在實踐過程中，可能會發生出于不同部門間考慮，規劃編制部門不采納規劃環評的意見的情況，導致規劃環評工作開展舉步維艱。規劃環評提出的優化調整意見，包括布局、結構、規模、建設時序的優化意見及建設項目準入要求等，在后續建設管理中是否得到落實，缺乏進一步監督管理。

3.2規劃與開發建設項目本身的不銜接，導致規劃環評與項目環評不能實現順序銜接

在我國，各類開發區規劃編制和實施過程中，經常發生隨著經濟形勢的變化，原來擬定的產業和項目“無商可招”的情形，隨著當地政府的適應性調整，實際建設項目并不一定就能按規劃建設。雖然環境保護部《關于做好“十二五”時期規劃環境影響評價工作的通知》(環發[2011]43號)明確提出“對未進行環評的規劃所包含的建設項目，不予受理”，導致目前工業園區是否編制規劃、建設項目是否被列入規劃并且所列規劃通過環評成為一些開發項目建設的制約因素。在實際實施過程中，一些已完成其他前期審批手續的開發建設項目在環境影響評價中可能會由于不能與規劃所說的項目對應，而無法進行后續手續。

3.3規劃環評與項目環評程序不合理，導致規劃環評不能發揮前置指導作用

按照政策設定，規劃環評應在規劃編制初期介入，可在規劃編制中充分考慮其可能的環境影響，在更接近環境問題源頭處，對環境問題進行主動預防和管制，而不僅僅是提出規劃實施過程的環境影響減緩措施，重點還在對規劃的目標定位、規模、布局、結構等進行論證，對固化方案進行優化調整。但實際操作中，由于規劃環評不具有法律強制性，早期建設的工業園區并未開展或未重視規劃環評。目前，一些大的開發建設項目在進行環評審查或審批時，要求該項目列在已通過審查的相應的規劃環評中，否則該開發建設項目就很難通過審查或審批，出現了對一些已經通過審查或一部分實施的規劃的后補規劃環評的現象。同步介入規劃難，使得環評報告提出的優化調整建議和審查意見要求成為一紙空談。

3.4規劃環評與規劃的深度不匹配，導致環評結論不具有切實指導性

規劃環境影響評價中一般要求對規劃所包含的近期開發建設項目提出下步環境影響評價的要求，以顯示規劃環評的指導作用。但是，一些園區規劃往往內容空泛，無明確的產業、規模、布局安排，有些規劃所包含的開發建設項目甚至實施時間會很長，不確定性很大，導致規劃環評難以對具體的建設項目的環評提出指導性意見和要求。有的規劃環評甚至是在已建園區的基礎上，對其做一個補充。如果規劃發生變更，而規劃變更的跟蹤評價又不能及時跟上(目前還沒有開展規劃的跟蹤評價)，使規劃環境影響評價的指導作用不能在優化經濟發展中充分發揮作用，規劃環評的實用性就大打折扣，甚至被一些人認為是優化經濟發展的障礙。

3.5規劃環評與建設項目環評的深度不協調，導致環境保護措施脫節

首先，我國的規劃環評本身深度不一。由于當前我國規劃環評的技術導則和規范體系不完善，導致同一類型規劃，不同規劃環評文件內容深度不一。其次，規劃環評與項目環評提出的措施脫節。目前，我國規劃環評的深度遠大于規劃本身，提出的環境保護措施太具體，則由于規劃的不確定性以及規劃中的建設項目的可能變化情況，造成后續過程中的項目環評措施不能滿足規劃環評的要求。最后，規劃環評與項目環評內容存在重復。根據管理目標設定，規劃環評偏重于整體結構的思考，通過對規劃的環境影響評價、優化產業布局、優化經濟結構，為項目環評提供背景、框架和依據；項目環評可作為規劃環評的延伸和深化，偏重于局部環境問題的思考，對于宏觀內容可適當簡化，通過對建設項目的深入評價，提出具體、可操作性的環境保護措施[3]。但實際上，目前由于簡化內容無明確公開標準，處于多方面考慮，項目環評內容并未簡化，反而越寫越多，甚至重復很多規劃環評的內容。

3.6規劃的審批級別與建設項目審批級別不一致，導致聯動困難

由于之前多規不合一，規劃有不同層級的規劃，其審批也有不同的行政層級。由于審查行政體系不聯動，出存在著專項規劃由設區的市級以上人民政府審批，尤其環境保護主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組對規劃環評進行審查，而規劃中的項目環評則可能是國家、省環保行政主管部門審查、審批。如工業園區、化工園區、產業集聚區等的規劃環境影響評價，多為地方審批，而其中的建設項目，由于其規模的不同，造成錯級審批，不同級別的審查、審批要求不一樣，進一步造成聯動的困難。

4　結論與建議

4.1完善以規劃環評為核心的工業園區環境準入配套政策

在工業園區層面的準入管理，要重點考慮的是工業企業對園區水環境保護產生的壓力，減少企業水資源利用和污染物排放對工業園區水生態系統的影響，使工業園區作為系統集成單元能夠高效利用水資源并最大限度減少水污染物外排。如前所述，由于規劃環評與規劃及項目環評中的很多不匹配，導致規劃環評的結論不滿足時效性、實用性，因此在深入推動我國環境管理制度和政策的同時，應當補充園區規劃建設中的薄弱環節。制定《園區水環境管理企業入園準入管理辦法》，一方面綜合我國現行的產業政策、行業標準，一方面將規劃環評的適用性結論及具體的環境保護要求納入準入審核標準體系，一方面適當調整審批程序指導園區因地制宜開展環境容量、空間布局和產業環境方面的調控。從源頭杜絕技術落后、耗能高、污染重的項目入區，不斷提升先進制造業內部結構，同時，大力推動新能源、新材料等戰略性新興產業和現代服務業發展，從而整體上實現了產業優化和綠色升級。

4.2進一步推動工業園區環境污染第三方治理

國務院《環境污染第三方治理管理辦法》規定，以規范性文件明確責任機制和管理制度。責任機制側重于推動建立市場主體間的制約機制、規范交易合同和運營運行。管理制度側重于建立治理合同登記、運營和違規信息公開等管理制度，并與污染源管理制度銜接。建立市區之間、部門之間的市場監管聯動機制，以及政府部門與行業協會之間的信息互通和協調聯動機制。為更好提高服務質量，園區可引進第三方環保服務商，服務商的服務范圍以在線監測設備運行維護為主。加強管委會與污水處理廠的聯動，例如某園區的供水及排水系統管理最大的特點為利用市場經濟行為，用經濟杠桿來約束企業采取相應的措施，減少廢水污染物排放量。主要供水排水調控企業為第三方水務公司，在供水階段，第三方水廠提供的水量、水質可以滿足各生產裝置的用水要求；在使用階段，各生產裝置充分考慮節水措施，降低水耗，使水資源、經濟發展與水環境之間達到相互協調；在處理階段，首先考慮裝置界區內的預處理，以達到污水處理廠得進水要求，預處理后的污水再經集中進一步處理后達標排海，便于統一管理。

4.3促進工業園區入園企業形成循環經濟圈

通過深化供給側改革，加大龍頭工業園區的輻射帶動作用，逐步建立“三圈循環體系”，即企業內部循環圈、園區企業之間的生態循環圈和園區與周邊地區形成的跨區域循環圈。

在企業內部循環圈內，鼓勵入駐企業的清潔生產。根據循環經濟減量化原則，通過把好項目審批和設計審查關，引導和鼓勵區內企業運用先進技術，推行清潔生產，從源頭減少生產過程中物料和能源的使用量，提高各類物質的循環利用率，降低各類廢棄物的產生和排放，提高產品耐用性和相關服務強度，最大限度地利用可再生資源，實現污染物排放的最小化。

在跨區域循環圈內，建設更廣泛意義的工業共生體系。根據國家產業戰略的總體部署，園區的發展應與周邊區域的經濟發展相結合，與周邊企業和地區形成更為廣泛意義的共生體系，促進當地經濟、社會、環境全面協調發展。

4.4推動工業園區環境保護與園區管理“一體化”

通過調整環境管理事權，制定配套政策，逐步實現工業園區“環境保護一體化、管理服務一體化”的普及。環境保護一體化即通過在生產過程中運用環境無害化技術和清潔生產工藝，使用清潔能源和清潔技術，加強對廢水和廢棄物的統一處理，形成一體化的清潔生產環境，使園區達到生產與生態的平衡、發展與環境的和諧。管理服務一體化將為入駐園區的業主提供政府“一門式”辦公，寓管理于服務中。參照國際慣例，結合市場經濟手段向各園區企業提供后勤“一條龍”服務，使各生產單位集中全部精力進行其核心生產活動，達到各生產裝置間的高效運作。

[1]中華人民共和國國家事務管理院.國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見(國發〔2013〕41號)[Z].2013.

[2]張穎.中國流域水污染規制研究[D].沈陽：遼寧大學，2013：1.

[3]葉虹.淺談規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價的聯動[J].資源節約與環保.2014，(3)：145-146.

Suggestions for Industrial Parks′ Environmental Access of Planning and Construction and Integrated Development of Operation Management

YANG Qiwei1CHEN Ying*，1WANG Yanan1ZHANG Lei1，2

(1.Environmental Development Centre of Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029；2.The University of Kitakyushu，Kitakyushu，808-0135，Japan)

In order to implement source control of industrial water pollution of Haihe River，Taihu Lake，serious problems was found.Through analyzing why the Park Planning EIA and project EIA are difficult to linked effectively and play a role in accessing，with the current industrial park environmental management policy situation，four suggestions—developing supporting access policy，strengthening the tripartite management operations，promoting the establishment of “three circles” recycling system environmental protection and promotion of industrial parks and park management “integration” proposal were given.

Industrial park；environmental access；planning and construction；integrated development of operation management

楊淇微，碩士，工程師，研究方向為環境管理與政策

陳穎，高級工程師，博士，研究方向為環境管理與政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0016-04

引用文獻格式：楊淇微等.工業園區規劃建設環境準入與運營管理一體化發展對策建議[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：16-19.