區域大氣污染聯防聯控協作機制探討

燕　麗　賀晉瑜　汪旭穎　丁 哲

(環境保護部環境規劃院，北京　100012)

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區域大氣污染聯防聯控協作機制探討

燕麗賀晉瑜汪旭穎丁 哲

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

本文總結分析了當前我國區域大氣聯防聯控協作機制存在的問題，在此基礎上，從統一規劃、統一評估、統一政策、統一預警、統一信息管理五個方面提出了完善我國重點區域大氣污染聯防聯控協作機制的建議，為環境管理提供決策支持。

區域；大氣污染；聯防聯控；協作機制

當前我國大氣環境形勢十分嚴峻，在傳統煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細顆粒物為特征的區域性復合型大氣污染日益突出。區域復合型大氣污染本質上是由“多污染物排放”引起的“多重環境問題”相互耦合、并對大氣環流跨界傳輸所形成的，表現為連片區域PM2.5和O3濃度升高、灰霾及光化學煙霧污染頻繁發生等重污染現象。未來，隨著城市化進程的加快，城市連片格局日益凸現，城市群經濟的高度集中、資源利用的同質性、污染物的遠距離輸送和二次污染在擴散等，將會導致城市連片污染日益突出?，F有屬地管理模式難以滿足區域大氣污染防治需求。近年來，針對奧運會、APEC這樣的重大活動而建立起來的區域聯防聯控機制雖然具有標志性意義，但畢竟存在時間和地域方面的局限性，且均屬于為重大活動空氣質量保障而進行的“運動式、風暴式”執法，難以形成長效機制。本文旨在討論我國重點區域大氣污染聯防聯控協作機制的構建和運行，為我國區域大氣環境管理提供建議。

1　區域大氣污染聯防聯控內涵

大氣污染的區域性和公共性特征，提出區域整體管理需求[1]。區域大氣污染聯防聯控是解決我國區域性、復合型大氣污染問題的有效手段，即依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源打破行政區域的界限，以大氣環境功能區域為單元，讓區內的省、市之間從區域整體的需要出發，共同規劃和實施大氣污染控制方案，統籌安排，互相監督，互相協調，最終達到控制復合型大氣污染、改善區域空氣質量、共享治理成果與塑造區域整體優勢的目的[2]。因此，區域大氣污染聯防聯控是一個“共識、共治、共贏”的過程，共識是基礎，共治是手段，共贏是目的，其本質是通過打破行政區域界限，調整與創新管理制度，解決區域大氣污染問題，全面改善區域空氣質量。

2　現有重點區域協作機制存在的問題

《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)發布以來，按照黨中央、國務院的統一部署，我國建立了京津冀及周邊、長三角、珠三角等三大重點區域大氣污染防治協作機制，初步形成了集聯合執法機制、環評會商機制、信息共享機制、應急聯動機制為一體的工作機制，對促進區域環境質量改善發揮了積極作用。但在實際運行過程中，仍在體制機制方面存在一些突出問題，突出表現在缺乏頂層設計、責任主體不明、控制措施長效性不足等方面。

2.1缺乏頂層設計

在區域環境合作治理中，上下級政府間、平行政府間的總體規劃、專項規劃、區域規劃中的環境目標一致與銜接是基本要求[3]?，F有管理體制決定各部門、各級政府自行編制規劃，難以實現規劃間環境目標的協調一致和環境政策有效銜接?，F行的三大重點區域協作機制是為了完成“大氣十條”目標而建立的，盡管在“大氣十條”中對三大區域提出了明確的目標要求且其別于其他地區，但是該目標為階段性目標，也沒有統籌考慮區域的局部與整體、近期與長遠、經濟建設和社會發展以及環保和其他部門之間的協調，沒有實現其他各類規劃在環保政策層面的有效銜接。區域管理缺乏系統規劃，現有區域協作的深度和寬度均有待加強。

2.2責任主體不清，難以形成治污合力

環境保護涉及領域和行業眾多，幾乎滲透到社會發展的方方面面，但環保部門目前所擁有的權限不足以支撐區域環境管理需求，導致一些措施如“紙上談兵”，難以落到實處，環保工作推進不順暢。而地區發展的結構性差異使得各地對于環境質量的訴求有所差異，滋生地方保護主義和搭便車的動機，從而難以將區域環境質量改善作為管理目標。區域大氣污染聯防聯控更加強調通過制定區域統一目標、實現區域統一治污行動、協調解決區域大氣污染防治重點和難點問題等，現有協作機制缺乏運行主體、區域合作平臺和合作規則，導致責任主體不清，難以形成合力。

2.3區域大氣污染防治的政策體系有待完善

為深入貫徹落實“大氣十條”，相關職能部門分別針對能源結構調整、煤炭質量管理、環境經濟政策等方面出臺了22項配套政策措施，對區域大氣污染聯防聯控起到有力推動作用，但是在區域環境準入、區域高架源一體化管理、統一的能源消費政策、機動車統一管理政策、信息通報機制、跨區域突發環境事件應急聯動機制、區域生態補償機制、政府間環境合作治理的監督和約束機制等方面尚存在不足，有待繼續完善和深化，進而為區域大氣污染聯防聯控提供政策支持。

2.4控制措施制度化程度相對較低

現有協作機制是一種政府倡導的非制度性合作協調機制，合作行動采取集體磋商的形式，包括聯席會議、工作交流等，這種松散的會議協商機制缺乏有力的組織機構和制度化決策機制，造成區域地方政府合作的高成本和低效率。近年來，針對奧運會、APEC這樣的重大活動雖然具有標志性意義，但是為重大活動空氣質量保障而采取的企業停產限產、機動車限行等臨時性控制措施，經濟成本高、環境效益不具有持續性。

2.5基礎研究薄弱，科技支撐不足

區域空氣傳輸模擬、污染發生和影響機制的科學研究是制定區域管理政策的基礎。從當前國內城市群應對大氣復合污染的整體情況來看，對于區域性大氣污染機理尚不清，區域污染監測、傳輸和影響評估預報綜合平臺等尚未構建，現有研究成果不足以全面支撐區域大氣污染聯防聯控的需求[4]，無法實現科學化、目標化、定量化的區域聯防聯控管理?；诳茖W認知基礎上的區域大氣污染防控體系是我國現階段應對區域大氣復合污染亟待解決的問題。

3　協作機制建議

3.1加強頂層設計，制定統一規劃

《環境保護法》中明確提出“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實現統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。因此，區域大氣污染聯防聯控首先要從區域整體環境質量改善出發，統一規劃，加強頂層設計。統籌考慮區域大氣環境承載力、經濟社會發展、能源結構、產業結構、空間布局和區域大氣環境質量改善需求等因素，編制區域大氣污染防治規劃，提出區域空氣質量改善路線圖，制定區域空氣質量改善階段性目標和主要污染物排放總量控制目標；從區域能源高效清潔利用、空間布局優化、環境準入、工業污染治理、面源污染綜合整治等方面提出規劃重點任務，結合不同行政區之間存在的差異，明確各地污染防治重點，實現區域大氣污染防治的定量化、精細化管理。

3.2建立區域空氣質量評估制度，實施統一跟蹤評估

已有的大氣污染防治經驗表明，準確和客觀評估是保障大氣污染防治政策進行科學調整、保證高效的重要基礎。在區域大氣污染聯防聯控過程中，應制定年度大氣污染防治工作計劃，每年定期調度各地大氣污染防治工作進展，加強區域大氣污染防治規劃實施效果評估，建立區域空氣質量定期評估制度，評估內容應包括區域大氣污染防治規劃組織實施情況、重點任務工作進展、重大工程建設進程、空氣質量改善情況、主要污染物減排情況等，并開展區域空氣質量改善的費用效益分析。評估結果及時向區域內各行政區反饋，以便及時調整大氣污染防治任務措施，促進空氣質量逐步改善；同時為推進區域大氣污染防治工作落實到位，評估結果應上報國家環境保護行政主管部門，作為全國空氣質量考核的重要依據。

3.3構建區域應急預警體系，實施統一應急預警

區域大氣污染聯防聯控是應對極端不利氣象條件下大氣重污染和重大活動空氣質量保障的重要手段。為了實現這一目標，首先應建立區域的大氣污染預警中心體系，形成覆蓋區域、省、市三級空氣重污染監測預警能力。建立健全環保、氣象部門聯合會商預報機制，根據地理、氣象條件和污染物排放狀況，對空氣質量進行預測預報。其次應構建區域、省、市聯動的應急響應體系，制定統一的重污染天氣應急預警分級標準、明確預警信息發布和解除工作流程，指揮各地啟動統一的重污染天氣預警分級標準，采取統一的應急響應措施。同時要成立專家咨詢委員會，對應急預案實施情況開展綜合評價，開展大氣污染物時空分布特征與氣象特征分析，判斷重污染天氣成因，并評估應急預案各項措施的實施效果，適時修改完善應急預案。

3.4強化區域政策協調，建立統一治污標桿

協調統一的政策標準體系是區域合力治污的重要保障，考慮到引起區域大氣污染的主要因素，首先應構建區域統一環保標準體系，加強地方污染物排放和環境質量標準體系的銜接，對環境敏感區域提高環境標準，在環境容量較小的地區，對重污染行業實施污染物特別排放限值，對新建、改建項目提出統一的環境準入門檻；制定區域重點行業清潔生產技術改造方案，編制重點行業污染治理最佳實用技術名錄，指導各地開展工業企業大氣污染防治工作。其次應制定區域內統一的能源消費政策，制定區域煤炭消費總量控制實施細則、年度計劃、并分解落實到各地；制定煤炭減量化方案和清潔能源替代方案；推進煤炭清潔高效利用，制定區域煤炭質量管理辦法。第三，應對高架源實行統一管理，組織開展區域內重點高架源的排污許可管理，整合環境影響評價、總量控制、環保標準等制度，實施區域排污許可一證式管理，將排污許可建設成為區域固定源環境管理的核心制度。第四，實施區域內移動源統一綜合管理，建立統一的新車準入標準、油品質量標準和在用車監管辦法，防止機動車跨區轉移，摸清區域黃標車底數，制定黃標車淘汰計劃、補償和激勵政策。第五，創新區域環境經濟政策，推行區域內高耗能高污染行業差別電價政策，區域生態補償等制度；設立區域協調發展基金，重點支持大氣污染防治、落后地區產業優化升級等工程；依據區域內省際相互影響程度各省污染治理的任務比重、工程類型、能力建設需求等因素，負責區域大氣專項資金的分配與管理。

3.5構建區域信息管理平臺，實施統一信息管理與發布

信息共享是區域協作機制的一個重要組成部分。為實現區域環境信息資源共享，及時、準確、完整地掌握區域內環境質量和污染治理動態變化情況，應建立區域環境大數據管理平臺，實現空氣質量數據、重點污染源數據、大氣環境管理政策等信息的互聯共享和動態更新；完善環境數據庫管理，制定數據收集規范，加強數據質量控制。同時為減少信息不充分、不及時、不對稱對區域大氣污染防治合作的消極影響，應建立環境信息通報制度，通過聯席會議、編寫簡報、網絡發布等形勢，互相交流大氣污染防治中的重要問題、工作經驗；建立統一信息發布制度，每年向區域內各級人民政府提交報告，向公眾發布區域大氣環境質量狀況及其工作結果的有關信息。

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Discussion about regional air pollution joint prevention and control mechanism in China

YAN Li，HE Jinyu，WANG Xuying，DING Zhe

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

Analyzing problems of the current regional air defense control coordination mechanism，on this basis，from five aspects of unified planning，unified evaluation，unified policy，unified early warning，unified information management，put forward to suggestions of improving regional air pollution joint prevention and control mechanism.

region；air pollution；joint prevention and control；coordination mechanism

燕麗，副研究員，主要從事環境規劃與管理、能源與環境政策研究

X51

A

1673-288X(2016)05-0030-03

引用文獻格式：燕麗等.區域大氣污染聯防聯控協作機制探討[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：30-32.