試論建設項目環境影響評價中的錯位問題

張全東

(福建省龍巖市環境科學研究所，龍巖　364000)

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試論建設項目環境影響評價中的錯位問題

張全東

(福建省龍巖市環境科學研究所，龍巖364000)

環境影響評價制度的效力如何與建設單位的重視程度直接相關，與環境影響評價文件的審批機關和編制機構也存在一定的關系。從實際運行情況看，這幾個單位與機構在體現環境影響評價終極目的上都出現了不同程度的錯位。本文分析了與環境影響評價相關的機構、部門錯位產生的根源與危害，并提出了改進的對策措施。

建設單位；環境影響評價；錯位

《環境影響評價法》確定，建設項目環境影響評價的主體是建設單位，其它與之相關的機構有環保行政主管部門(以下簡稱“審批機關”)、為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構(以下簡稱“評價機構”)、相關的單位、專家與公眾，但需要承擔法律責任的只是建設單位、審批機關和評價機構。在法律文本中，對于與環境影響評價相關的單位與機構，有些職責沒有提出，即使提出了又不夠明確，再加上環評市場無序競爭且管理又不到位的因素，導致了環境影響評價制度實施中的一些錯位，而這些錯位也在一定程度上降低了環境影響評價的效力。

1　審批機關的錯位

對于建設項目環境影響評價文件的質量，審批機關的相關工作人員不僅重視，而且還花費了大量的時間與精力投入于質量的審查，因為，如果將不符合質量要求的環境影響評價文件審批通過，那么，就有可能涉及不盡審查職責，最終以玩忽職守的違法行為論處。

《環境影響評價法》賦予審批機關工作人員審查環境影響評價文件的職責，也就意味著，在審批機關的審批人員具有環境影響評價文件質量的判別權。這里至少有兩個問題會讓人思考，一是審批機關的審批人員應不應該具有這樣的判別權，二是這個判別權限有多大。

環境影響評價文件中的環境影響報告書或者報告表，應當由具有環境影響評價資質的機構編制，這是法律的要求，也是法律賦予評價機構的權益。評價機構中的環評工程師是經過國家職業考試通過的，并取得某個行業的培訓進行登記注冊的，不管他們經驗豐富與否，這樣的經歷讓他們取得了從事環境影響報告書和報告表的編制資格，而沒有獲得環評工程師職業資格證書和相關類別登記證書的人員是不具備這種資格的。審批機關的工作人員絕大多數沒有取得這樣的證書，讓他們去審查環境影響評價文件的編制質量是不是要求過高？這樣，就有可能出現審批人員根據自己的學識、經驗和認知來行審查之事，他們的意見可能超出技術導則和規范的要求，由此也會產生一些負面的問題，如審批人員權力過大、環評人員重審批人員意見而輕職業技術規范等。因此，把全面審查環境影響評價文件作為審批人員的職責是一種錯位。

當然，不審即批同樣是不負責任，環境影響評價文件要審查，但審查的內容是什么應該明確而具體。在審查環境影響評價文件的過程中，只有這些內容都具備了，審批人員也就盡到審查之職。

2　評價機構的錯位

建設項目可行性研究報告一直以來就是環境影響評價文件最主要的編制依據。在早期的《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ/T2.1--93)中，列出的環境影響報告書的編制依據只有四項，即：項目建議書；評價大綱及其審查意見；評價委托書(合同)或任務書；建設項目可行性研究報告。這四項依據，其實只有三項，因為建設項目可行性研究報告已包含項目建議書的內容，是項目建議書的深化和細化，而評價大綱后因簡化審批手續被取消了，因此，實質性的編制依據只有建設項目的可行性研究報告。新修訂的《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ/T2.1--2011)對環境影響報告書的編制依據作了改動，調整為：相關法律法規、相關政策及規劃、相關導則及技術規范、有關技術文件和工作文件，以及環境影響報告書編制中引用的資料等。將建設項目可行性研究報告歸隱于有關技術文件和工作文件之列，這樣的調整會讓相關人員產生一種感覺，那就是建設項目可行性研究報告的作為環境影響報告書編制依據的重要性在減弱。事實也是如此。

建設單位需對建設項目的污染源強等以及相關的環保措施負責，而評價單位則應在技術規范要求下通過物料平衡、水平衡、特征污染物的平衡分析，以及相關環保措施的分析，判別污染源強的可靠性和措施的有效性。

其實，環境影響報告書的編制人員都會有相同的體會，規范的可行性研究報告，是環境影響報告書編制順利與完善的基礎，而內容不全或不夠詳細的可行性研究報告，則會使環境影響報告書的編制出現困難，甚至受阻。環境影響評價最需要的內容，如污染物的產生與排放量、污染源的高程等，往往又是項目可行性研究報告的薄弱環節?？墒?，由于評價機構出于對項目的爭取，若強調建設單位須提供符合要求的項目可行性研究報告，則有可能失去評價的機會。于是，一些評價單位又間接地擔負起了部分可行性研究報告的內容編制。雖然不是去補充、完善項目的可行性研究報告，只是通過查尋同類企業的環境影響報告書，把可行性研究報告書中應有卻沒有的內容在所承接項目的環境影響報告書中體現出來。環境影響評價人員大多對工程不甚了解，如此照搬不僅容易出錯(因為，有些報告也是類比其它報告的數據)，還少了對可行性研究報告相關數據與措施核查、分析的環節。同時，還混淆了建設單位與評價機構的責任。但最大的問題在于弱化了建設單位的環保意識以及對環保措施的提前籌劃。

再有，評價單位為了爭取到環評項目，對建設單位承諾可以代行項目審批申請之職，有的甚至提出包通過審批，以此作為爭取項目的優勢或資源。這嚴重偏離了環境影響評價的職責，并攪亂了環評市場的秩序。

3　建設單位的錯位

建設單位在執行環境影響評價政策時，最應該考慮的是能否得到項目建設過程中污染防治和環境保護的有效幫助。因此，在選擇環評機構時，需考查其實力，至少有兩點需要了解，一是他們對于擬建項目或相類似的項目是否有環評的業績與經驗；二是對項目以及相應的行業是否熟悉，是否有能力發現企業在建設項目可行性研究期間在環境保護，甚至于工藝設備方面存在的不足與問題，并提出有針對性的對策建議。然而，在現階段，大多數的建設單位在開展環境影響評價時最關注或只關注環評經費，以報價最少的機構作為首選，而不在乎環境影響報告書的質量和技術含量。

另一方面，就是把精力和工作放在爭取環保行政部門的盡快審批之上。建設單位不大在意環保措施的可行性與必須達到的效果，未能做到環保設施與主體同時設計、同時施工、同時投入使用，這也是不少項目生產多年了還遲遲未開展竣工環保驗收的原因之一。

4　對策建議

(1)對現行的《環境影響評價法》進行修訂，明確環境保護行政主管部門在審批建設項目環境影響評價文件時的審查職責，而不是泛泛地要求審查環境影響評價文件的整體質量。建議審查內容包含如下幾方面：環境影響評價文件的形式是否符合《建設項目環境影響評價分類管理名錄》；評價機構與評價人員是否具備相應的資質；建設項目執行的環境質量標準和污染物排放標準是否恰當；污染物排放總量是否符合要求；選址是否符合土地利用及相關規劃等。只要這些內容具備了，就可視為已盡審查職責。

(2)提高行政效率，維護建設單位的合法權益。對于環境影響評價文件存在的問題應盡早地一次性告知，在法律規定的時限內審批環境影響評價文件。另一方面，在《環境影響評價法》中應補充超時不批的行政責任，并給出建設單位維權的法律途徑。

(3)環境影響評價的內容在不斷地增加，審核之嚴也是有增無減，而對大多數的建設項目卻降低了可行性研究報告的要求，這種反差是環境影響評價的困窘之處，也是環境影響評價制度的困窘之處。環境影響評價文件工程分析中關于污染源強與防治措施的內容如果不是來源于建設項目的可行性研究報告，應注明數據與資料的出處，并說明引用或類比的適用性與可靠性。這是沒有辦法的辦法。因為，削弱可行性研究報告的規范性與完整性，實質上也在一定程度上削弱了建設單位本來就不強的環保意識與預防思想，從而減弱了環境影響評價的效力。

(4)評價機構需對建設項目環境影響評價文件的質量負責，這無須討論。但建設單位同樣要對環境影響評價文件質量負責。因為，建設單位既是環境影響評價文件編制的組織者，又是基礎資料的提供者。建設項目環境問題的產生，建設單位首擔其責，如果其間有因評價機構的原因，可通過中介組織管理的相關規定及合同條款再延伸至評價機構，而涉及到違反法律、法規的，則由環境保護等相關部門依法依規進行處罰。這可促使建設單位去選擇水平高、能力強的評價機構，而不是只以經費或人情為選擇依據，有利于環評市場的有序與良性發展。

(5)對環境影響評價文件的審批，并不意味著建設項目的環境保護措施就已完善，或是有了此“通行證”，想怎樣做就可怎么做了。應當加強建設項目的事中、事后的建設與管理。作為建設單位，應明確在項目建設的不同時期，在環境保護方面需要做什么，做到什么程度。作為管理部門，應在各時間節點檢查、督促建設單位開展環保設施的設計、施工與運行情況。

5　結　語

以上研究表明，環境影響評價制度的效力如何與建設單位的重視程度直接相關，與環境影響評價文件的審批機關和編制機構也存在一定的關系。從實際運行情況看，這些相關單位與機構在體現環境影響評價終極目的上都出現了不同程度的錯位。本文分析了與環境影響評價相關的機構、部門錯位產生的根源與危害，提出了相關改進對策與措施。

總而言之，在環境影響評價制度的執行中，分清職責是很重要的。建設項目污染防治與環境保護的主體是建設單位，這一點是必須明確的。在項目的可行性研究階段，建設單位就應對擬建項目的污染物產生情況有所了解，并籌劃相應的環保措施。環境影響評價文件只是從保護區域環境質量的角度出發，對建設項目污染產生、排放情況及環保措施進行論證，從而提出是否采取更有效措施的意見、建議。而對建設項目環境影響評價文件的審批，只是同意項目建設，并不意味著是肯定建設單位擬采取的環保措施充分可靠，更不意味如果采取了這些措施，環境污染事件就不可能出現。

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Mismatch Problems on Construction Project Environmental Impact Assessment

ZHANG Quandong

(Environmental Science Research Institute Longyan，Fujian 364000)

The effectiveness of the environmental impact assessment system is directly related to the attestation that not only the construction organization pays to，but also the approving and authority organizations.In practice，some mismatch problems about the ultimate purpose of environmental impact assessment appeared in these units and organizations.We will analyzes the organizations which are responsible for the environmental impact and the causes together with the harm of the mismatch.Then we will show some ways to improve them.

Construction Organizations；Environmental Impact Assessment；Mismatch

張全東，學士，高級工程師，長期從事環境影響評價及環境規劃工作

X21

A

1673-288X(2016)05-0052-03

引用文獻格式：張全東.試論建設項目環境影響評價中的錯位問題[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：52-54.