歐盟碳排放交易體系的興起和困境

萬怡挺

(復旦大學公共管理博士后流動站/上海WTO事務咨詢中心工作站，上海　200336)

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歐盟碳排放交易體系的興起和困境

萬怡挺

(復旦大學公共管理博士后流動站/上海WTO事務咨詢中心工作站，上海200336)

歐盟在環境規制領域是最早的先行者之一，從20世紀90年代開始，歐盟在國際層面就積極推動國際溫室氣體減排工作，引領全球的碳減排談判。本文分析歐盟碳排放交易體系的興起過程及困境。

歐盟；碳排放；交易體系

歐盟在環境規制領域是最早的先行者之一。歐洲經濟共同體的環境規制從20世紀70年代開始明顯趨嚴，當時歐洲經濟共同體的《環境行動計劃》(Environmental Action Programmes)規定了廢物處理以及空氣和水污染控制的最低標準。《單一歐洲法案》(Single European Act)以及此后的一系列條約進一步強調了環境保護和資源管理的重要意義，從而在歐共體各國催生了一系列關于環境規制的法規。例如，早期的德國1974年《聯邦排放控制法案》，90年代的英國1990年《環境保護法》以及21世紀的法國環境憲章(2005-205號法律)等等。在歐盟(歐共體)層面，也誕生了一系列覆蓋整個歐盟的指令，例如，2004年的歐共體環境責任指令等。在鼓勵減排技術創新方面，2004年，歐盟旨在推動綠色創新的環境技術行動方案(Environmental Technologies Action Plan)正式啟動。

基于對環境規制的高度重視，從20世紀90年代開始，歐盟在國際層面就積極推動國際溫室氣體減排工作，引領全球的碳減排談判。從1992年的《聯合國氣候變化框架公約》，到1997年的《京都議定書》，歐盟都是堅定的支持者和強力的推動者。即使在美國退出《京都議定書》后，歐盟仍然堅定地推動者國際碳減排談判。2002年4月，歐盟通過了批準《京都議定書》的決定，為《京都議定書》的生效作出了核心貢獻，并在盟內積極推動有關碳減排和碳排放交易規制體系的建立。

1　全球和歐盟溫室氣體規制趨嚴催生了歐盟碳排放權交易市場

事實上，污染排放權市場最早起源于美國，美國在20世紀70年代時借助污染排放權交易體系來控制二氧化硫的排放，也嘗試過推動通過拍賣額度來進行排放權分配，但拍賣排放權的方案并未獲得美國國會的批準，排放許可后來事實上是免費向所有的企業發放。經過實踐檢驗，美國二氧化硫排放權市場方案在控制排放方面確實取得了一定的成效。歐盟充分吸收了美國在污染排放權交易領域嘗試的經驗，隨著國際社會在溫室氣體規制方面談判的進展，順勢而為，不斷探索在碳排放權領域建立交易制度。

在內部碳排放權交易體系的建立方面，歐盟是絕對的領先者。在1992年簽訂的《聯合國氣候變化框架公約》確定了發達國家應率先減排這一原則后，歐盟便開始著手醞釀強化自身的減排手段。在1997年的《京都議定書》明確了在第一承諾期(2008年至2012年)歐盟須減排8%的強制義務后，歐盟加快了探索在盟內建立溫室氣體排放權交易體系的進程。1998年6月，歐盟委員會發布題為《氣候變化：后京都議定書的歐盟策略》(Climate Change：Towards an EU Post-Kyoto Strategy)的報告，提出應該在2005年前建立歐盟內部的交易體系。2000年，歐盟委員會發布了關于溫室氣體排放權交易的綠皮書，首次提出了建立總量限定加交易(cap-and-trade)的方式來作為其他應對氣候變化政策的補充，并通過激發各利益相關方的討論吸收了社會各界的反饋意見。2001年，歐盟委員會向歐洲議會及歐盟理事會提交了關于建立歐盟內部溫室氣體排放權交易體系指令的提案。2003年10月，歐洲議會和歐盟理事會正式頒布了關于歐盟排放權交易體系的指令(2003/87/EC)，規定歐盟排放權交易體系從2005年1月起開始交易。該交易體系的經濟學原理就是提供了一種最具成本有效性的方式，促使市場上的排放許可價格相當于所有控排企業中最低的邊際減排成本。2005年1月1日，歐盟排放權交易體系(EUETS)正式開始運行，比國際上的碳減排協定《京都議定書》正式生效還要早一個多月[1]。有些歐盟成員國甚至還單獨頒布了限制溫室氣體排放的法案。2008年，英國頒布了世界上第一部在國家層面限制溫室氣體排放的法案《氣候變化法案》，這是具有法律約束性的長期框架。按照該法案的要求，英國政府必須削減二氧化碳以及其他溫室氣體的排放，實現2050年削減80%的溫室氣體排放額的目標。在歐盟關于落實《京都議定書》承諾的內部減排量分擔協議中，英國提出愿意幫助其他歐盟成員國多承擔部分溫室氣體減排責任，承諾減排12.5%，遠遠高于歐盟8%的減排平均目標。

2005至2007年為歐盟排放交易體系的第一階段，溫室氣體交易僅限于CO2，而不是《京都議定書》提出的六種溫室氣體，涵蓋12000多個排放主體，這些排放主體主要包括煉油廠、煉焦廠、2000萬瓦以上的電廠、鋼鐵廠、水泥廠、石灰廠、制磚廠、玻璃廠、陶瓷廠及紙漿造紙廠等高排放企業和高排放的事業單位。第一階段剩余的碳排放配額不能轉移到第二階段使用。當年碳排放配額不夠可以借用下一年的碳排放配額，但第一階段不能向第二階段借配額。第二階段(2008-2012年)旨在實現歐盟在《京都議定書》中第一期的減排目標。除了CO2溫室氣體交易外，其他溫室氣體可選擇性地加入。為了增強了投資者對市場的長期信心，第二階段沒有使用完的減排配額允許帶到第三階段使用。當年碳排放配額不夠也可以借用下一年的碳排放配額，但第二階段不能向第三階段借配額。歐盟EUETS第三階段(2013-2020年)呈現出一些新特點：第一，納入的控排氣體除了二氧化碳以外，還強制性延伸到氧化氮等《京都議定書》規定的六種溫室氣體。第二，控排的行業擴展到石油化工、航空與航運、農業與垃圾處理行業的碳排放、制氨氮氧化物排放和制鋁中的全氟化碳排放；第三，歐盟提出了“3個20%”的減排目標(即到2020年比1990年減少CO2排放20%，減少能源使用20%，可再生能源使用占能源使用總量的20%以上)。所有配額基本上在歐盟層面而非在成員國層面上分配。2013年，歐盟初步確定的碳排放限額為22.9億噸二氧化碳當量，將在2020年下降至20.2億噸。

2　歐盟碳排放權交易體系的主要特點

第一，總量限定加交易(Cap-and-Trade)。為了督促其成員國履行減排任務，按照到2020年使歐盟的碳排放比2005年的水平下降21%的最初目標，歐盟在排放交易體系運行之初就設定了CO2排放年度配額上限，這個上限不得突破，且每年遞減。在配額體系中，1個碳配額單位(歐盟排放單位EAU)為1噸CO2當量排放。在第一和第二階段，按照歐盟指令的規定，各國獲得的碳配額總量是基于歐盟排放交易體系下各國承擔的減排目標來確定的。確定各國碳配額總量后，各成員國必須提交各自的國家分配計劃(NAP)，列明各國的碳配額是如何在減排單位之間分配的。歐盟按照與成員國商定的減排計劃，把碳排放配額分配給各成員國，再由各成員國分配給該國的控排單位。各國國內的碳配額分配計劃將需要接受歐盟的嚴格審查。控排單位在得到分配的排放配額--歐盟排放配額(EUAs)后，可以通過使用先進節能技術、節約能源和限制產量等措施，以確保將當年的實際碳排放量控制在配額額度范圍內。如果企業的實際排放量超出了所分配的排放權，則要通過碳交易市場購買各類排放許可，或接受歐盟的巨額罰款(第一階段為40歐元/噸，第二階段為100歐元/噸)。在接受處罰后，超額排放的部分還將從下一年的該企業應獲得的排放配額中予以扣除。當然，如果企業超額完成減排任務，剩余的排放指標可以在碳交易市場上進行交易并獲得一定收益，成為企業的碳資產。第一階段的排放配額總量為22.98億噸。第一階段沒有用完的配額企業不得存儲，即把本年度的配額存放到下一年度延期使用。在這個總量控制的前提下，納入減排體系的控排單位可以在歐盟排放權交易體系(EUETS)中通過交易的方式，相互調劑排放配額，從而實現達標的任務。總量限定和交易的方式使各國排放量實現了透明化，公開化，通過確立明確的產權來減少交易成本，有利于確保歐盟整體完成減排任務，履行國際義務。同時，這種總量限定和交易方式也促使了碳排放權的市場價格與最低的減排邊際成本相一致，增加了市場的可預見性，為刺激低碳行業的投資奠定了基礎，在整個碳金融行業處于基礎性地位。與所有的市場一樣，歐盟碳排放權的價格是由供求關系決定的，碳排放權的稀缺性決定了其價格，同時，也受到關于未來碳排放權供求關系預期的影響。碳排放權市場與其他商品市場最顯著的不同是其供求兩端都受到了政府規制松緊程度的影響，例如，碳排放權的供應直接取決于政府發放多少碳排放配額，碳排放權的需求也取決于國際上和國內政府制定的減排目標。

第二，免費發放配額為主，逐步擴大拍賣比例。在第一階段(2005-2007年)，歐盟對95% 以上的配額采取免費發放方式(剩余不到5%嘗試采取拍賣方式)，根據歐盟成員國的所有企業以往的排放規模給予每家企業一定的免費排放配額(歐洲排放單位EAU)。一開始，歐盟對控排企業的排放量并沒有非常可靠的精確數據，主要是根據產量和行業排放均值去進行估算，然后發放配額，隨著每年的排放統計完善再不斷調整。每年，歐盟根據每個行業前一年在碳排放效率方面最高的前十家工廠的平均值確定歐盟在該行業的排放基準。第二階段(2008-2012年)免費發放的配額達到90%，拍賣的配額達到了10%。歐盟碳排放交易指令的附件三規定了指導歐盟成員國分配碳排放配額的總體標準，總體來說，第一和第二階段中，歐盟成員國在本國內分配配額方面有一定的自主性，但受到歐盟競爭法，尤其是涉及國家補貼的條款的制約。由于受到游說集團的強烈反對，在第一和第二階段實踐中，歐盟成員國只有丹麥、匈牙利、立陶宛和愛爾蘭實施過碳排放權拍賣，在第一階段，只有丹麥把允許拍賣排放權的最大比例(5%)全部拍賣，在第二階段，事實上，歐盟也僅有3%的配額是通過拍賣形式發放的[2]。

第三，允許從歐盟外購買各類排放許可來實現“碳抵消”。2004年，歐盟頒布了2004/101/EC指令(也稱為“鏈接指令”)，允許EUETS內的設施使用京都議定書下簽發的CER和ERU來履行減排義務，從而實現了EUETS與CDM市場和JI市場的鏈接，這推動了國內碳排放權和《京都議定書》項下多種碳排放權進行兼容的相關規制體系的發展，但該指令不允許納入大型水電項目、核電項目等產生的碳信用[3]。由于這種市場鏈接的存在，如果納入歐盟排放交易體系(EUETS)的控排企業的排放超出了其分到的配額，該企業可以有兩個選擇：第一，可以向歐盟內其他企業購買歐盟排放許可(EUA)，第二，可以根據《京都議定書》，通過買入清潔機制(CDM)下獲取的CER或聯合履約(JI)項下ERU，這種方法稱為“碳抵消”(Carbon Offset)。當然，作為長遠打算，該企業也可以通過投資于減排的新技術來減少未來排放，從而把碳排放控制在其分配到的配額之內。事實上，歐盟等發達國家減排空間有限，要履行減排義務，初期尤其需要借助國家間的減排交易，這樣也可以推動減排技術的國際間轉讓和全球排放總量的削減。2008-2009年，每年約8000萬噸《京都議定書》項下的碳信用進入歐盟排放交易體系(ERU比較少，2008年只有4.8萬噸，2009年約為350萬噸)進行交易，占歐盟排放交易體系交易總量的4%左右。雖然歐盟排放交易體系從2005年運行開始就允許使用《京都議定書》項下的碳信用，但實際上，由于《京都議定書》項下的碳信用開發和審核的周期，這些碳信用在2008年歐盟排放交易體系第二階段開始后才進入歐盟碳排放市場交易。所有控排單位可以使用《京都議定書》項下的碳信用在需要提交的所有碳排放信用中的平均比例為13.5%(各成員國并不相等，從愛沙尼亞的0%到德國、西班牙、挪威等國的20%)，2008年至2012年累計達到1.45億噸。德國在歐盟減排交易體系第二階段中可以使用的《京都議定書》項下的碳信用達到4.5億噸，超過歐盟總量的四分之一。歐盟、西班牙、意大利、法國、波蘭、英國和捷克這七個國家可以使用的《京都議定書》項下的碳信用達到歐盟總量的75%以上。2008年，歐盟排放交易體系當年發放的碳配額價值300億歐元，使用《京都議定書》項下的碳信用為控排單位共節約了1.4億歐元。有20%的控排單位至少使用過一次《京都議定書》項下的碳信用[4]。根據2003年的歐盟EUETS指令，在第二階段(2008-2012年)，歐盟各成員國總共最多允許進口14億噸CER和ERU，而在第二和第三階段(2008-2020年)，歐盟各成員國總共最多允許進口17億噸CER和ERU。歐盟作為《京都議定書》最主要的承諾減排方，是國際碳交易市場上重要的買方。歐盟企業也是清潔發展機制CDM項目最大的投資者和買方。實踐中，《京都議定書》清潔機制(CDM)下獲取的CER和聯合履約(JI)項下ERU均主要在歐盟排放權交易市場上進行交易。由于歐盟排放權交易體系規定了只允許在一定比例范圍內“進口”《京都議定書》項下的在其他國家實現的減排量，所以歐盟配額(EUA)與清潔機制(CDM)下獲取的CER以及聯合履約(JI)項下ERU相比就是“硬通貨”。在歐盟碳交易市場上，EUA的價格總是大幅高于CDM項下CER和聯合履約(JI)項下ERU的交易價格。2011年，歐盟排放權交易體系中，EUA的交易量占總交易量的81%。此外，歐盟碳排放交易指令的第25條允許歐盟與其他國家達成協議，進行碳排放權市場鏈接，從而實現與其他國家的總量限定和交易型碳排放交易市場實現互通交易。

3　歐盟碳排放交易市場的價格波動及其原因

2005年，歐盟發放碳排放配額22億噸，如果按每噸10歐元計算，市場規模達到220億歐元。2007年，歐盟排放交易市場上交易的碳排放額度約為16億噸，市場總額約為180億歐元至280億歐元之間。2005至2008年間，碳配額的價格相對穩定在20-25歐元的范圍內，高點甚至達到30多歐元。2008年年中，歐盟碳排放權的價格仍在30歐元/噸左右，2009年初，歐盟碳排放權的價格降低了一半，后來經歷了小幅回升后，在2009年中期至2011年中期的兩年內保持了15歐元/噸左右的價格，之后，又開始大幅下降，到2012年降到7-8歐元/噸，2013年初期，價格降到5歐元/噸。造成歐盟碳排放權交易市場由盛變衰的主要原因包括：

(1)第一階段和第二階段，歐盟本身發放的EUA相對過剩，且“碳抵消”市場供應充足。由于一些國家對其排放量并沒有精確的測量手段，結果是許可量的配給過分寬松，價格大幅下降，而且一些電力企業還通過將碳配額的價格轉移給消費者而大發橫財。截至2012年底，歐盟排放交易市場上累計碳排放配額余額達到18億噸之多。由于碳排放許可的嚴重過剩，歐盟排放權交易體系排放配額的交易價格在2008年以后一直處于低位，2013年，歐盟碳排放權價格從2008年的每噸二氧化碳當量29歐元的高點暴跌到2013年4.46歐元的平均水平，下跌了75%以上。低迷的價格完全無法起到減少煤炭使用、限制碳排放量的作用，整個市場也死氣沉沉。游說組織Sandbag在2014年一個報告中指出，鋼鐵企業ArcelorMittal在2013年末擁有的閑置碳排放額度價值14億歐元，同時水泥企業Lafarge有價值6億歐元的閑置碳排放額度。在歐盟碳排放交易體系建立之初，是由歐盟各國為自己設定排放量的配額上限。結果過高的上限使得EU ETS第一階段在2007年結束之際，歐盟國家實際二氧化碳排放量比設定的配額還要低了7%。

(2)2008-2009年的全球金融危機以及此后緩慢的經濟恢復期導致了歐盟經濟下滑，企業總體排放量呈現出大幅下降，因而造成歐盟絕大多數企業對額外碳排放配額旳需求大幅下降。

(3)近年來，歐盟各國在可再生能源方面的投資大幅增長，尤其是風能和太陽能使用的顯著增加。在歐盟范圍內，當年可再生能源達到能源消耗總量約15%。其中，瑞典、拉脫維亞、芬蘭和奧地利使用的可再生能源在總能源中比例超過了1/3，但馬耳他、盧森堡、荷蘭和英國等國仍低于5%。企業的碳排放量有所減少。

(4)全球氣候談判進展緩慢，未能使美國承擔有強制力的減排義務，因此，歐盟基于產業競爭力考慮，也不可能在減排義務上邁出更大的不乏。在《京都議定書》第一階段減排安排到期后，第二階段的減排義務事實上只針對歐盟。美國已退出《京都議定書》，其他發達國家也并未承擔減排義務。因此，歐盟盟內的企業對歐盟單獨減排的抱怨聲很大，歐盟在推進碳交易方面面臨著很大的壓力，這也迫使歐盟在發放碳排放配額時比較寬松，靈活性過多。

(5)《京都議定書》項下的碳信用可以在歐盟排放交易體系中交易對降低歐盟碳排放權的價格有一定影響，但影響并不大。在整個第二期，共有10.6億噸二氧化碳當量的《京都議定書》項下的碳信用(6.76億噸為CER，3.83億噸為ERU)在歐盟排放交易體系中使用，約占履約總額的11%。CER和ERU的價格也從EUA價格的80%，一度升到90%之后一路下跌，在第二期結束時降到了EUA價格的10%都不到。中國占據了CER供應的62%，印度、韓國和巴西占28%，其余國家占10%。在ERU方面，烏克蘭占61%的供應，俄羅斯占31%的供應，顯得更加集中。52013年后歐盟限制了不少類型的CER在歐盟市場交易，但并未導致歐盟碳排放權價格的回升。

4　歐盟拯救碳排放交易市場的努力

據《紐約時報》2013年4月22日報道，歐盟碳交易市場目前處于艱難時期。2013至2019年，歐盟排放權交易體系中出售的碳排放配額原計劃為85億噸。2013年2月，歐洲議會環境委員會以38票支持對25票反對的結果通過了在2013至2015年凍結9億噸碳排放配額的歐委會議案，該議案旨在減少歐盟排放權交易體系中碳排放的供給，提升碳排放配額的價格。然而，2013年4月16日，歐洲議會以334票反對對315票支持的結果(63票棄權)未能通過此項議案。此次表決之后的10分鐘內，歐盟碳交易市場的碳排放權價格下跌了約50%，從將近5歐元跌至2.63歐元。2014年，在歐盟碳交易市場上，每噸二氧化碳的排放許可權價格由鼎盛時期的40美元下降到了近乎零美元，這意味著市場當前已無法發揮迫使污染企業減少碳排放的作用，歐盟碳交易市場遭受了嚴重挫折。由于歐盟碳價過于低迷，歐洲議會就9億噸配額推遲進行拍賣的議案進行投票，并終于在2013年底通過。2013年底，累積的過剩配額從2012年底的近20億噸增加到超過21億噸。2014年2月底，歐盟各成員國最終通過了凍結碳配額的“延遲發放”(backloading)措施。2014年第一季度，歐盟開始實行凍結碳配額的“延遲發放”措施，旨在減少節余的配額量。為了挽救瀕臨崩潰的碳交易市場，2015年3月，歐洲議會終于通過了“市場穩定儲備”機制(Market Stability Reserve)來緩解供應過剩這個長期困擾其碳交易市場的問題。該方案將于2021年啟動。根據這一機制，2014年至2016年所拍賣出的碳排放許可將被凍結，到2020年之后再放回市場，這將有效化解歐盟ETS中過剩的碳排放許可。這種被凍結的碳排放許可占到歐盟碳排放交易計劃中年平均排放限額的一半以上。受此利好消息影響，12月交付的歐洲碳排放許可價格在前一日下跌1.7%之后立即上漲4%至每噸7.29歐元(按當時匯率約8.03美元)[6]。

[1]吳俊、林冬冬.國外碳金融業務發展新趨向及其啟示[J].商業研究：2010/08：123-126.

[2]Christian Egenhofer.The Making of the EU Emissions Trading Scheme：Status，Prospects and Implications for Business[J].European Management Journal，Vol.25，No.6，2007：453-463.

[3]Ellerman D.et al.The EU ETS：Eight Years and Counting[R].Climate Policy Research Unit，Robert Schuman Centre for Advanced Studies，European University Institute，EUI Working Paper RSCAS-04，2014.

[4]Trotignon R.Combining Cap-and-trade with Offsets：Lessons from the EU-ETS[R].Climate Policy，12：3，273-287，2012.

[5]Ellerman D.et al.The EU ETS：Eight Years and Counting[R].Climate Policy Research Unit，Robert Schuman Centre for Advanced Studies，European University Institute，EUI Working Paper RSCAS-04，2014.

[6]王曉蘇.歐盟碳市場改革草案終獲通過[N].中國能源報，2015年03月30日第10版.

The Development and Trouble of the EU Carbon Emissions Trading System

WAN Yiting

(Public Management Postdoctoral Research Station of Fudan University /ShanghaiWTO Affairs Consultation Center，Shanghai 200336)

Since the 1990s，the European Union is working actively promote international greenhouse gas emissions，to lead the global carbon emissions.This paper analyzes the development and trouble of the EU carbon emissions trading system.

EU；carbon emissions；trading system

萬怡挺，復旦大學公共管理博士后，上海WTO事務咨詢中心工作站，主要研究方向為國際貿易與投資、碳金融、氣候變化、環境與貿易

X21

A

1673-288X(2016)05-0068-04

引用文獻格式：萬怡挺.歐盟碳排放交易體系的興起和困境[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：68-71.