關于建立海洋生態(tài)文明制度體系的若干思考

鄭苗壯　劉　巖

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京　100860)

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關于建立海洋生態(tài)文明制度體系的若干思考

鄭苗壯劉巖

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京100860)

海洋生態(tài)文明是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革，要以尊重和維護海洋生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，以完善海洋生態(tài)文明制度體系建設為落腳點。海洋生態(tài)文明建設關系到中華民族生存發(fā)展和偉大復興，要按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的總體思路，以推進海洋生態(tài)文明、建設美麗海洋為根本指向，牢固樹立保護海洋生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善海洋生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，加快推進海洋生態(tài)文明體制改革，分步驟、分階段建立健全海洋生態(tài)文明制度體系。

系統(tǒng)完整；海洋；生態(tài)文明；制度體系

建設生態(tài)文明，關系人民福祉，關乎民族未來。黨的十七大首次提出建設生態(tài)文明的要求，黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并強調要把生態(tài)文明建設放在突出地位。黨的十八屆三中全會確立了生態(tài)文明制度體系，要把制度建設擺在突出位置。生態(tài)文明的制度體系建設是從政治、經濟、法律、教育等方面規(guī)范和約束人們的行為，協(xié)調和解決生態(tài)保護中人與人的關系，創(chuàng)造性地回答經濟發(fā)展與資源環(huán)境關系問題所取得的最新理論成果，為統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展指明方向。

建設海洋生態(tài)文明，必須加強制度建設，形成適應海洋生態(tài)文明理念要求的“硬約束”，以剛性的制度約束人的行為，實現(xiàn)對海洋生態(tài)文明建設的制度保障。根據十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的總體思路，以推進海洋生態(tài)文明、建設美麗海洋為根本指向，牢固樹立保護海洋生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善海洋生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，加快推進海洋生態(tài)文明體制改革，有步驟、分階段建立健全海洋生態(tài)文明制度體系。本文擬在分析我國海洋生態(tài)文明建設的現(xiàn)狀及存在的問題，提出建立系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系以及相關戰(zhàn)略措施。

1　海洋生態(tài)文明建設的重要意義

我國一貫高度重視海洋生態(tài)文明建設。多年來，大力推進海洋生態(tài)環(huán)境保護，取得了顯著成績。但是目前我國海洋生態(tài)文明建設面臨的形勢嚴峻，因經濟快速發(fā)展而產生的向海洋要資源、要空間等的需求越來越高，隨之而來的各類陸源污染和海洋生態(tài)損害構成了現(xiàn)在的主要環(huán)境問題和海洋生態(tài)危機，對我國沿海地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展的根基產生重大影響，已經成為制約國家經濟持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患[1]。我國當前面臨的海洋生態(tài)環(huán)境問題，有自然的、歷史的原因，但30多年經濟快速發(fā)展及其部分海洋領域和沿海地區(qū)的盲目、無序和過度開發(fā)是主要原因，而改革不到位，體制不完善、機制不健全，則是更深層面的制度原因。

我國已經基本建立了社會主義市場經濟體制，但還沒有建立起體現(xiàn)海洋生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經濟體制[2]。比如，市場沒能很好發(fā)揮在海洋資源配置中的決定性作用，在相當程度上、許多領域中，主要還是政府直接配置海洋資源或在政府不合理干預下配置海洋資源。稅收和價格機制還難以有效抑制對海洋資源及其資源性產品的過度需求，各級地方政府對海域使用的需求繼續(xù)放大，圍填海用海價格偏低，占用濱海濕地、海域的成本過低或基本無成本，遠遠無法彌補生態(tài)價值[3]。中央與地方的事權和財權不匹配，地方政府承擔的事權多于其財力，迫使其不得不圈海造地融資，導致海洋和生態(tài)空間被過多占用。以GDP論英雄的政績評價和干部任用辦法，對造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的缺乏制約和責任追究等，一定程度上也助長了破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。

目前我國已經建立了不少海洋生態(tài)文明建設相關的法律法規(guī)主要有《海洋環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》、《海島保護法》和與之相配套的實施條例和標準等；已確立的有關主要制度有海洋經濟發(fā)展規(guī)劃制度、海洋功能區(qū)劃制度、海域有償使用制度、重點海域污染物總量控制制度、海洋工程與海岸工程環(huán)境影響評價制度等[4]。源頭上，沒有建立起有效防范的制度。海洋資源資產的產權制度還沒有完整建立，在實際經濟運行中的產權主體虛化，不同權利主體之間的權、責、利關系的界定模糊，海洋資源利用效率的低下。過程中，沒有建立起嚴密監(jiān)管的制度。我國海洋環(huán)境保護的制度不少，但在海洋環(huán)境保護中居核心地位的陸源污染物排海許可制和陸源污染物排放總量控制制度還很不健全。后果上，沒有建立起嚴厲的責任追究和賠償制度。對那些不法企業(yè)偷排、超排污染物入海，甚至造成嚴重海洋生態(tài)災難的，未完全追究責任和履行賠償義務。總體上看，一是我國海洋生態(tài)文明法律制度不健全、落實不到位；二是相關法律制度缺失不系統(tǒng)、不完整。

2　海洋生態(tài)文明制度體系建設的基本思路

在面臨前所未有的國際海洋事務、國內經濟發(fā)展與環(huán)境保護挑戰(zhàn)的背景下，要審視和借鑒過去的經驗和教訓，從建立健全法律法規(guī)、改革體制機制、完善綜合政策體系等方面入手，構建系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系。

在指導原則方面，充分認識海洋事務和海洋經濟所處的發(fā)展階段和面臨的新形勢，在協(xié)調發(fā)展與海洋環(huán)境關系的基礎上，強調保護優(yōu)先，利用解決海洋資源環(huán)境問題來倒逼和引領海洋經濟發(fā)展方式轉變，促進海洋經濟效益、質量的提高，彌補透支海洋環(huán)境紅利造成的損失，實現(xiàn)海洋經濟發(fā)展與保護海洋生態(tài)環(huán)境的平衡。

在法律制度方面，以制定《海洋基本法》為基礎，以修訂《海洋環(huán)境保護法》為契機，將涉及海洋生態(tài)文明建設的各項成熟的制度安排以法制化，同時加快制定和修訂/修改其他重要的單行法的進程。

在管理體制方面，從海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，按照所有者與管理者分離、陸海統(tǒng)籌、河海一體的原則，堅持從分部門管理向統(tǒng)一協(xié)調管理轉變、政府主導向多元主體參與的良治模式的轉變[5]，逐步形成基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理為核心的海洋生態(tài)文明管理體制，完善海洋生態(tài)環(huán)境保護治理體系，促進海洋治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

在關鍵制度和政策方面，圍繞海洋管理體制創(chuàng)新，綜合運用多種政策和手段，優(yōu)化政策組合，特別是發(fā)揮市場在海洋資源管理和海洋環(huán)境保護中的作用，厘清政府與市場在海洋資源配置中的關系，構建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場經濟。

3　海洋生態(tài)文明制度體系框架

3.1“源頭嚴防”的制度體系

源頭嚴防，是建設海洋生態(tài)文明、建設美麗海洋的治本之策。“源頭嚴防”要從6個方面加強制度建設。

(1)健全海洋資源產權制度

海洋資源資產產權制度是海洋生態(tài)文明制度體系中的基礎性制度。產權是所有制的核心和主要內容。我國憲法中規(guī)定，除法律規(guī)定的屬于集體所有的灘涂外，其他的海洋資源歸國家所有。《海域使用法》明確指出，海域屬于國家所有。海洋資源的所有權似乎是清晰的。但是長期以來，國家所有權缺乏人格化的代表，在實際的經濟運行中是虛化模糊的，表現(xiàn)在其所有權和使用權的泛化和管理的淡化上。在產權不具有排他性的情況下，對海洋資源的開發(fā)利用和保護的權、責、利關系就無法確定。加強對灘涂、海域等海洋資源的確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代海洋資源資產產權制度。

我國長期以來未對海洋資源進行有效的資產化管理，致使海洋資源開發(fā)現(xiàn)狀與海洋資源的可持續(xù)利用出現(xiàn)了尖銳的矛盾。對海洋資源的無償使用，使經濟效益評價失真。隨著海岸線、灘涂等海洋資源的短缺和海洋生態(tài)環(huán)境的破壞，海洋資源的資產屬性越來越明顯，市場價值不斷攀升。海洋資源和海洋生態(tài)空間的未來價值，對國家生存發(fā)展的意義越來越重大。建立國家海洋資源資產管理體制，就要做到所有者和管理者分離，以綜合管理代替分行業(yè)分部門的傳統(tǒng)管理模式。建立以制度為保障、資產為紐帶、經濟效益和社會效益相統(tǒng)一的海洋資源資產管理機制，對海洋資源資產的數(shù)量、范圍和用途統(tǒng)一管理，實現(xiàn)權利、責任、義務相統(tǒng)一，確保海洋資源的可持續(xù)利用和海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展[7]。

(2)推進海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警體系建設

監(jiān)測預警體系是優(yōu)化提升海洋資源環(huán)境承載力的基本保障。我國雖已形成較為完備的海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作體系，但針對海洋資源環(huán)境承載能力的實時動態(tài)跟蹤能力不足，對海洋資源環(huán)境承載能力進行系統(tǒng)準確評估的水平還有待提高。海洋資源環(huán)境承載力是一個動態(tài)變化過程，受到沿海地區(qū)的人口規(guī)模、海洋和海岸帶開發(fā)程度、海洋經濟規(guī)模、海洋產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設和空間布局等多重因素的影響，建立監(jiān)測預警機制有利于實時掌握當前的海洋資源環(huán)境承受能力，制定符合當前資源環(huán)境形勢的決策部署和相關政策，找準承載力的制約因素和薄弱環(huán)節(jié)進行補充強化，避免過度開發(fā)。

(3)完善海洋主體功能區(qū)規(guī)劃制度

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是科學開發(fā)海洋國土空間的行動綱領和遠景藍圖，是海洋國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃，是建設美麗海洋的一項基礎性制度。要根據陸地國土空間與海洋國土空間的統(tǒng)一性，以及海洋系統(tǒng)的相對獨立性進行規(guī)劃，促進陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調開發(fā)。目前，我國海洋開發(fā)布局不盡合理，局部開發(fā)過度與總體開發(fā)不足的矛盾仍將長期存在，海洋產業(yè)結構性矛盾突出，沿海地區(qū)間產業(yè)趨同性嚴重。海洋區(qū)域開發(fā)缺乏統(tǒng)籌安排和宏觀調控，海洋開發(fā)規(guī)劃與布局缺乏戰(zhàn)略性決策。在充分考慮維護我國海洋權益、海洋資源環(huán)境承載能力、海洋開發(fā)內容及開發(fā)現(xiàn)狀，并與陸地國土空間的主體功能區(qū)相協(xié)調的基礎上，加快完善我國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃制度。

(4)落實海域用途管制

我國已建立嚴格的耕地用途管制，但對海域、濱海灘涂等生態(tài)空間還沒有完全建立用途管制。海域用途管制最有效、最直接的手段是實施海域使用規(guī)劃，所有海域都必須按照海域使用規(guī)劃開發(fā)利用。這一點是不以海域權利人的意愿為轉移，應由全社會利益來確定，是由政府代表全社會實行的一項強制性的制度。在我國近年的海域使用管理過程中，由于海域使用管理機制的計劃性太強而機動性不足，加之國家遲遲未推出海域使用規(guī)劃，導致部分海域使用不合理。按照海洋與中華民族是命運共同體的基本原則，建立覆蓋全部管轄海域的海域使用規(guī)劃，嚴格執(zhí)行海域用途管制制度。

(5)建立健全海洋保護區(qū)網絡體系

海洋保護區(qū)作為一種預防性的海洋綜合管理工具，是應對海洋環(huán)境污染、生物多樣性喪失、資源衰退及生境喪失等海洋生態(tài)系統(tǒng)壓力的重要手段。我國海洋保護區(qū)的建設已取得明顯成效，初步建立了以海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)和海洋公園為主體的海洋保護區(qū)網絡體系。紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海草床、海島、海灣、入海河口、上升流等典型生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危物種得到有效保護，對減緩和控制海洋生態(tài)惡化起到了重要的作用。但是，目前我國海洋保護區(qū)網絡體系有待進一步健全，海洋生物多樣性養(yǎng)護能力不足，保護區(qū)面積小，布局有待優(yōu)化，基礎設施薄弱，部分典型生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危海洋物種及棲息地仍受到威脅。建立健全海洋保護區(qū)網絡體系，強化海洋保護區(qū)的監(jiān)督管理和提高海洋保護區(qū)管理水平，建立海洋保護區(qū)管理績效評估體系，制止保護區(qū)內的不合理的開發(fā)利用。

(6)加快海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設

海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設對于促進海洋經濟發(fā)展方式轉變，提高海洋資源開發(fā)、環(huán)境保護、綜合管理的管控能力和應對氣候變化的適應能力，推動我國沿海地區(qū)經濟社會和諧、持續(xù)、健康發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義[8]。按照“統(tǒng)籌兼顧、科學引領、以人為本、公眾參與、先行先試”原則要求，山東、浙江、福建和廣東省的12個市、縣(區(qū))成為我國首批國家級海洋生態(tài)文明示范區(qū)。但是，當前我國海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設尚處于起步階段，海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設推進機制和保障機制尚未有效建立、地區(qū)間海洋生態(tài)文明建設水平和質量差異較大等突出問題。加快海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設，發(fā)揮示范區(qū)的創(chuàng)新示范效應，提高海洋生態(tài)文明建設水平，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境與經濟社會的和諧發(fā)展。

3.2“過程嚴管”的制度體系

過程嚴管，是建設海洋生態(tài)文明、建設美麗海洋的關鍵。“過程嚴管”的制度體系要加強5個方面的制度建設。

(1)健全海洋資源有償使用制度

我國海洋資源及其產品的價格總體上偏低，沒有體現(xiàn)海洋資源稀缺性特點和開發(fā)中對海洋生態(tài)環(huán)境的損害，必須加快海洋資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。要將“海洋資源消耗”、“海洋環(huán)境損害”和“生態(tài)效益”納入經濟社會發(fā)展評價體系，引導正確的行為選擇和價值取向。要建立有效調節(jié)海洋資源的比價調節(jié)機制，提高圍海洋資源使用價格，從源頭上緩解海洋資源開發(fā)壓力。深化海洋資源性產品稅及配套稅費改革，建立公平合理、調節(jié)有效的海洋資源稅費體系。同時，要建立健全海洋資源開發(fā)利用的綠色市場準入制度，抑制不合理的海洋資源開發(fā)需求。健全海洋資源有償使用制度，引導海洋資源利用產業(yè)健康發(fā)展，促進海洋資源利用走向科學、合理、永續(xù)發(fā)展的道路。

(2)建立海洋生態(tài)補償制度

建立海洋生態(tài)補償制度是完善海洋生態(tài)環(huán)境保護的法律體系，落實科學發(fā)展觀、建立生態(tài)文明、構建和諧社會的重要舉措。國家高度重視海洋生態(tài)建設和保護工作，制定和采取了一系列政策措施，大大地改善了我國海洋生態(tài)環(huán)境。但是海洋生態(tài)環(huán)境保護的形勢依然不容樂觀，為防止海洋生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，鼓勵海洋生態(tài)環(huán)境的保護與建設，建立完善的海洋生態(tài)補償制度已成為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護工作亟待解決的任務之一。采取生態(tài)補償來進行干預、調整海洋資源開發(fā)中的各利益相關者的關系，使海洋生態(tài)破壞者和海洋生態(tài)保護的受益者支付相應的成本和代價，對海洋生態(tài)保護者和海洋生態(tài)破壞的受害者進行經濟補償，從而激勵海洋生態(tài)保護行為、抑制海洋生態(tài)破壞行為，保持海洋生態(tài)保護與海洋經濟發(fā)展的動態(tài)平衡，最終實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

(3)完善海洋生態(tài)保護紅線制度

海洋生態(tài)紅線是指為維護海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點管控區(qū)域，實施嚴格分類管控的制度安排。渤海海洋生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，海洋生態(tài)已不堪重負。為加強渤海海洋保護區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域的保護，2012年海洋生態(tài)紅線制度在渤海海域率先實施。渤海海洋生態(tài)紅線制度的建立是加強我國海洋生態(tài)環(huán)境保護和管理的重要舉措和創(chuàng)新，對維護渤海海洋生態(tài)安全、推動環(huán)渤海經濟社會長遠持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。繼續(xù)完善海洋生態(tài)保護紅線制度，充分發(fā)揮渤海生態(tài)保護紅線示范區(qū)的帶動作用，在全海域實施海洋生態(tài)保護紅線制度，提高海洋生態(tài)認識水平、自覺樹立自然生態(tài)倫理觀念、竭盡全力扼守海洋生態(tài)“紅線”，確保海洋生態(tài)安全和人民生活幸福。

(4)落實入海污染物排放許可證制度和總量控制制度

排污許可證制度作為一項基本的環(huán)境管理制度，在各國環(huán)境保護中被廣泛采用，是一種切實減少污染物排放控制的措施，美國、日本、德國等國家都已對入海污染物排放實行許可證管理制度。我國自20世紀80年代末就提出建立入海污染物排放許可制，但目前只設定海洋傾廢許可制，對入海污染物排放還未設定許可，導致陸源污染物排放失控。入海污染物排放許可制的核心是排污者必須持證排污、按證排污，實行這一制度，有利于將國家海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)、總量減排責任、環(huán)保技術規(guī)范等落到實處，有利于海洋環(huán)保執(zhí)法部門依法監(jiān)管，有利于整合現(xiàn)在過于復雜的海洋環(huán)保制度。要加快立法進程，盡快建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要陸源污染物的排污許可制。

總量控制制度是環(huán)境保護領域的一項基本制度，也是各國普遍實施的一項制度。雖然近年來我國的入海污染物總量控制制度實施取得了一定成效，積累了一些經驗，但總的來說，入海污染物總量控制制度還有待進一步完善。當前實施的入海污染物總量控制主要是通過行政計劃的方式分解指標進行，總量控制類型單一、水平不高、指標分配方式缺乏效率，總量指標的約束力不強，與現(xiàn)有其他環(huán)境保護制度存在不協(xié)調。落實入海污染物總量控制制度是抓好海洋環(huán)境污染防控工作的根本，要堅持陸海統(tǒng)籌，建立各有關部門聯(lián)合監(jiān)管陸源污染物排海的工作機制。要實施主要的陸源污染物排海總量控制，優(yōu)化排污口布局，加強海上傾廢排污管理，實現(xiàn)逐步改善海洋環(huán)境質量、建設美麗海洋的目標。

(5)建立海洋環(huán)境應急管理體系

海洋環(huán)境突發(fā)事件應急具有多因性、復雜性、不確定性和災害性。我國沿海地區(qū)對全國的經濟發(fā)展有著舉足輕重的地位，大量經濟產業(yè)要素和人口向沿海聚攏，東部部分沿海地區(qū)對海洋環(huán)境污染的應對能力卻是相當脆弱和敏感的[6]。當前我國海洋生態(tài)環(huán)境總體上形勢依然嚴峻，近岸海域環(huán)境污染狀況沒有得到改善，局部海域污染嚴重，海洋環(huán)境污染已經成為制約我國海洋經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素[9]。同時，我國環(huán)境海洋突發(fā)事件應急管理工作基礎仍比較薄弱，體制、機制、法制尚不健全，預防和處置突發(fā)公共事件的能力有待提高。建立海洋環(huán)境應急管理體系，采取科學、系統(tǒng)和規(guī)范的方法，對海洋生態(tài)環(huán)境安全風險進行識別，加強對海洋環(huán)境災害的有效應對和處理，使安全風險管理業(yè)務化、制度化。

3.3“后果嚴懲”的制度體系

后果嚴懲是建設海洋生態(tài)文明、建設美麗海洋必不可少的重要措施。要重點從2個方面推進“后果嚴懲”的制度建設。

(1)建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制

“扔下爛攤子走人，新官不理舊政”是當下我國海洋環(huán)境問題難以解決的主要原因。特別是海洋生態(tài)損害問題，正是因為沒有設立終身問責制，沿海地方政府的海洋環(huán)境保護職責往往落實不到位。因此，要把海洋生態(tài)文明建設狀況的指標納入經濟社會發(fā)展考核評價體系，著力推動海洋經濟向質量效益型轉變、著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉變。要對違背科學發(fā)展的行為實行責任追究，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，對造成海洋資源嚴重浪費的和海洋生態(tài)嚴重破壞的，要從嚴追究責任。對造成重大責任事故的，要追究刑事責任。建立海洋生態(tài)環(huán)境損害終身問責制，探索編制海洋自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。

(2)健全海洋環(huán)境損害賠償制度

當前，我國正面臨海洋資源約束趨緊、海洋環(huán)境污染嚴重、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，海洋環(huán)境保護工作面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。我國有關法律法規(guī)中對造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太小，遠遠無法彌補海洋生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補對人民群眾健康造成的長期危害。要對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，讓違法者掏出足額的真金白銀，有利于強化企業(yè)的環(huán)境責任心，增強環(huán)境風險意識，扭轉“違法成本低，守法成本高”的不正常現(xiàn)象。健全海洋環(huán)境損害賠償制度，確保海洋環(huán)境保護法律責任、行政責任、經濟責任的“三重落實”，是保障保護海洋環(huán)境，維護公眾環(huán)境權益的必然要求，同時也是制裁環(huán)境違法行為的現(xiàn)實需求。

4　海洋生態(tài)文明制度體系建設的戰(zhàn)略措施

4.1加強海洋生態(tài)文明的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃

海洋生態(tài)文明建設要把海洋生態(tài)文明理念融入國家經濟、政治、文化和社會建設的全過程，建立與海洋生態(tài)文明相適應的增長方式、產業(yè)結構、消費模式和制度體系，需要建立海洋生態(tài)文明建設的高層協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一部署，全面推進海洋生態(tài)文明建設，要搞好海洋生態(tài)文明建設的頂層設計、頂層推進和頂層監(jiān)督。

一是在中央全面深化改革領導小組內設海洋生態(tài)文明體制改革專項小組。負責海洋生態(tài)文明體制改革總體設計、整體推進、督促落實，專門研究海洋生態(tài)文明建設的重大問題，綜合協(xié)調各方力量，統(tǒng)籌國家發(fā)展與海洋環(huán)境保護的關系、緩解海洋環(huán)境形勢嚴峻局面，明確海洋生態(tài)文明體制改革的時間表和路線圖。二是加快實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的大部制海洋綜合管理，建立基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋生態(tài)文明制度。按照海洋生態(tài)文明建設的系統(tǒng)性和完整性，將現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境保護管理職能統(tǒng)一，樹立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的科學理念，減少人為“條塊分割”管理和各涉海部門之間的利益糾葛的影響，提高海洋環(huán)境保護的力度和效率。三是盡快制定國家海洋生態(tài)文明建設規(guī)劃。從全局出發(fā)，從長遠考慮，以生態(tài)文明建設“四個融入”的戰(zhàn)略布局為指導，以海洋資源環(huán)境為基礎，做好海洋生態(tài)文明建設的中長期規(guī)劃和重大專項規(guī)劃，著力推進國家及沿海地區(qū)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，構建海洋資源集約節(jié)約和海洋環(huán)境保護的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，從源頭扭轉海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，保障海洋生態(tài)文明建設的順利實施。

4.2完善海洋生態(tài)文明制度的法律體系

海洋生態(tài)文明建設是一項巨大而復雜的系統(tǒng)性工程，需要全面、系統(tǒng)、完整的法律體系提供支撐。建立完善的海洋生態(tài)文明制度的法律體系，保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，全方位、多角度、立體化推進海洋生態(tài)文明建設。加快制定海洋基本法，把黨的海洋生態(tài)文明政策和國家戰(zhàn)略法律化，作為母法對其他海洋生態(tài)文明建設的相關及其配套立法進行統(tǒng)領和指導，逐步完善和發(fā)展現(xiàn)有的海洋資源環(huán)境的法律制度和立法。在海洋生態(tài)文明建設總目標下，充分發(fā)揮市場在海洋資源配置中起決定性作用，加快“源頭、過程、后果”的全過程的制度建設，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，構建海洋生態(tài)文明制度體系框架，以制度建設推進海洋生態(tài)文明建設。

4.3加快推進海洋生態(tài)文明體制改革試點

走向海洋生態(tài)文明的新時代、建設美麗海洋，是實現(xiàn)“兩個百年”目標的重要保障。然而，現(xiàn)行海洋生態(tài)文明制度難以對海洋生態(tài)文明建設進行科學合理的整體部署和設計，難以形成海洋生態(tài)文明的建設合力，迫切需要進行海洋生態(tài)文明體制改革試點，帶動和引領海洋生態(tài)文明建設。

在海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設的基礎上，圍繞“美麗海洋”穩(wěn)步開展海洋生態(tài)文明體制改革試點。綜合海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設經驗、模式，評估建設成效，拓展海洋生態(tài)文明體制改革的思路。加強海洋生態(tài)文明的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，引導沿海地區(qū)正確處理經濟發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護的關系，推動各示范區(qū)充分發(fā)揮本地區(qū)海洋資源、環(huán)境和區(qū)位特點，突出地方特色，探索經濟、社會、文化和生態(tài)全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展模式，促進國家和沿海地區(qū)經濟發(fā)展方式加速轉型，實現(xiàn)人與海洋、經濟社會和諧共生。

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Discussion on Establishing Institutional Framework of Marine Eco-Civilization

ZHENG MiaozhuangLIU Yan

(Chinese Institute for Marine Affairs，State Oceanic Administration，Beijing 100860，China)

Marine eco-civilization construction related to the survival and development and the great rejuvenation of the Chinese National，according to the general idea of preventing source，strict controlling the process，and severe punishing the consequence，to promote marine ecological civilization，and build a beautiful sea as a fundamental point，to firmly establish the protection of the marine environment is to protect productivity，improve the marine environment is the development of the concept of productivity，accelerate the reform of marine eco-civilization，step by step，establish a sound institutional system in stages marine eco-civilization.

Systematic and comprehensive；Marine；Eco-civilization；Institutional framework

鄭苗壯，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員，博士，研究方向為海洋政策與管理

X21

A

1673-288X(2016)05-0076-05

項目資助：國家社會科學重大項目：維護海洋權益與建設海洋強國戰(zhàn)略研究(13&ZD051)

引用文獻格式：鄭苗壯等.關于建立海洋生態(tài)文明制度體系的若干思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：76-80.